Jurisprudencia del artículo 74 de la Constitución.- Principio de Legalidad

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Observatorio de Jurisprudencia Constitucional
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Artículo 74.- Principio de Legalidad*
Los tributos se crean, modifican o derogan, o se establece una exoneración, exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delegación de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo.

Los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de éstas, dentro de su jurisdicción, y con los límites que señala la ley. El Estado, al ejercer la potestad tributaria, debe respetar los principios de reserva de la ley, y los de igualdad y respeto de los derechos fundamentales de la persona. Ningún tributo puede tener carácter confiscatorio.

Las leyes de presupuesto y los decretos de urgencia no pueden contener normas sobre materia tributaria. Las leyes relativas a tributos de periodicidad anual rigen a partir del primero de enero del año siguiente a su promulgación.

No surten efecto las normas tributarias dictadas en violación de lo que establece el presente artículo.

*Artículo modificado por la Ley 28390, publicada el 17 de noviembre de 2004.

Concordancias

C: arts. 2.5, 32, 77-79, 97, 118.20; DUDH: art. 7; CADH: art. 24; NCPC: art. 80.

Jurisprudencia del artículo 74 de la Constitución

Principios tributarios

Legalidad

  • Tribunal Constitucional

  1. El principio de legalidad implica que el ejercicio de la potestad tributaria del Ejecutivo o Legislativo se halle sometido a las leyes y, principalmente, a la Constitución, mientras que la reserva de ley señala, de acuerdo a la fórmula no taxation without representation, que la producción normativa de tributos se establezca por los representantes de los contribuyentes [Exp. 2302-2003-AA/TC, ff. jj. 32-33]. Link: lpd.pe/Jsa21
  2. El principio de igualdad es uno de los límites expresos a la potestad legislativo-tributaria del Estado, el cual se traduce en que la carga tributaria sea directamente proporcional a la capacidad económica de los concretos particulares que se ven afectados por el tributo [Exp. 0029-2004-AI/TC, ff. jj. 46-47]. Link: lpd.pe/Gsqa1
  3. Principio de legalidad tiene validez y legitimidad en la Constitución, por lo que la potestad tributaria estatal debe ser ejercida, antes que, en función de la ley, en función a la Constitución y a los principios que aquella consagra como garantía para los contribuyentes [Exp. 2302-2003-AA/TC, f. j. 31]. Link: lpd.pe/xzds4
  4. El principio de legalidad en materia tributaria, nullum tributum sine lege, se manifiesta en la imposibilidad de requerir el pago de un tributo si es que este no se halla regulado por una ley o una norma de rango equivalente [Exps. 001-2004-AI/TC (acums.), f. j. 39]. Link: lpd.pe/ax4tw
  5. Plena efectividad del principio de legalidad requiere que los elementos constitutivos del tributo (hecho generador, sujeto obligado, materia imponible y alícuota) se hallen contenidos mínimamente en la norma de rango legal que lo crea [Exps. 001-2004-AI/TC (acums.), f. j. 39]. Link: lpd.pe/Fr23p 
  6. Dos funciones que cumple el principio de legalidad en el ámbito tributario: una de garantía individual (fija un límite a las intromisiones arbitrarias del Estado en la libertad del ciudadano) y una función plural (garantiza la democracia en la imposición y reparto de tributos) [Exps. 001-2004-AI/TC (acums.), f. j. 39]. Link: lpd.pe/qxrf3
  7. Se produce una desnaturalización y vaciamiento de contenido constitucional del principio de legalidad al plantearse la posibilidad de incluir sujetos pasivos del tributo por medio de Resolución de Consejo Directivo, además de atentarse igualmente contra el principio general de la seguridad jurídica [Exp. 3303-2003-AA/TC, ff. jj. 11-12]. Link: lpd.pe/AAf43
  8. No existe identidad entre principios de legalidad y de reserva de ley, pues el primero subordina a todos los poderes públicos a leyes generales y abstractas y el segundo impone constitucionalmente que la regulación de ciertas materias solo se haga por medio de una ley [Exp. 0042-2004-AI/TC, f. j. 9]. Link: lpd.pe/Dcv32
  9. Mientras que el principio de legalidad señala que la potestad tributaria que tiene el Estado está sometida primero a la Constitución y, en segundo lugar, a la ley, el principio de reserva de ley postula que la creación, modificación, derogación o exoneración de tributos solo se puede hacer legislativamente [Exp. 0042-2004-AI/TC, f. j. 10]. Link: lpd.pe/D43qs

