Vacancia presidencial por permanente incapacidad moral: su contenido y reformas

Ad portas de la presentación del tercer pedido de vacancia presidencial debemos recordar algunos aspectos medulares sobre este procedimiento parlamentario.

El 28 de marzo del año en curso, el Pleno del Congreso de la República del Perú rechazó con 55 votos a favor, 54 en contra y 19 abstenciones, la segunda moción de vacancia presidencial por la causal de permanente incapacidad moral (en adelante PIM) regulada por el artículo 113°.2 de la Constitución Política contra el presidente de la República José Pedro Castillo Terrones.

Antes, el 25 de noviembre de 2021, se había presentado la primera moción de vacancia signada con el nro. 1222. Este pedido fue presentado por la oposición política de derecha, sustentándose en la causal contenida del artículo 113.2 de la Constitución Política del Perú.

Lo anterior se dio en la medida que el partido político Perú Libre habría usado fondos públicos del Gobierno Regional en la campaña electoral 2021 (hechos que se encuentran en investigación fiscal sin que exista ninguna sindicación que el presidente haya participado de ello), habría designado a altos funcionarios vinculados al terrorismo (sin que exista un documento de parte del Poder Judicial o Ministerio Público que acredite ello, siendo solo noticias en medios periodísticos), habría debilitado el sistema democrático al fortalecer las relaciones con gobiernos antidemocráticos de Venezuela y al avalar a personajes extranjeros en asuntos internos como Evo Morales (el factor común es que todos estos son representantes de la izquierda latinoamericana y es evidente el sesgo ideológico en el pedido de vacancia), habría generado inestabilidad económica (sin concretar en que recaería el hecho inobjetable), maltrato a los medios de comunicación (llevado porque no se permitían el ingreso de la prensa al sede del ejecutivo y el no declara ante los medios), permisibilidad a la violencia contra la mujer al haber designado como presidente del Consejo de Ministros al congresista Guido Bellido (ya que se le sindicaba de haber agredido de forma verbal a la también congresista Patricia Chirinos, no obstante que la Comisión de Etica archivó dicha denuncia). Hechos que nuevamente fueron invocados en el segundo pedido de vacancia, pese a que fueron archivados en sede parlamentario.

Por ello, para nosotros la vacancia presidencial no es un proceso sancionador en sí misma, sino un acto político de verificación inobjetable de las causales objetivas señaladas en el artículo 113 de la Constitución. Y en cuanto a la casual de PIM, reafirmamos que está referida a hechos objetivos (y no a apreciaciones subjetivas) que históricamente fueron vinculados a la incapacidad mental sobrevenida del presidente de la República.

I. La vacancia presidencial: la permanente incapacidad moral (PIM)  

Dejando en claro que, por lo expuesto precedentemente, la vacancia no es un proceso sancionador en sí misma, sino que es un acto político de verificación inobjetable de las causales objetivas señaladas en el artículo 113 de la Constitución.

El artículo 113° de la Constitución señala que:

Artículo 113.- La Presidencia de la República vaca por:

1. 1. 1. Muerte del Presidente de la República.
      2. Su permanente incapacidad moral o física, declarada por el Congreso.
      3. Aceptación de su renuncia por el Congreso.
      4. Salir del territorio nacional sin permiso del Congreso o no regresar a él dentro del plazo fijado. Y
      5. Destitución, tras haber sido sancionado por alguna de las infracciones mencionadas en el artículo 117 de la Constitución.

Si revisamos dichas causales, veremos que la muerte es un hecho incontrovertible de verificación del suceso; la renuencia está condicionada con la aceptación del Congreso, para lo cual se conocerá el motivo de la renuncia y posterior acuerdo congresal; salir del territorio nacional sin autorización o su no retorno, igualmente está condicionado a actos objetivos e incontrovertibles; la destitución como consecuencia de la sanción por los delitos de traición a la patria, por impedir las elecciones presidenciales, parlamentarias, regionales o municipales, por disolver el Congreso y por impedir su reunión o funcionamiento, o los del Jurado Nacional de Elecciones y otros organismos del sistema electoral.

