La prueba y su relación con el debido proceso
El proceso disciplinario tiene por objeto garantizar en estricto el cumplimiento de los deberes especiales que impone la administración a los funcionarios públicos, con la finalidad que su conducta se encuentra regulada por los principios de moralidad, eficiencia, celeridad, imparcialidad y ética. pero la búsqueda de estos principios bajo ningún concepto que puede significar la restricción de garantías con las que cuenta el investigado al someterse a un juicio de reproche, particularmente, la oportunidad de ser oído, de presentar pruebas de descargo y de contradecir todas aquellas que se hubieran presentado en su contra, ya que esto constituyen perrogatoivas esenciale sde un debido proceso.
La palabra “prueba” identifica al estado psicológico de convencimiento del juez sobre la veracidad de todos o algunos de los hechos alegados por las partes. En efecto, una afirmación de hecho no estará aprobada si finalmente no excitan el juez la certidumbre de la realidad física del acontecimiento descrito en esta afirmación.[1]
Como sostiene JORDI FERRER, “la vinculación entre prueba como convicción judicial, es decir, creencia del juez acerca de los hechos, y motivación como expresión de los factores causales de la decisión resulta, además, necesaria.”[2]
Sin embargo, una de las cuestiones de mayor discusión en el régimen disciplinario de los funcionarios públicos es aquella referida a la práctica de los medios probatorios que pueden desarrollarse dentro del procedimiento, en cuanto a que si éstos deben limitarse a los propuestos por el órgano de investigación, o también resultan exigibles aquellos propuestos por el administrado sometido a un juicio de reproche.
Y esta discusión no solamente se vincula a los protocolos, pericias, declaraciones, interrogatorios, reconstrucción de los hechos, prueba trasladada, entre otros, métodos de obtención de prueba que la administración decida practicar para la obtención de la verdad; sino además, en la forma en que estos deben ser incorporados al proceso ya que su inobservancia podría significar la vulneración del derecho de defensa del administrativo, y, como consecuencia, la nulidad de todos los actos procesales desarrollados en la instancia administrativa.
La actividad probatoria consiste en el esfuerzo o actividad procesal que realizan los sujetos del proceso tendiente a introducir todos los elementos que puedan servir de base a la decisión jurisdiccional, es decir con aptitud para producir un conocimiento acerca del objeto a probar.[3]
La prueba es el instrumento para llegar a la verdad. En ese sentido, la administración podrá valerse de todos los elementos legales, siempre que hayan sido lícitamente obtenidos y con pleno respeto a los derechos humanos, para establecer responsabilidad disciplinaria, siendo valoradas atendiendo las reglas de la lógica, la sana crítica y la experiencia.
Las autoridades a cargo de la investigación tendrán la carga de la prueba para demostrar la veracidad sobre los hechos que sustenten y acrediten la existencia de las faltas, así como la responsabilidad de aquellos a quienes se les imputen las mismas. Porque solo con el material probatorio es que una decisión será justificada y debidamente motivada.
Aquí, como explica FERRER BELTRÁN[4] “se abren dos posibilidades: en primer lugar, una decisión puede considerarse justificada si hay razones suficientes que la funden; o, en segundo lugar, puede considerarse justificada no sólo si hay tales razones, sino, además, si esas razones han sido analíticamente formuladas” [5] lingüísticamente, expresadas en la sentencia.[6] Por tanto, las sentencias serán siempre motivadas, por lo que el razonamiento no puede ser meramente interno, sino que ha de expresarse debidamente.[7]
El administrado tiene derecho a probar. Este es uno de los componentes elementales del derecho a tutela procesal que se configura como una concretización transversal del resguardo de todo derecho fundamental sometido a un ámbito contencioso. Implica el respeto, dentro de todo proceso, de los derechos y garantías mínimas con que debe contar todo justiciable, para que una causa pueda tramitarse y resolverse en justicia. Incluso, el derecho a guardar silencio y a no confesar ningún grado de responsabilidad ni declarar en su contra, ya que dicha manifestación no podría ser considerada como prueba o indicio de responsabilidad en la comisión de los hechos que se disputa. Menos aún podría ser considerada una especie de presunción de culpabilidad ya que lo que predomina es el principio de presunción de inocencia.
