Anotaciones sobre los dos nuevos precedentes fijados por el Tribunal Constitucional y el margen de sus competencias
Eloy Espinosa-Saldaña Barrera[1]
EL CONTEXTO EN QUE SE CONFIGURAN ESTOS DOS PRECEDENTES
En un Estado Constitucional, como es por todos(as) conocido, corresponde a las juezas y jueces constitucionales en general, y a los Tribunales Constitucionales e instituciones que hacen sus veces en particular, una labor de concretización de los principios, valores, derechos y demás elementos recogidos en los diferentes preceptos constitucionales (o de lo que se infiere de ellos, o de una lectura sistemática e incluso convencionalizada de lo allí previsto).
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Esta responsabilidad, ese rol de garante del cumplimiento de la Constitución, y, sobretodo, del respeto de los derechos ciudadanos, lleva a Tribunales Constitucionales como el peruano a emitir pronunciamientos que, con energía, pero a la vez con mesura, consoliden la institucionalidad democrática en nuestro país y tengan un especial énfasis en la tutela del contenido y ejercicio de los derechos, elemento que legitima y es la razón de ser de todo Estado Constitucional. Esta responsabilidad también justifica la todavía reciente, pero afortunadamente fructífera, labor de la Comisión de Seguimiento de las sentencias del Tribunal Constitucional del Perú.
En este escenario, corresponde anotar que el quehacer jurisdiccional de la actual composición del Tribunal Constitucional peruano no solamente apuesta por contar con una Comisión que asegure un cumplimiento de sus fallos, sino que la labor de ese grupo de trabajo le permite detectar la existencia de una serie de temas en los cuales es importante especificar algunas reglas para una cabal comprensión de lo que se puede obtener en sede de la judicatura constitucional.
Es pues así como se detectaron temas previsionales en los cuales había vacíos o imprecisiones sobre cómo interpretar los alcances conforme a la Constitución de importante normativa. Puesto esto en conocimiento del pleno, se inició la labor correspondiente que ha llevado a la configuración y emisión de dos precedentes en materia previsional, los desarrollados a propósito de los casos “Flores Callo” y “Carrillo Espejo”, precedentes cuyos alcances aquí pasaré a reseñar.
EL PRECEDENTE FLORES CALLO
Aquí se aborda un tema tan delicado como el de la emisión de certificados médicos exigidos a una persona para configurar pensiones por enfermedad, los cuales deben ser emitidos por Comisiones Médicas de Essalud. Ahora bien, ¿qué pasa si esas comisiones no existen en algún punto del Perú, o emiten pronunciamientos insuficientemente justificados, o incluso se alcanzan textos falsificados?
El caso “Flores Gallo” (STC 799-2014-PA/TC) ha permitido al Tribunal Constitucional actualizar y complementar reglas ya establecidas sobre el Seguro por Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales (ver al respecto, por ejemplo, lo planteado en la STC 2513-2007-PA/TC), especialmente en lo referido a la acreditación de la incapacidad sufrida por el pensionista.
Explico con más detalle la situación, sobre todo para quienes no están necesariamente familiarizados con estas materias. Y es que hasta hoy en el Perú, para efectos de obtener una pensión en muchos casos debe obtenerse el certificado de una comisión médica que acredite que la persona tiene la enfermedad en los grados previstos en la ley. En la mayoría de casos, estas evaluaciones las realizan comisiones médicas de Essalud, las cuales han sido objeto de crítica tanto por la Oficina de Normalización Previsional (ONP) como por las aseguradoras privadas, quienes señalan que, dichas comisiones, cuando existen:
- No están preparadas para diagnosticar enfermedades profesionales, sino únicamente enfermedades comunes y accidentes;
- Se instauran en hospitales nacionales que en su mayoría solamente cuentan con equipos antiguos o defectuosos, los cuales no garantizan un diagnóstico fiable;
- No siguen el protocolo de la Organización Internacional del Trabajo-OIT para el diagnóstico de la neumoconiosis (la enfermedad más común en estos casos).