Reserva de Ley

  • Tribunal Constitucional

  1. La reserva de ley en materia tributaria se ve respetada en la creación de un tributo si es que por vía legislativa o por norma habilitada se regulan los elementos esenciales y determinantes para conocer dicho cobro, por lo que todo aquello adicional que pueda delegarse para regularse solo será complementario, pero nunca independientemente (caso British American Tobacco) [Exp. 2762-2002-AA/TC, f. j. 8]. Link: lpd.pe/Mapyd
  2. El principio de reserva de ley en materia tributaria es relativo, pues puede admitir derivaciones excepcionalmente al Reglamento solo si los parámetros se hallan claramente establecidos en la misma ley, por lo que nunca se podrá aceptar una entrega de facultades al Ejecutivo en blanco para la regulación de la materia [Exp. 2302-2003-AA/TC, f. j. 35]. Link: lpd.pe/854vf
  3. El principio de reserva de ley alcanza no solo a la creación en sí del tributo, también (y necesariamente) a cada uno de sus elementos configuradores como el hecho imponible, la base imponible, el tipo de gravamen o las infracciones, asimismo, cerca está el principio de legalidad que limita la potestad tributaria municipal de acuerdo a lo que la ley señale [Exp. 0918-2002-AA/TC, f. j. 5]. Link: lpd.pe/Garw3
  4. La reserva de ley en materia tributaria es, prima facie, una reserva relativa, pues por ejemplo se puede también crear, modificar, derogar y exonerar tributariamente a través de la delegación de facultades por Decreto Legislativo, configurándose en este caso una reserva de acto legislativo (caso British American Tobacco) [Exp. 2762-2002-AA/TC, f. j. 6]. Link: lpd.pe/Df432
  5. Principio de reserva de ley debe ser observado también en el caso de beneficios tributarios donde no solo se rompe la regla general del deber de las personas de contribuir al gasto público, sino también la función constitucional de los tributos de defender la soberanía nacional y garantizar la vigencia de los DD. HH. [Exp. 0042-2004-AI/TC, f. j. 13]. Link: lpd.pe/Gpzba
  6. Principio de reserva de ley, además de actuar como una garantía al limitar intromisiones del Estado en los espacios de libertad de la ciudadanía, también cumple una función plural, pues asegura la democracia en la imposición y reparto de la carga tributaria realizada por órganos plurales como el Parlamento (gobierno nacional) o el Concejo Municipal (gobierno local) [Exp. 0918-2002-AA/TC, f. j. 5]. Link: lpd.pe/fv321
  7. La creación de un tributo, en cualquiera de sus modos, es una delegación que requiere el máximo de formalidad, es así que se debe prever de manera expresa la facultad otorgada para crear, pues si se interviene en la propiedad de los usuarios es necesaria una máxima rigurosidad regulatoria [Exp. 04899-2007-PA/TC, f. j. 20]. Link: lpd.pe/Fdc21
  8. Las exoneraciones tributarias para estar acordes al principio de reserva de ley deben señalar expresamente a las personas o actividades exoneradas en una ley o norma con rango de ley, por lo tanto, al estar los espectáculos taurinos en la lista taxativa de la Ley de Tributación Municipal, no se pueden habilitar para su exoneración vía interpretación por el Instituto Nacional de Cultura [Exp. 0042-2004-AI/TC, f. j. 31]. Link: lpd.pe/afu243
  9. En la actualidad, al compartir Parlamento y Gobierno la misma legitimidad democrática y desarrollar políticas de estado como la fiscal, la colaboración al complementarse sus textos normativos flexibiliza la reserva de ley para remitir a reglamento aspectos esenciales del tributo solo si la ley limita al Ejecutivo o se estaría ante una habilitación en blanco (caso British American Tobacco) [Exp. 2762-2002-AA/TC, f. j. 12]. Link: lpd.pe/Su745
  10. La potestad tributaria del Ejecutivo por delegación no presenta equiparidad en su ejercicio con la del Congreso, los gobiernos regionales y los locales, pues esta se trata de una potestad derivada y extraordinaria, y la de aquellos una originaria y ordinaria [Exp. 0042-2004-AI/TC, f. j. 11]. Link: lpd.pe/2casd
  11. Tres controles a observarse en el decreto legislativo que permite al Ejecutivo ejercer potestad tributaria: control de contenido (para una presunción iuris tantum de constitucionalidad), control de apreciación (para examinar un respeto a los parámetros político tributarios) y control de evidencia (para asegurar constitucionalidad y compatibilidad) [Exp. 0042-2004-AI/TC, f. j. 11]. Link: lpd.pe/Asq75
  12. Se exceden los límites constitucionales de la reserva de ley en materia tributaria si el legislador da carta abierta al Ejecutivo (sin haber establecido antes parámetros como la fijación de topes) para que este modifique tasas, lo que configura una remisión normativa en blanco donde la Administración regula lo reservado a la ley (caso British American Tobacco) [Exp. 2762-2002-AA/TC, f. j. 20]. Link: lpd.pe/Dyegv
  13. La potestad tributaria de los gobiernos locales se encuentra limitada por razones de territorio, pues solo puede ser ejercida dentro de su jurisdicción y por el principio de reserva de ley que fija un límite a la actuación estatal en los espacios de libertad de los ciudadanos [Exp. 0918-2002-AA/TC, ff. jj. 4-5]. Link: lpd.pe/Qw421
  14. La remisión de elementos esenciales del tributo a normas reglamentarias solo debe darse en caso de ser necesaria e ineludible, y de caer en uno de estos dos supuestos no se puede aceptar la deslegalización de la materia tributaria, es decir, entregar abiertamente facultades al Ejecutivo para que este la determine (caso British American Tobacco) [Exp. 2762-2002-AA/TC, f. j. 13]. Link: lpd.pe/aazWq
  15. Se afecta el principio de reserva de ley y de seguridad jurídica en el caso de las ordenanzas municipales que carecen de informe técnico, pues la determinación del costo global es el aspecto medible, la base imponible y el elemento esencial del tributo, por lo que la publicación de dicho informe busca transparencia y evitar arbitrariedades al determinar montos por arbitrios [Exp. 0012-2005-PI/TC, ff. jj. 20-22]. Link: lpd.pe/Madrv
  16. Se configura inconstitucionalidad de ordenanzas municipales por la sola existencia de vicios formales tales como la ratificación dentro del plazo razonable, así como la falta de informe técnico (publicado con posterioridad) donde se detalle el costo global del servicio, vulnerándose así el principio de reserva tributaria [Exp. 0012-2005-PI/TC, ff. jj. 16-19]. Link: lpd.pe/123Sa