Como sostienen CARMEN VASQUEZ y MERCEDES FERNANDEZ, “en el ofrecimiento y la admisión de pruebas es necesario distinguir dos preguntas: (i) ¿Qué hechos se deben probar? ( y que hechos no requieren prueba) ; y, (ii) ¿Con qué información se prueban los hechos?. Responder la primera cuestión nos lleva ante todo a preguntarnos por la relevancia jurídica o relevancia de los hechos, en cambio, responder la pregunta sobre con qué información se aprueban los hechos nos abocan de toda la relevancia probatoria o relevancia de las pruebas, tambien llamado pertinencia probatoria.”[8]
Las autoridades administrativas, cuando inician un procedimiento administrativo disciplinario, son las que tienen la carga de la prueba, para demostrar la veracidad de los hechos que imputan al disciplinado y establecer responsabilidad en ellos. La exposición de la prueba en la resolución de apertura de procedimiento resulta ser de tal importancia que no sólo tiene por finalidad brindar sostener la imputación inicial sino además, su mención en la resolución expone al los sujetos procesales, sobre qué pruebas se basa el órgano disciplinario para continuar con el procedimiento.
Existe la posibilidad de que estas pruebas puedan ser fiables o no; que hayan sido obtenidas legalmente o no; que constituyan pruebas lícitas o no; que los documentos, las testimoniales, las inspecciones y las pericias se hayan ofrecido luego de haber sido obtenidas en un proceso en el que se ha garantizado mínimamente el ejercicio del derecho de defensa del disciplinado, o no. Son por todas estas razones que resulta importante no sólo la cita y la identificación de los medios probatorios en los que soportará el procedimiento disciplinario sino además para conocer, con precisión, la oportunidad de su ofrecimiento, la legalidad de su contenido y la importancia de su conocimiento; puesto que sólo analizando tales extremos, se podrá ejercer la defensa: (i) controvirtiendolos; (ii) proponiendo otros medos que contraste su fiabilidad; o (iii) impugnando su legalidad.
La negativa a la práctica de pruebas sólo puede obedecer a que ellas no conduzcan a establecer la verdad sobre los hechos materia del proceso; que hayan sido obtenidas de manera prohibida; sean ineficaces para la probanza de un hecho o suceso discutible dentro de la investigación; o versen sobre hechos que resultan impertinentes. Queda claro que la impertinencia, inconducencia y falta de utilidad deben ser analizados razonablemente por quien tiene a su cargo la investigación puesto que el rechazo de una prueba que no se encuentre restringida por ninguno de esos supuestos implica una violación al derecho de defensa y al debido proceso.
Es derecho de toda persona el presentar pruebas de descargo y controvertido aquellas que se hubieran incorporado en el proceso disciplinario para imputarle la comisión de un hecho. El derecho de defensa implica desde la plena posibilidad de controvertir las pruebas alegadas en su contra, como la de incorporar al proceso y lograr la práctica, de aquellas pruebas existentes a su favor. Incluso, “controlar la captación u obtención de pruebas subjetivas en su contra que constituye un acto que garantiza el acceso pleno al derecho de defensa y al debido proceso en la fase previa de la investigación”.[9]
Queda claro pues que el rechazo de las pruebas contribuidas o solicitadas, sólo debe proceder en tanto sean impertinentes, inconducentes o inútiles en su aporte. La conducencia es la idoneidad legal que tiene una prueba para demostrar determinado hecho. Es una comparación entre el medio probatorio y la ley, a fin de determinar si el hecho imputado se puede acreditar en el desarrollo del proceso, con el empleo de ese medio probatorio.
Ahora bien, el rechazo de la prueba por carencia de las cualidades referidas, debe sustentarse en una resolución debidamente motivada, de forma tal, que no se vulnere la garantía del derecho de contradicción que proponen los medios de defensa para desvirtuar las acusaciones que el órgano de investigación fórmula. Esto porque, conforme previene nuestra normatividad, las decisiones administrativas deben soportarse en decisiones justas, incluso aquellas destinadas a desvincularse del aporte probatorio. Como sostiene el profesor JUAN MANUEL LAVERDE, “la realidad es que con el aporte o la solicitud de pruebas se fundamenta la defensa del investigado y se desvirtúan los cargos en su contra y, por lo mismo, esa actuación debe rodearse de las garantías que le lleven ejercer a plenitud su derecho y otorguen al investigado la posibilidad de controvertir la decisión de la administración de rechazar las pruebas”.[10]
Existen algunos ordenamientos disciplinarios donde el rechazo de la prueba concluye en una decisión interna dentro del procedimiento disciplinario sin que tal decisión se encuentre contenida en una resolución debidamente fundamentada. Claramente esto es un error, no sólo por que el rechazo de la prueba debe someterse a un estricto escrutinio cuya desestimación debe estar amparada en argumentos coherentes, suficientes e idóneos sino además, por que siendo una decisión que pudiera excluir un importante aporte en el procedimiento – que pudiera incluso cuestionar su instrucción inicial – ésta merece ser impugnada para que sea revalorada en instancias superiores.
