La acción previa o también denominada doctrinariamente “indagación preliminar”[1] es una etapa facultativa en el proceso disciplinario que se abre ante la duda sobre la procedencia de una investigación disciplinaria. Es decir, una indagación preliminar no es una investigación disciplinaria, sino que depende de circunstancias particulares en las que el operador disciplinario puede o no iniciarla, cuando tenga duda sobra la existencia de una conducta atípica[2].
Esta potestad facultativa es parte de la función de policía que, con la finalidad de garantizar el interés general, permite regular el ejercicio de las libertades individuales e imponer sanciones orientas al cumplimiento de las medidas de policía[3].
Respecto de las acciones previas en el procedimiento administrativo disciplinario policial, el artículo 50 de la Ley Nro. 30714, Ley de Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú; refiere que son diligencias que realizan los órganos de investigación competentes, con la finalidad de identificar, ubicar y acopiar indicios, evidencias, pruebas y otros que puedan ser utilizados para el inicio del procedimiento administrativo-disciplinario. Así, las acciones previas que pueden realizarse, de acuerdo a los fines del procedimiento, son las siguientes:
a) Visitas de constatación;
b) Declaraciones o entrevistas;
c) Recopilación de las informaciones que permitan el esclarecimiento de los hechos;
d) Verificación documentaria; u,
e) Otras que resulten necesarias.
El plazo previsto para ellas no será mayor de treinta (30) días hábiles, a cuyo término, si se determina que existen indicios razonables para iniciar el procedimiento administrativo-disciplinario; se procederá a notificar la resolución de inicio del procedimiento al investigado. En caso de no encontrarse indicios razonables de responsabilidad, se formulará el informe respectivo y se procederá al archivamiento, luego de notificar a los interesados, dando cuenta a la Inspectoría General de la Policía Nacional del Perú, la que informará periódicamente al director de la Oficina de Integridad Institucional; a fin de que realice el control posterior sobre el archivamiento de los casos investigados por los órganos respectivos.
Así, la indagación preliminar, bajo los preceptos de la norma, se iniciará solamente:
(i) cuando exista duda sobre la procedencia de la apertura de investigación disciplinaria; y,
(ii) cuando exista duda sobre la identificación o individualización del presunto o posible autor de la falta disciplinaria contenida en la denuncia.
La titularidad de la acción disciplinaria recae en los órganos de investigación reconocidos por la Ley 30714, Ley de Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú, las que podrán ordenar la indagación preliminar cuando los hechos objeto de denuncia sean de relevancia disciplinaria y merezcan un tratamiento previo para la obtención de indicios y medios probatorios, que permitan establecer si resulta necesaria la apertura de un procedimiento administrativo-disciplinario, por la presunta comisión de hechos atípicos, que merezcan ser investigados y sancionados.
Lea también: El verdadero principio de legalidad en el procedimiento disciplinario policial
En ese sentido, el órgano de investigación de la Inspectoría General de la Policía Nacional del Perú será competente para analizar cada uno de los hechos denunciados, identificar a los posibles sujetos involucrados, determinar la circunstancias y las fechas en que los hechos atípicos merezcan una acción disciplinaria, obteniendo indicios y medios probatorios para el esclarecimiento de los hechos objeto de denuncia.
1. Finalidad de las acciones previas
Basados en la interpretación del artículo 50 de la Ley 30714, Ley de Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú, las acciones previas tienen como propósito la obtención de indicios y medios probatorios que justifiquen la apertura de un procedimiento administrativo disciplinario, y el ejercicio del ius punendi administrativo, verificando la concurrencia de la conducta atípica, la constitución de una falta administrativa, la determinación de la actuación reprochable, la identificación de causales de exclusión de responsabilidad, la individualización del autor del hecho reprochable, e incluso la verificación temporal de la comisión del hecho.
Si no existen dudas sobre la posibilidad de abrir la investigación, en la medida que se tenga claridad sobre la individualización o identificación del presunto autor de la conducta, se deberá obviar la etapa de indagación preliminar y dar inicio directamente al procedimiento administrativo disciplinario; notificando de la apertura del procedimiento al presunto infractor para que ejerza su derecho de defensa y contradicción, de conformidad con lo previsto en el artículo 52 de la Ley 30714, Ley de Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú.
Así, el inicio de las acciones previas partirá del planteamiento de una hipótesis frente al caso denunciado y establecerá los lineamientos para la obtención de pruebas e indicios que se requieran practicar durante esta etapa procesal, por lo que las constataciones, declaraciones, entrevistas y documentos obtenidos, constituirán referencias válidas para el auto de apertura del procedimiento administrativo; que –en todo caso– deberán ser notificados oportunamente al presunto infractor para que formule sus descargos frente a la imputación del hecho atípico, debiendo determinarse la gravedad de la falta con criterios de naturaleza objetiva y dependiendo de las circunstancias especiales en que concurrieron.
La norma no establece criterios ni requisitos específicos de contenido estructural para la formulación de la resolución de inicio de acciones previas, ello porque, conforme lo expuesto, esta es una etapa opcional dentro de la actuación disciplinaria que describe los hechos objeto de denuncia con un resumen fáctico de los mismos, así como las pruebas que se practicarán para el logro de los fines de la indagación[4].