También es una situación objetiva la incapacidad física permanente, ya que impide ejercer el más alto cargo público de forma regular; empero, la PIM es sin duda la de más difícil interpretación, que demanda un “juicio” valorativo político y constitucional en grado sumo, pues esa PIM debe ser de tal intensidad que haga insostenible la permanencia en el cargo del presidente de la República. Repito, no puede ser cualquier calificación “moral” sino uno de extrema gravedad.

Por lo que es necesario determinar a que hace referencia la PIM, si acaso obedece a la calificación moral en sentido ético que haga que el presidente no pueda permanecer más en el cargo o a una condición mental que impida ejercer el cargo de forma adecuada o a otra condición objetiva.

En ese sentido a fin de entender el contenido de la PIM, hemos revisado el Cuaderno de Debate Constitucional de 1993 de la Comisión de Constitución y de Reglamento del Congreso Constituyente Democrático en la Sesión del día 02/03/93 al 24/03/93 (pag. 1262-1268), y advertirnos que para el legislador constituyente era de poca relevancia entender el significado histórico del término PIM, no obstante, basta con transcribir las siguientes intervenciones para darnos cuenta qué entendían:

(…) El señor CHIRINOS SOTO (R).— Señor Presidente: Tengo dos observaciones. El artículo es básicamente parecido al de la Constitución vigente; pero hay unas pequeñas diferencias gramaticales que tienen grave trascendencia. Cuando se señala «Incapacidad permanente física o moral», lo que debe decir es «Incapacidad física permanente o moral», porque la incapacidad moral no tiene que ser permanente, la incapacidad moral se configura una sola vez. Si el Presidente comete un acto inmoral que no es de los considerados en el artículo 210.°, aunque se confiese y tome la comunión y todo lo demás, ya incurrió en incapacidad moral, que autoriza al Congreso de la República a destituirlo en razón de dicha incapacidad.

El señor CÁCERES VELÁSQUEZ, Róger (FNTC).— Señor Presidente: La aclaración hecha por usted y el recuerdo de lo ocurrido en fecha muy reciente en el Congreso de la República, me lleva a proponer que desdoblemos este inciso, tratando por separado lo concerniente a la incapacidad física y refiriendo la incapacidad moral a la causa que podría motivarla: Incapacidad moral por abierto desconocimiento de la forma democrática de gobierno o de la majestad del Congreso.

El señor CHIRINOS SOTO (R).— No es ése el sentido de la incapacidad moral. Ocurre que el artículo 210.°, que permite acusar al Presidente, tiene una casuística muy limitada. Pero, si el Presidente de la República cometiera un delito común, no se va a pedir antejuicio, sino que se declara su incapacidad moral; si es autor de un uxoricidio[1], el Congreso no lo va a enjuiciar políticamente, lo declara incapaz moralmente. Dicho sea de paso, para beneficio de la doctora Flores Nano, ese acto es tan grave que por sí solo determina incapacidad moral permanente; un uxoricida tiene permanente incapacidad moral. (…)
En la historia del Perú no se ha abusado de este artículo; en la historia del Perú han sido destituidos por el Congreso tres Presidentes: don José de la Riva Agüero, don Guillermo Billinghurst, previo golpe de estado, y don Alberto Fujimori, postgolpe de estado. De manera que la declaratoria de incapacidad moral no tuvo efecto.

La señora FLORES NANO (PPC).— Presidente, cuando el tema fue debatido, en materia de incapacidad moral, y son palabras del señor Chirinos Soto en la Constituyente de 1979, él decía lo siguiente: Según el artículo que viene, sólo se puede acusar al Presidente de la República durante su mandato por tales y cuales casos; pero si el Presidente comete un asesinato, robo o estupro, no están estos casos en la Constitución. Entonces, hay que abrir la puerta, en esos casos, para que el Congreso declare vacante la Presidencia por incapacidad moral. Es decir, un hecho tal que se juzgue como un hecho que lo incapacita moralmente; una sola oportunidad.(…)” (Lo resaltado y subrayado es nuestro).