Como sostienen RODOLFO VIGO[11] al citar a LARENZ, FRANK, IBAÑEZ, entre otros, “las decisiones judiciales en materia de prueba y hechos resultan ser los momentos de la mayor discrecionalidad y del más difícil control. Ello obviamente se agrava cuando se sostienen posturas escépticas sobre la razón y la verdad, o teorías que circunscriben a persuasión o coherencia”. Claro esta que al hacer mención a las decisiones adoptadas por los tribunales estas resultan ser de aplicación a los entes administrativos quienes deben guardar la misma rigurosidad para alcanzar el estandar del debido proceso. Y es que en todo procedimiento los argumentos merecen ser lógicos, con la finalidad de racionalizar la lavoración de la prueba y los argumentos en los que se basan los juicios admisibles de verdad o falsedad acerca de los enunciados fácticos. Como sostiene TARUFFO[12], “se hace esencial, entonces, el análisis de las formas de inferir y de los relativos encadenamiento, que representan el fundamento de la validez lógica del juicio de hecho. los modelos que se derivan de allí son instrumentos de racionalización del razonamiento probabilístico, y por tanto también son instrumentos del control de la visibilidad de la hipótesis de hecho que asumen como verdaderas a los fines de la decisión”.
Por ello sostenemos que por lógica, contra decisión denegatoria en materia probatoria, procedería el recurso de apelación, e incluso agotada la vía, impugnarse judicialmente, porque resulta necesario advertir que el proceder indebido de la administración, para desestimar pruebas que podrían resultar prudentes, constituye igualmente un acto de afectación manifiesta al derecho de defensa y al debido procedimiento. Siendo así, para evitar posteriores nulidades, en caso de duda, lo sensato será siempre “estar a favor de la producción de la prueba, aún cuando ésta pudiera parecer improcedente o superflua.”[13]
No olvidemos que la finalidad de la prueba “es obtener el convencimiento o la certeza subjetiva de la autoridad que ejerce la potestad sancionadora sobre los hechos a los que se refiere la prueba, en tanto se caracteriza como un estado supremo de seguridad o firmeza con el cual se acepta la verdad de un enunciado. Corresponde a un grado máximo de adhesión respecto a lo afirmado cuando se ha descartado cualquier género de duda razonable. En pocas palabras, es la eliminación o superación de la duda.”[14]
“Dentro del derecho al debido proceso hoy aparece consolidada a la idea de que las partes tienen el derecho a presentar todos los medios de prueba que resulten relevantes y admisibles para respaldar su versión de los hechos en litigio. Ello tiene expresa consagración en la regla 402 de las Federal Rules of Evidence de los Estados Unidos que prescribe: todos los elementos de prueba relevante son admisibles salvo que dispongan lo contrario.”[15] Basado en ello, al momento de establecer criterios de admisibilidad de la prueba lo que debe prevalecer es su idoneidad para demostrar la verdad ya que su sacrificio sólo estaría permitido cuando su práctica impliquea la afectación del derecho de otro. Es por esto que el proceso de rechazo probatorio no puede ser irracional ni injustificado, mucho menos puede amparar un comportamiento abusivo de afectación mientras la prueba sea útil, reveladora y legal.