Frente a estas y otras observaciones, cuando el Tribunal Constitucional le ha pedido a Essalud y al Ministerio de Salud, así como a los demás involucrados que le informen sobre las comisiones médicas calificadoras de incapacidad, se le han hecho llegar informes contradictorios. Las compañías aseguradoras presentan informes médicos emitidos por comisiones médicas calificadoras de incapacidad emitidos por Entidades Prestadoras de Salud-EPS, con diagnósticos diametralmente opuestos, en algunos casos señalando la inexistencia de incapacidad, pese a que el asegurado demuestra que ha laborado en condiciones de riesgo durante largos años.
En el expediente 10063-2006-PA, ya el Tribunal Constitucional había constatado que el Estado peruano estaba incumpliendo con sus obligaciones legales al respecto. Entre ellas señaló expresamente la referida a la instauración de las Comisiones Médicas Evaluadoras.
En noviembre de 2015, el Ministerio de Salud informó que el Instituto Nacional de Rehabilitación “Dra. Adriana Rebaza Flores” Amistad Perú-Japón es la única entidad facultada para calificar incapacidades por enfermedad profesional.
En diciembre del año 2015 Essalud autorizó la conformación de comisiones médicas calificadoras de incapacidad por enfermedad profesional en los Hospitales Nacionales “Edgardo Rebagliati Martins” y “Guillermo Almenara Irigoyen”, en la ciudad de Lima.
Frente a la situación de incertidumbre existente, a través del caso “Fuentes Gallo”, el Tribunal Constitucional peruano decide establecer como precedente las siguientes reglas:
- Los informes médicos emitidos por comisiones médicas evaluadoras del Ministerio de Salud y Essalud tienen plena validez probatoria.
- Los informes médicos de comisiones del Ministerio de Salud y Essalud pierden valor solo si 1) no cuentan con historia clínica; 2) la historia clínica existe, más no está debidamente sustentada;3) los textos entregados son falsificados o fraudulentos;
- Los exámenes médicos de las EPS solo pueden contradecir a los presentados por los demandantes si se presenta alguna de las situaciones de la regla anterior.
- Si se mantiene la incertidumbre sobre el estado de salud del demandante, se le otorgará la oportunidad de someterse a un nuevo examen médico en un plazo razonable.
Se concluye entonces que las reglas aquí establecidas como precedente son de inmediata aplicación, incluso para procesos de amparo en curso, desde el día siguiente de su publicación en El Peruano.
Como bien puede apreciarse, se busca aquí fortalecer el valor probatorio de documentos dotados de fe pública (los emitidos por Essalud o el Ministerio de Salud), sin soslayar la relevancia que en ciertas situaciones pueden tener los pronunciamientos de EPS (falta de historia clínica, ausencia de exámenes médicos previos, documentos fraudulentos), o dando salidas cuando no se pueda determinar con certeza el estado real de salud del pensionista, lo cual inclusive pone en entredicho si corresponde o no gozar de la pensión solicitada (la realización de un nuevo examen médico, o, de no darse ese nuevo examen, la declaración de improcedencia del amparo, dejando abierta la controversia a ser discutida en la vía ordinaria).
Asimismo, y en base a lo corroborado, donde se constata un clima donde se pone sistemáticamente en riesgo la vigencia de diversos derechos fundamentales, el Tribunal declara un estado de cosas inconstitucional en relación a la conducta omisiva de Minsa y Essalud de no conformar comisiones médicas calificadoras de incapacidad. En ese sentido, se otorga un mes para que estas entidades informen sobre su plan de trabajo, debiendo exponer cada tres meses cuál es el avance en la materialización del mismo, y un año para plasmar las comisiones médicas normativamente exigidas, cumpliendo efectivamente los estándares nacionales e internacionales.