A estas alturas podemos concluir que el fundamento para la redacción de la casual del PIM en la Constitución del 93, no tenía como sustento la incapacidad mental (interpretación histórica) ni moral (ético) en sentido estricto, sino que estaba ligado a los actos ilícitos que cometía el presidente de la República o en términos de los propios legisladores constituyentes era aquella acción generada “ante la comisión de delitos comunes” lo que calificaba como PIM.

Partiendo entonces que la causal de la PIM esta referida a hechos objetivos, nosotros compartimos la interpretación histórica realizada por Omar Cairo, quien señala que PIM en el siglo XIX se entendía como una incapacidad “mental”, así ha sostenido que “(…) las causales de vacancia señaladas en el artículo 113 de la Constitución no son conductas reprochables, sino hechos que impiden al Presidente seguir gobernando (por ejemplo, la muerte, la permanente incapacidad física o la aceptación de su renuncia). El término “permanente incapacidad moral” no significa “inmoralidad”, sino imposibilidad de formular juicios morales (distinguir el bien del mal). Es decir, se trata de un problema mental. La causal de ´permanente incapacidad moral´ fue establecida por primera vez en el Perú en la Constitución de 1839. (…) Jeffrey Lieberman recuerda que hace dos siglos “la mayoría de los médicos creían que la enfermedad tenía un origen moral” y que “los perturbados habían decidido comportarse de forma indecente y bestial, o cuando menos estaban pagando las consecuencias de un pecado anterior (…)”[2].

Si algo queda como conclusión, es que la causal de la PIM nunca estuvo referida a la moralidad en sentido ético (elemento subjetivo), sino por el contrario alude a una condición objetiva, que en criterio del legislador constituyente del 93 se incurría cuando el presidente de la Republica cometía delitos comunes o en posición de Omar Cairo a la condición de incapacidad mental.

Como colofón de este tema, deseamos afirmar que la vacancia es una institución jurídica distinta a la acusación constitucional (regulada en al artículo 99° de la Constitución) y al juicio político (regulada en al artículo 100° de la Constitución), por lo que se constituye en un procedimiento parlamentario autónomo y que debe entonces ser regulada atendiendo a las otras condiciones jurídicas en comunión con las garantías constitucionales del debido proceso. Aserto que encuentra sustento en lo señalado por el Tribunal Constitucional en el fundamento 26 de la STC Nro. 00006-2003-AI/TC[3], al sostener que:

(…) Este Colegiado debe resaltar que no existe procedimiento ni votación calificada alguna para que el Congreso de la República pueda declarar vacante el cargo de Primer Mandatario por la causal prevista en el inciso 2) del artículo 113° de la Constitución, esto es, por «su permanente incapacidad moral o física». Ello, desde luego, no podría significar que el más alto cargo de la Nación pueda quedar vacante como consecuencia de mayorías simples, pues ello sería atentatorio del principio de razonabilidad, pudiéndose presentar supuestos absolutamente inaceptables en un Estado social (…) a efectos de no incurrir en aplicaciones irrazonables de la referida disposición constitucional, para lo cual, al igual que en los casos de juicio político, debe estipularse una votación calificada no menor a los 2/3 del número legal de miembros del Congreso. (Lo resaltado y subrayado es nuestro).

II. Trámite y garantías que deberían observarse

La moción de vacancia por la causal del artículo 113°.2 de la Constitución, debe inexorablemente precisar los fundamentos de hecho y de derecho en que se sustenta, así como de los documentos que lo acrediten o, en su defecto, la indicación del lugar donde dichos documentos se encuentren, esto para realizar el control de legalidad en dos momentos, a saber: i) la primera, en la etapa de admisión del pedido de vacancia que deberá contar con no menos del 40% de votos de los congresistas hábiles y/o ii) la segunda etapa de deliberación, cuando el Pleno el Congreso acuerde declarar la vacancia por dicha causal requerirá una votación calificada no menor a los 2/3 del número legal de miembros del Congreso.