  • Jurisprudencia comparada

  1. El principio de reserva de ley en el Estado social y democrático de derecho cumple la finalidad última de asegurar que la imposición coactiva de una prestación patrimonial a los ciudadanos por parte de un ente público, cuente con la aceptación de sus representantes (España) [STC 185/1995, f. j. 3]. Link: lpd.pe/hmaw2

No confiscatoriedad

  • Tribunal Constitucional

  1. El principio de no confiscatoriedad de los tributos es un parámetro constitucional impuesto a los órganos con potestad tributaria, los cuales al momento de ejercerla deben respetar exigencias mínimas derivadas de principios como la razonabilidad y la proporcionalidad [Exps. 001-2004-AI/TC (acums.), f. j. 42]. Link: lpd.pe/mnvb6
  2. El principio de no confiscatoriedad en materia tributaria tiene la estructura propia de lo denominado «concepto jurídico indeterminado», por lo que su contenido protegido no es posible de precisarse de manera general y abstracta, sino que debe ser analizado en cada caso concreto en consideración a la clase de tributo y las circunstancias de los obligados a sufragarlo [Exp. 2727-2002-AA/TC, f. j. 5]. Link: lpd.pe/732Dw
  3. Dos facetas que presenta el principio de no confiscatoriedad: una donde informa y limita el ejercicio de la potestad tributaria estatal y una institucional que asegura que instituciones como la propiedad, la empresa o el ahorro no se vean suprimidas en caso el Estado ejercite dicha potestad [Exps. 2727-2002-AA/TC, f. j. 4]. Link: lpd.pe/HaQ21
  4. Se transgrede el principio de no confiscatoriedad en materia tributaria si es que un tributo excede el límite de lo razonablemente considerado como justo en un régimen donde se halla garantizado a nivel constitucional el derecho subjetivo a la propiedad [Exps. 001-2004-AI/TC (acums.), f. j. 42]. Link: lpd.pe/ac4ws
  5. La confiscatoriedad no solo es posible de constatarse cuantitativamente, cualitativamente puede ser comprobada en el caso de pagos sin respeto a otros principios tributarios como el de reserva de ley cuando no se pone a disposición del contribuyente la prestación del servicio y se cobra en base a una circunstancia generadora inexistente [Exp. 053-2004-PI/TC, f. j. VIII.C.1]. Link: lpd.pe/QsWad
  6. Dos elementos a observarse para la verificación de la confiscatoriedad cuantitativa en el costo global del servicio: si es que este se corresponde con el gasto incurrido por el Municipio y si la distribución de dichos costos entre los contribuyentes termina en un uso del servicio con una intensidad proporcional a lo pagado [Exp. 0041-2004-AI/TC, ff. jj. 61-62]. Link: lpd.pe/199ke