Es obligación de la administración practicar las pruebas necesarias con la finalidad de desvirtuar el principio de presunción de la inocencia. Dentro de ellas, deben comulgar aquellas pruebas de descargo ofrecidas por el administrado y que tienen por finalidad desvincularlo de la imputación de la conducta típica en el procedimiento administrativo disciplinario. Esto se sustenta en el principio de contradicción a través del cual se reconoce el derecho de todo investigado a controvertir las acusaciones que pretendan desmerecer su conducta inducida en un juicio de reproche. La exigencia del principio de contradicción se relaciona, igualmente, con otros cánones como lo son el principio de imparcialidad y de apreciación de la prueba, en el sentido que deben otorgarse todas las garantías a quien resulte investigado para requerir la práctica de pruebas de descargo, así como para exigir, de la autoridad a cargo de la conducción del procedimiento disciplinario, el apartamiento de valoraciones subjetivas que pudieran perturbar el real valor y significancia demostrativa de la prueba.
En ese sentido, si bien corresponde a los órganos de investigación y juzgamiento disciplinario proponer medios probatorios para desvanecer la presunción de inocencia (carga de la prueba), no puede limitarse la admisibilidad de aquellos medios de prueba propuestos por el administrado, que tiendan a desvincularlo de la conducta acusada como típica y culpable. Y es que si bien no resulta exigible que el investigado proponga pruebas para fortalecer su inocencia – porque es la administración quien debe sugerir las pruebas que sostengan su culpabilidad – el auxilio que plantea persigue la verdad, quizás con mayor rigurosidad, para apartarse de la probabilidad de la imposición de una sanción.
A su vez, vinculado con el principio de la prueba se sostiene el principio del alegación y flexibilidad probatoria, el cual establece que toda persona tiene derecho de acceder a ellas y de disponer del tiempo y de las medidas adecuadas para ejercer su defensa, y al mismo tiempo, prevé que serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso. Es así que los hechos, que se consideren relevantes para la decisión de un procedimiento, podrán ser objeto de todos los medios de prueba establecidos en la ley, apreciándose según la razón, la sana crítica y las máximas de la experiencia.
Es justamente por ello que “el principio de la flexibilidad probatoria recurre al campo del Derecho Administrativo puesto que esta dogmática rechaza la rigidez y el hermetismo del procedimiento civil en materia probatoria”[16], exigiéndose mayor rigurosidad y sustentación.
En ese sentido, LUIS MANUEL COSCULLUELA[17] afirma “con independencia de que los interesados hayan iniciado a su instancia el procedimiento, podrán aducir cuantas alegaciones estimen convenientes y aportar documentos u otros elementos de juicio en cualquier momento anterior al trámite de audiencia del interesado. También podrán alegar lo que estimen conveniente mediante comparecencia que se documentará en la propia dependencia administrativa”.
Por su parte MEIER[18] sostiene que la libertad probatoria representa, para el interesado, el derecho de poder hacer uso – a los efectos de demostrar sus pretensiones – de todos aquellos medios de prueba consagrados en el ordenamiento jurídico positivo, así como también, los que no estén expresamente prohibidos en la ley. La única limitación, en lo que refiere a la práctica de medios probatorios en el campo administrativo, es que no se trate de un medio de prueba que no esté expresamente prohibido por ley. Así, propone que “en el procedimiento administrativo mientras no hubiera recaído la decisión de fondo, el interesado puede ofrecer y promover cuantas pruebas se conocen en el mundo del derecho probatorio, sean éstas las clásicas o tradicionales como son los instrumentos escritos, testigos, pericias, inspecciones oculares, exhibición de documentos, etc; o los novedosos medios que el desarrollo de la ciencia y la tecnología han puesto al alcance de la sociedad para la más exacta reproducción de los hechos naturales y sociales”.
Como afirma GORDILLO, “son admisibles todos los medios de prueba siempre que hayan sido legítimamente obtenidos, excluyéndose aquellos que no sean admisibles por haber sido obtenidos contra la voluntad del individuo y sin que la ley los autorice”.
Por tanto, son plausibles en el procedimiento administrativo disciplinario, todas aquellas pruebas que, en principio, no resulten restringidas e ilegales y que aporten al expediente información de relevancia para la toma de decisiones, pudiendo servirse los administrados de cualquier medio probatorio no prohibido por la ley para demostrar sus afirmaciones y acreditar la conducta que, esencialmente, lo desvincule de la imputación de cargos.