En estos dos momentos, puede rechazarse la moción de vacancia, es decir, en la primera etapa al momento de analizarse la admisión o no el Pleno discute y analiza las razones de hechos que fundamentan el pedido y si esta no supera la votación requerida, la moción es archivada; procedimiento que bien podría asimilarse para la “formalización de la investigación preparatoria” pues se admitir la moción deberá ser traslada al presidente, por lo que los hechos invocados no pueden ser alterados. Y de archivarse el caso, se produciría como consecuencia que en el juicio valorativo de los congresistas no alcanzaría razones para admitir la vacancia, por tanto, los hechos de esa vacancia ya habrían sido merituadas, y pretender reiterar que esos mismos hechos sean nuevamente evaluados en otro proceso de vacancia afectaría al principio de ne bis in idem en su vertiente procesal, por el cual “nadie pueda ser juzgado dos veces por los mismos hechos”, o como bien lo señala el Tribunal Constitucional que un mismo hecho no pueda ser objeto de dos procesos distintos o, si se quiere, que se inicien dos procesos con el mismo objeto.

Si se lograra superar la etapa de admisión del pedido de vacancia, luego esta será sometida a la segunda etapa, que es la votación de si se vaca o no en el cargo al presidente de la Republica. En este momento del procedimiento parlamentario, ciertamente podríamos compararla (solo a nivel pedagógico) con una “sentencia judicial”, ya que el Pleno del Congreso en puridad realiza un juicio de subsunción de los hechos invocados y el contenido de la causal por PIM. Entonces, si no logra obtener en votación a favor de la vacancia de los 2/3 del número legal de miembros del Congreso, la “causa” quedará resuelta y se archivará. Y esa decisión nuevamente podría bien compararse con la “sentencia absolutoria en un juicio penal”. Por tanto, los hechos no aceptados por el parlamento no deberían ser invocados nuevamente como casual de la PIM, ya que esto afectaría el principio del ne bis in idem.

Por ejemplo, en el caso del procedimiento de acusación constitucional, regulada en el artículo 89° del Reglamento del Congreso, se señala en que las denuncias declaradas improcedentes o que tengan informe de archivamiento y que pongan fin al procedimiento de acusación constitucional, en cualquiera de sus etapas, no pueden volver a interponerse hasta el siguiente periodo anual de sesiones, requiriendo la presentación de nueva prueba que sustente la denuncia. En caso contrario son rechazadas de plano. Esta garantía procesal, bien podría regularse también para la casual de la vacancia por PIM.

Como tantas veces lo ha reiterado el Tribunal Constitucional peruano, en el Estado no hay zonas exentas del control constitucional, pues toda decisión emitida por la administración pública (órganos, organismos y autoridades) debe observar la Constitución bajo sanción de responder legalmente por sus actos. Los votos no pueden convertirse en la nueva forma de dictadura de la mayoría.

CONCLUSIÓN

En suma, queda en el Congreso iniciar una reforma del Reglamento a fin que dote de verdaderas garantías procesales al procedimiento de vacancia presidencial por la causal de PIM regulada en el artículo 89°-A del reglamento del Congreso así como definir ese concepto indeterminado con razones jurídicas e inobjetables, de no hacerlo, tendremos pedidos de vacancia cada semana, originando con ello, una actuación desmedida por parte los opositores políticos al ejecutivo, que al final solo causará inestabilidad política, social y económica del país. 

[1] Asesinato de una mujer a manos de su marido.

[2] Omar Cairo, «Golpe de Estado y Vacancia Presidencial por Permanente Incapacidad Moral», Caretas, 27 de noviembre de 2020. Disponible aquí.

[3] Tribunal Constitucional del Perú (2003). Sentencia recaída en el expediente 0006-2003-AI/TC. 65 congresistas contra el Reglamento del Congreso de la Republica. 1 de diciembre. Recuperada de aquí.