EL PRECEDENTE CARRILLO ESPEJO
Otra materia que se constató con relevancia dentro de lo previsional es la de constatar que, en muchos casos, se incurre en errores para calificar un pedido de invalidez, máxime en lo referido a quién debe pagar esa pensión y desde qué momento corresponde hacerlo, y, sobre todo, cómo resolver situaciones de pagos excesivos o pagos diminutos.
El Tribunal Constitucional peruano enfrenta estos problemas a través de lo resuelto en el caso “Carrillo Espejo” (STC 02677-2016-PA/TC), constatando la existencia de situaciones donde la Oficina de Normalización Previsional incurrió en errores al calificar la solicitud de pensión de invalidez presentada por el actor cuando:
- La ONP se atribuyó la obligación de pagar la pensión cuando en realidad esta debía ser pagada por una aseguradora privada.
- La ONP fijó erradamente el momento a partir del cual correspondía el pago (cuando, por ejemplo, ha pagado devengados desde 1997 cuando en realidad correspondía hacerlo desde el año 2006).
Es en este escenario que el Tribunal debe generar reglas, las cuales permitan cuidar los intereses de los pensionistas, a quienes puede afectar severamente verse con una deuda importante por un error de la administración. Aquello no debe implicar, por cierto, descuidar los intereses de sistema nacional de pensiones y sus recursos.
Es por ello que se ha establecido como precedente que:
- El Tribunal Constitucional, en caso detecte un pago en exceso, dejará sin efecto aquel que no corresponde, y dispondrá que se emita una nueva resolución que determine la pensión correspondiente. Esto no significará que se realice un descuento en alguna pensión futura.
- Se deja a salvo el derecho de ONP de repetir contra los funcionarios responsables del error.
- Si se corrobora que el pensionista recibe un monto menor del que debiera, pero que ha sido beneficiado en el cálculo de devengados, el Tribunal Constitucional ordenará que se emita nueva resolución y que se utilice el mecanismo de la compensación de lo que se ha cobrado en exceso.
- La compensación solo procederá si la liquidación de devengados e intereses arroja un monto favorable al pensionista.
- La ONP debe determinar la responsabilidad administrativa de los funcionarios.
Como bien puede apreciarse, el Tribunal Constitucional ha establecido que, de detectarse que la entidad que paga la pensión (ONP) no es la obligada a realizarlo, pero que lo pagado ha sido adecuadamente calculado, la demanda deberá desestimarse. Es más, en la sentencia “Carrillo Espejo” se dispone que la entidad obligada emita una resolución administrativa otorgando el pago de dicha pensión, dejándose sin efecto aquello que no corresponde, y exonerándose al demandante de la obligación de devolver lo percibido. Por ende, no se podrá efectuar algún descuento de la pensión actual o futura que perciba el demandante.
Ahora bien, y junto a dicha regla, se ha establecido dejar a salvo el derecho de la ONP de repetir lo indebidamente pagado en exceso contra los funcionarios responsables del error incurrido, por haber perjudicado su accionar el fondo del Sistema Nacional de Pensiones.
Por otra parte, el Tribunal busca dar respuesta a los casos en los cuales la ONP viene pagando una pensión vitalicia con un monto excesivo (pensiones devengadas, intereses legales o la aplicación de una bonificación, aumento o incremento), pese a no ser responsable de su pago. En esos casos, en el precedente “Carrillo Espejo” no solamente se declara fundada la demanda, sino también se dispone que, en el término de dos días de notificada la sentencia, se emita nueva resolución administrativa por parte de la entidad obligada. Se debe entonces efectuar una debida calificación y otorgamiento de la pensión vitalicia respectiva, dejándose sin efecto aquello que ha sido ilegalmente otorgado.
Asimismo, y dado que, en dicho caso, se procederá a un nuevo cálculo por parte de la entidad obligada al pago, corresponderá que, del monto de los reintegros que le corresponden al pensionista, se ordene desde el Tribunal Constitucional que se pase a efectuar una compensación de lo cobrado en exceso a favor de la ONP.
Además, se ha establecido que solo procederá la compensación cuando la liquidación de devengados e intereses proporcione un monto a favor del pensionista. Ese monto será el tope de la compensación, no procediendo algún descuento de la pensión actual o futura del pensionista.