La concurrencia de la prueba, que forma parte del derecho de defensa, resulta ser importante porque permite esbozar frente al órgano de investigación y decisión, los argumentos que contrapongan las imputaciones y desvirtúen otros elementos de prueba o convicción. Siendo así, mientras la prueba sea razonable, “puede ser sustanciada en el procedimiento antes que se adopte la decisión”.[19]
[1] J.C. CABAÑAS; “La valoración de las pruebas y su control en el proceso civil. Estudio dogmático y jurisprudencial, Trivium, Madrid, 1992, página 21.
[2] JORDI FERRER BELTRÁN; “Motivación y racionalidad de la prueba”, Ed. Grijely, Primera Edición, Lima-Perú, 2016, página 28-29.
[3] MANUEL AYÁN; La actividad probatoria en el, proceso penal”, en Cuadernos de los Institutos, Ed. Dirección General de Publicaciones, Córdova, Nro. 95, 1967, pág. 173.
[4] JORDI FERRER BELTRÁN; “Motivación y racionalidad de la prueba”, Ed. Grijely, Primera Edición, Lima-Perú, 2016, página 31.
[5] M. TARUFFO; “La prueba de los hechos”. Ed. Trotta, Madrid, 2022, página 307 y ss.
[6] P.COMANDUCCI; “La motivazione in fatto”, Ed. Ubertis, Milano, 1992, página 219.
[7] FERRER BALTRÁN, argumenta que se exige también la justificación externa del razonamiento no sólo porque el argumento debe ser lógicamente válido sino también sólido. UN argumento está justificado externamente si sus premisas son verdaderas. Esto vale si el argumento es teórico descriptivo, pero al menos cuando alguna de las premisas son normativas (y su conclusión tambien), exigirse en ningún caso que las premisas sean verdaderas, puesto que un enunciado normativo no es susceptible de verdad o falsedad. La finalidad de la motivación es la de ofrecer una explicación a la sociedad de la justicia que imparten los tribunales. Eto se sitúa en el contexto cuando se afirma la necesidad de democratizar la administración de justicia. Al respecto léase JORDI FERRER BELTRÁN; “Motivación y racionalidad de la prueba”, po.cit, pag. 34 a 36.
[8] CARMEN VÁZQUEZ y MERCEDES FERNÁDEZ LÓPEZ; Capítulo IV sobre “La conformación del conjunto de elementos de juicio: admisión de pruebas”, en Manual de Razonamiento Probatorio, Suprema Corte de Justicia de México, Escuela Federal de Formación Judicial, primera edición, mayo, 2022, página 139-145.
[9] CARLOS LUIS CARRILLO ARTILES; “Derecho disciplinario judicial”, Ed. Jurìdica Venezolana, Primera Edición, Caracas, 2012, página 38-42.
[10] JUAN MANUEL LAVERDE ÁLVAREZ; “Manual del procedimiento administrativo sancionatorio”, Editorial Legis, Segunda Edición, Colobia, 2018, pág. 119-122.
[11] RODOLFO L. VIGO; “La interpretación (argumentación) jurìdica en el Estado de Derecho Constitucional”, Ed. Tirant lo Branch, Primera Edición, México, 2017, página 187-188.
[12] MICHELLE TARUFFO; “Páginas sobre la justicia civil”, Ed. Marcial Pons, 2009, página 402.
[13] AGUSTIN GORDILLO; “Tratadio de Derecho Administrativo: el procedimiento administrativo”, Tomo IV, Bogotá, Bilbioteca Jurídica Dike, 2001, pag. 103.
[14] MICHELE TARUFFO, “La prueba”, traducido por Jordi Ferrer Beltrán, Madrid, Ed. Marcial Pons, 2013, pp. 29-30.
[15] RODOLFO L. VIGO; “La interpretación (argumentación) jurìdica en el Estado de Derecho Constitucional”, po. Cit. página 190.
[16] AGUSTIN GORDILLO; “Algunos aspectos del procedimiento administrativo”, Revista de Derecho Público, 9, 1982, pag. 29-40.
[17] LUIS MANUEL COSCULLUELA; “Manual de Derecho Admkinistrativo”, Noeva Edición, Madrid, Signocrom Impresos, C.A., pag. 374.
[18] ENRIQUE MEIER; “El procedimiento administrativo ordinario”, Editorial Jurídica Alva, Caracas, 1992, pag. 236.
[19] ROBERTO DROMI; “El procedimiento Administrativo”, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1986, pag. 324.