Capacidad contributiva

  • Tribunal Constitucional

  1. El principio de capacidad contributiva se encuentra implícito, tiene un nexo indisoluble con el hecho sobre el que recae una imposición, por lo que es presupuesto legitimador para establecer tributos y es la base sobre la cual se determina la cantidad individual que cada sujeto puede/debe contribuir para el gasto público [Exp. 03769-2010-PA/TC, f. j. 39]. Link: lpd.pe/9qwth
  2. Principio de capacidad contributiva es implícito e inherente en el caso del pago de tributos como los impuestos por no estar vinculados a una actividad estatal directa a favor del contribuyente, pero no es así en el caso de las tasas y contribuciones donde en caso de invocarse, deberá fundarse en diferentes consideraciones [Exp. 053-2004-PI/TC, f. j. VIII.B.2]. Link: lpd.pe/Qzx54
  3. Los principios constitucionales, verdaderas exigencias a quienes tienen potestad tributaria, no se hallan desarrollados por la Constitución, sino por la jurisprudencia del TC, donde, por ejemplo, la capacidad contributiva constituye base para determinar la cantidad individual con la que cada sujeto puede/debe contribuir al gasto público [Exp. 053-2004-PI/TC, f. j. VIII.B.1]. Link: lpd.pe/AxFg4
  4. Cobro de tasas (arbitrios) en zonas de mayor delincuencia donde se requiere mayor despliegue de servicio municipal no se deriva directamente del principio de capacidad contributiva, sino de la contraprestación recibida, dando lugar a que población de escasos recursos pague mayores montos que aquellos con mayor capacidad económica [Exp. 053-2004-PI/TC, f. j. VIII.B.3]. Link: lpd.pe/Dfw21

  • Jurisprudencia comparada

  1. Deber constitucional de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos según la capacidad económica es un mandato vinculante para poderes públicos y para ciudadanos, donde a estos últimos se les impone una relación de sujeción y colaboración con la Administración y a los poderes públicos, exigencias y potestades específicas para el efectivo cumplimiento por parte de los contribuyentes (España) [STC 76/1990, f. j. 3]. Link: lpd.pe/Sa43q

Solidaridad

  • Tribunal Constitucional

  1. Transformación de los fines del Estado para llegar a ser uno Social y Democrático de Derecho hace que se pase de un deber de contribuir basado fundamentalmente en la capacidad contributiva a un deber basado en el «principio de solidaridad, el cual incorpora, envuelve y concientiza a la sociedad en el cumplimiento de deberes [Exp. 06089-2006-PA/TC, ff. jj. 20-21]. Link: lpd.pe/Gh421
  2. Se justifica el Régimen de Percepciones del IGV respecto de las personas que sí cumplen sus obligaciones tributarias en virtud del principio de solidaridad, el cual determina que el interés público en la lucha contra la evasión fiscal debe predominar sobre el interés privado de quienes cumplen sus obligaciones y están afectos por el pago de percepción [Exp. 06089-2006-PA/TC, f. j. 32]. Link: lpd.pe/AsWq2