Ahora bien, y dado que se constata el perjuicio económico generado al Fondo del Sistema Nacional de Pensiones, con lo ocurrido en estos casos, el Tribunal fija como regla una obligación a la ONP: la de determinar cuál es la responsabilidad administrativa de los funcionarios que calificaron erróneamente la petición de pensión del demandante y generando así la emisión de resoluciones de pago de pensiones que no se ajustan a lo que corresponde.
Finalmente, se ha establecido también como regla la obligación de la ONP de informar al juez(a) ejecutor de cada caso en particular sobre las rectificaciones efectuadas, así como de establecer si hubo o no responsabilidad funcional. Se dispone entonces que deben alcanzarse al juez(a) ejecutor las resoluciones administrativas emitidas en ese sentido.
ALGUNAS REFLEXIONES A MODO DE CONCLUSIÓN
Aunque parezca innecesario señalarlo, no debe perderse de vista que, independientemente de sus defectos e imprecisiones, el cumplimiento de las sentencias de los jueces es un elemento central dentro de un Estado Constitucional. Es más, no puede hablarse seriamente de estas ante un Estado Constitucional si se vive dentro de un escenario en donde existe un sistemático incumplimiento de esos pronunciamientos jurisdiccionales, o, no se sigue lo resuelto en casos que, por su naturaleza y repercusiones, bien pueden ser calificados como emblemáticos.
Esto se hace más evidente si de lo que se trata es del cumplimiento de las sentencias emitidas por jueces y juezas constitucionales, en mérito a que estos pronunciamientos implican, vía interpretativa, la concretización de la Constitución y sus parámetros. El tema es particularmente sensible si las pautas a interpretar de conformidad a la Constitución se encuentran relacionadas con lo previsional, donde se encuentran en juego los derechos de personas en especial situación de vulnerabilidad (tercera edad, personas con enfermedades), las cuales buscan asegurar condiciones de subsistencia.
Además, no debe olvidarse que, junto a la relevancia cualitativa de lo previsional, no puede soslayarse su preocupante frecuencia, máxime cuando estamos en un escenario en donde la composición demográfica del país comienza a cambiar. Es más, cabe constatar como ya alrededor del treinta por ciento de las causas que hoy conoce el Tribunal Constitucional peruano abordan materias previsionales.
Es por ello que el Tribunal Constitucional peruano viene impulsando como elemento central el cumplimiento de sus sentencias. Y en ese proceso, no solamente se viene consiguiendo la cabal materialización de sus pronunciamientos[2], sino también se pasa a constatar que nos encontramos ante temas donde la interpretación conforme a la Constitución debe clarificarse.
Es pues en función a esta última responsabilidad a la cual se ha hecho mención que el Tribunal Constitucional ha establecido dos precedentes, contenidos en las sentencias recaídas en los expedientes 799-2014-PA/TC y 2677-2016-PA/TC, los cuales despliegan sus efectos desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano a todos los procesos sobre la materia que se encuentren en trámite. Espero así que, en estricto cumplimiento de nuestras funciones, el Tribunal Constitucional ayude con estos pronunciamientos a la consolidación de los parámetros constitucionales, máxime si ello ocurre en temas de enorme relevancia.
[1] Magistrado y exvicepresidente del Tribunal Constitucional del Perú.
[2] En ese sentido, corresponde resaltar las acciones emprendidas por los ministerios de Educación y de Cultura frente a la sentencia emitida en el caso “Díaz Cáceres de Tinoco”; así como el reconocimiento expreso hecho por el ministerio de Educación de lo dispuesto en “Marleny Cieza y otra (hermanas Cieza)” al emitir un Decreto Supremo mediante el cual pone en práctica una política llamada a dar atención educativa para la población de extrema pobreza en zonas rurales del país, priorizando el tratamiento de esta situación en Cajamarca, Amazonas, Ayacucho y Huancavelica).