No obstante, consideramos que dicha actuación no puede extenderse a hechos distintos que han sido objeto de la denuncia o queja administrativa. Sin embargo, ello no impide que –practicada la indagación previa y ante la advertencia de la concurrencia de sucesos distintos a los investigados que puedan constituir hechos típicos, antijurídicos y culpables– el órgano de investigación, a través de una decisión debidamente motivada, pueda ampliar su indagación, para la identificación de las conductas que merezcan ser investigadas y sancionadas.
La indagación preliminar o acción previa, estará contenida en una resolución frente a la cual no opera recurso alguno y, solo en caso de tenerse identificado o individualizado el posible autor, deberá notificarse de manera personal, para el inicio de los actos indagatorios. Esto puesto que, si bien es cierto esta etapa no implica la apertura de un procedimiento administrativo disciplinario, los principios de debido proceso y las garantías fundamentales del indagado deben ser garantizados, de forma tal que el mérito de las diligencias determine si prosigue con el procedimiento administrativo disciplinario o procede al archivamiento de lo actuado, guardando la credibilidad en la gestión disciplinaria.
2. Sobre las acciones preliminares permitidas en la ley de régimen disciplinario
Finalmente, debemos comentar que el órgano de investigación podrá gestionar como acciones preliminares:
a) Visitas de constatación;
b) Declaraciones o entrevistas;
c) Recopilación de las informaciones que permitan el esclarecimiento de los hechos;
d) Verificación documentaria; u,
e) Otras que resulten necesarias.
Es aquí donde se genera la principal controversia. Y es que adviértase que las primeras de ellas hacen referencia a actos generados por el órgano de investigación, mientras que el último supuesto constituye –en la praxis– una suerte de dispensa para requerir y calificar –como prueba y/o indicio producto de la acción preliminar– cualquier documento o medio, incluso el generado por terceros ajenos a la relación jurídico-disciplinaria.
Es así que actualmente los órganos disciplinarios requieren –dentro de las indagaciones preliminares y al amparo de lo estipulado en el apartado e) del artículo 50° de la Ley 30714, Ley de Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú– documentos generados por el Ministerio Público o que forman parte de expedientes judiciales, lo que afecta el principio de autonomía de la responsabilidad administrativa previsto en el artículo 1 de la mencionada norma, ya que pareciera desconocer que el procedimiento disciplinario sancionador es independiente y distinto de los procesos jurisdiccionales civiles, penales u otros; y está orientado a establecer la responsabilidad administrativo-disciplinaria en las que incurre el personal de la Policía Nacional del Perú.
El fundamento de este principio radica en la diferente naturaleza que tiene cada una de dichas responsabilidades. Mientras la responsabilidad penal se origina ante la realización de actos tipificados por el ordenamiento como delitos que, como tales, merecen el máximo reproche jurídico, la responsabilidad administrativa tiene por fuente el incumplimiento de los deberes que corresponden a un funcionario o servidor público.
Ello incluso ha sido recogido por el Tribunal Constitucional, al expresar que el proceso judicial y el procedimiento disciplinario persiguen determinar sí hubo responsabilidad por tal infracción de dos bienes jurídicos de distinta envergadura: en el proceso penal, fija la responsabilidad por la eventual comisión de un delito; mientras que, en el procedimiento administrativo disciplinario, decreta la responsabilidad administrativa por la infracción de bienes jurídicos de ese orden (fundamento 2 de la resolución recaída en el expediente Nro. 1556-2003-M/TC).
Siendo pues de tramitología distinta, consideramos que el apartado e) del artículo 50 de la Ley 30714, Ley de Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú, pretendió hacer referencia a otros medios no expuestos en los apartados precedentes; pero que pudieran ser causados por el órgano de investigación con la finalidad de identificar, ubicar y acopiar indicios, evidencias, pruebas y otros que puedan ser utilizados para el inicio del procedimiento administrativo-disciplinario, más aún cuando es este el que debe probar la existencia de un hecho constitutivo, de un hecho extintivo, de un hecho invalidativo, de un hecho convalidativo o de un hecho impeditivo[5]. Esto puesto que el órgano de investigación debe soportar con dichos medios su hipótesis de los hechos, gestionando su propia indagación que le permita tener conocimiento y contacto directo con el hecho atípico y la circunstancia en el que este se concretó.
[1] Restrepo Medina, Manuel Alberto y Nieto Rodríguez, María Angélica; «El derecho administrativo sancionador en Colombia», Universidad del Rosario, Editorial Legis, Primera Edición, 2017.
[2] Como lo ha establecido el Consejo de Estado de Colombia en la Sentencia 6214 del 09 de julio del 2000, M.P. Olga Ines Navarrete Barrero; «la sanción administrativa incorpora un valor educativo y ejemplarizante de carácter institucional, toda vez que enfatiza la necesaria exigencia de responsabilidad, compromiso y profesionalismo, en el ejercicio de actividades que afectan el interés de la comunicad, que, por consiguiente, presumen una carga especial de responsabilidad e idoneidad».
[3] Léase al respeto el fallo de la Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-703 de 2010, MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[4] Bautista Cely, Martha Lucía; Lo Práctico de la Práctica Disciplinaria. 2da. Edición, Ediciones Nueva Jurídica, Instituto Colombiano de Derecho Disciplinario, Bogotá, 2018.
[5] Alvarado Velloso, Adolfo; La incumbencia de la prueba (quién debe probar). Ediciones Unaula, Breviarios Procesales Garantistas, Universidad Autónoma Latinoamericana, Medellín, setiembre 2011.