Alcances y consideraciones sobre los tributos

  •  Tribunal Constitucional

  1. Los dos aspectos básicos de un Estado Social y Democrático de Derecho (exigencia de condiciones materiales para lograr presupuestos e identificación del Estado con los fines sociales) pueden trasladarse al ámbito tributario, para que el tributo (y su función principal recaudadora) por circunstancias excepcionales y justificadas, se use para fines extrafiscales, ajenos a la recaudación [Exp. 06089-2006-PA/TC, ff. jj. 11-13]. Link: lpd.pe/pasv2
  2. Los tres elementos esenciales del tributo son: su creación por vía legislativa, el hecho de que la obligación pecuniaria se halle basada en el «ius imperium» del Estado y el carácter coactivo que ostenta, el cual es distinto a las sanciones por actos ilícitos [Exp. 3303-2003-AA/TC, f. j. 4]. Link: lpd.pe/FTra2
  3. Parte alícuota integrante del mandato normativo en materia tributaria determina el «quántum» que el contribuyente deberá pagar, por lo que debe hallarse revestida por los principios de seguridad jurídica y legalidad que lo concretizan mínimamente en la ley y no, por el contrario, si se deja «ad infinitum» el fijar rangos de tasas a un reglamento (caso British American Tobacco) [Exp. 2762-2002-AA/TC, ff. jj. 20-21]. Link: lpd.pe/fxrty
  4. Los principios constitucionales tributarios no son aplicables a los «mecanismos administrativos extrafiscales» como las detracciones, pues no tienen naturaleza de anticipo, pago a cuenta o impuesto independiente [Exp. 03769-2010-PA/TC, ff. jj. 24-28]. Link: lpd.pe/HsW21
  5. Una exoneración o beneficio tributario no se puede otorgar «ad infinitum», por lo que en caso la norma legal no establezca ningún plazo de vigencia, de manera automática se aplica supletoriamente el plazo previsto en el Código Tributario, pues el acto que los otorga no puede ser enteramente discrecional y debe cumplirse con características de necesidad, idoneidad y proporcionalidad [Exp. 00725-20JO-PC/TC, f. j. 14]. Link: lpd.pe/gjewQ
  6. Tres modos en los que se puede manifestar un beneficio tributario: en la inafectación (supuestos fuera del ámbito de afectación de un determinado tributo), en la inmunidad (aquellos a los que la Constitución exceptúa del pago de tributos) y en las exoneraciones (sujetos o actividades exceptuadas del hecho imponible) [Exp. 0042-2004-AI/TC, f. j. 13]. Link: lpd.pe/Trh5q
  7. Beneficios tributarios, estímulos a personas o actividades que el Estado considera «valioso» promover, deben tener en cuenta tanto derechos fundamentales y principios constitucionales, y no basarse en actos enteramente discrecionales para no llegar a supuestos de desigualdad injustificada o discriminación, de modo que se pueda establecer así una finalidad extrafiscal [Exp. 0042-2004-AI/TC, f. j. 14]. Link: lpd.pe/tczW5

  • Tribunal Europeo de Derechos Humanos

  1. El pago de impuesto por tareas realizadas por la iglesia, como entierros y mantenimiento de edificios históricos valiosos, no contraviene el derecho a la libertad religiosa, pues se tratan de actividades no religiosas del interés de toda la sociedad cuyo pago es proporcional a los costos de sus responsabilidades civiles [Bruno vs. Suecia, f. j. 1]. Link: lpd.pe/F632x

Otros

  • Tribunal Constitucional

  1. Potestad tributaria del Estado para crear, modificar o suprimir tributos busca que el Estado se procure de ingresos económicos para proveer a los ciudadanos de condiciones materiales mínimas en su desarrollo integral; y ante el incumplimiento de las obligaciones tributarias se puede desplegar una actuación estatal coercitiva con fiscalización y posterior cobranza coactiva de necesitarse [Exp. 07279-2013-PA/TC, ff. jj. 6-7]. Link: lpd.pe/AxW21
  2. La expedición de un DU que contenga materia tributaria es considerada una conducta generadora de infracción constitucional, misma que puede dar paso a un juicio político para sancionar la violación de bienes jurídico-constitucionales que no se hallen protegidos por alguna otra normal legal [Exp. 3593-2006-AA/TC, f. j. 8]. Link: lpd.pe/Sqw29
  3. La tributación no solo puede utilizarse para fines como el exclusivamente recaudador, sino también para la lucha contra la evasión fiscal, pues para la creación de un determinado régimen se exige frenar informalidad y evasión tributaria para que mejore la recaudación y se evite que, injustamente, solo los que sí cumplen sus obligaciones soporten todo el peso tributario [Exp. 06089-2006-PA/TC, ff. jj. 14, 16-17]. Link: lpd.pe/jgwx2 
  4. Regímenes de colaboración con la Administración como el caso de las percepciones del IGV, implican una «Tributación contra Evasión» donde se hace uso de la extrafiscalidad (intervencionismo estatal económico), la cual solo es aceptable en circunstancias excepcionalísimas bajo parámetros objetivos y razonables [Exp. 06089-2006-PA/TC, ff. jj. 28-29]. Link: lpd.pe/AzT43
  5. Empresas supervisoras no pueden responder como solidarias del importador al que supervisan por no existir conexión con el contribuyente (pues en todo caso se le aplican las cargas del derecho administrativo) ni mecanismos sancionatorios aplicables (de sancionarse dos veces por el mismo hecho se iría en contra del «ne bis in ídem») [Exp. 2226-2007-PA/TC, ff. jj. 25-27]. Link: lpd.pe/SqWg3

LP,  a través de su Observatorio de Jurisprudencia, se ha propuesto sistematizar la jurisprudencia más relevante y actual sobre cada artículo de la Constitución Política. Puedes sumarte a este proyecto enviando la jurisprudencia que tengas al correo [email protected].

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