SUMARIO: I. Introducción, II. Procedimiento aplicable, III. Características de la situación de emergencia, IV. Estado de emergencia vs. situación de emergencia, V. Regularización de la contratación, VI. SEACE y contrataciones directas: enfoque de transparencia, VII. Conclusiones.
I. INTRODUCCIÓN
En un país como el Perú, las situaciones de emergencia suelen manifestarse a raíz de fenómenos climáticos. Estos no solo provocan la pérdida de vidas y daños materiales, sino que acrecientan la penosa crisis humanitaria. En tales circunstancias, el Estado debe actuar con rapidez y eficacia para atender a las personas afectadas y mitigar los efectos de estos desastres naturales.
En dicho escenario, la Ley de Contrataciones del Estado y su reglamento ofrecen mecanismos excepcionales que permiten a las entidades públicas realizar contrataciones directas bajo condiciones de emergencia, con el objetivo de asegurar la provisión inmediata de bienes, servicios y obras esenciales para la atención de la población.
La ley en mención establece que, en casos extraordinarios como los que se derivan de fenómenos catastróficos, amenazas a la seguridad nacional o emergencias sanitarias, las instituciones públicas pueden proceder a contratar de manera directa a proveedores sin necesidad de activar los procedimientos convencionales de licitación. Esta modalidad es indispensable para garantizar una respuesta ágil y eficiente ante situaciones críticas como las ya mencionadas.
Sin embargo, este tipo de contrataciones no están exentas de una rigurosa supervisión y de exigencias que garanticen la regularidad del proceso. Tras la entrega de bienes o el inicio de servicios, las entidades públicas tienen la obligación de regularizar la documentación relacionada con la contratación de proveedores, a fin de asegurar que toda actuación sea debidamente justificada y registrada. Este marco normativo busca equilibrar la urgencia de la respuesta ante emergencias con la necesidad de establecer un proceso transparente y legal del uso de los recursos públicos.
II. PROCEDIMIENTO APLICABLE
La regularización de las contrataciones directas ante situaciones de emergencia también comprende las fases del proceso de contratación. Como hemos mencionado en artículos anteriores, las contrataciones públicas constan de tres fases: actos preparatorios, proceso de selección y ejecución contractual. Es importante tenerlas presentes toda vez que la contratación directa no enerve la obligación de la entidad de aplicar las disposiciones de la normativa de contrataciones del Estado que regulan las fases de actuaciones preparatorias ni de ejecución contractual.
- Actos preparatorios: plan estratégico institucional, plan operativo institucional, determinación de necesidades, presupuesto institucional, plan anual de contrataciones, expediente de contratación, designación de comité especial y elaboración de las bases.
- Ejecución contractual: garantías, adelantos, adicionales y reducciones, ampliaciones y prórrogas, subcontratación, intervención económica de obra, resolución, penalidades, recepción y conformidad, y liquidación.
La contratación directa es un procedimiento de selección excepcional que se caracteriza por no ser competitivo, y que está regulado por disposiciones específicas dentro de la legislación vigente. Este mecanismo permite a la entidad contratar a un proveedor de manera directa sin necesidad de realizar una licitación o concurso público.
El literal b)[2], del numeral 27.1. del artículo 27 del texto único ordenado de la Ley de Contrataciones del Estado, en concordancia con el literal b)[3] del artículo 100 del reglamento de la misma ley, tiene las siguientes características:
- Carácter excepcional
- Facultad de contratar directamente con determinado proveedor nacional o extranjero de manera inmediata
- Contratar lo estrictamente necesario que faculte: a) prevenir los efectos y b) atender los requerimientos generados
- Regularización de las actuaciones preparatorias y ejecución contractual
III. CARACTERÍSTICAS DE LA SITUACIÓN DE EMERGENCIA
Cuando una entidad enfrenta determinada necesidad debe proceder a identificar con claridad si esta puede calificarse como una situación de emergencia. En casos como este el análisis es fundamental puesto que únicamente aquellas prestaciones que sean consideradas estrictamente necesarias para prevenir, mitigar o atender la emergencia podrán ser atendidas mediante el procedimiento excepcional de contratación directa.
En dicho contexto, la entidad tiene la responsabilidad de delimitar con precisión el alcance de aquello que califica como emergencia. Es decir, implica evaluar las características y condiciones específicas de una situación para determinar si procede la contratación directa o, en su defecto, activar el mecanismo de selección regular. En caso de que se identifiquen múltiples necesidades asociadas a una misma situación, la entidad debe analizar cada una por separado, a fin de establecer si todas califican rigurosamente como emergencias. En caso de que alguna de ellas no llegase a cumplir los criterios para ser tratada bajo esa categoría, deberá ser gestionada mediante procedimientos ordinarios de selección que garanticen transparencia y competitividad.
Es importante precisar que la causal de situación de emergencia es la única que puede regularizarse, permitiendo que se invite a un proveedor para que desarrolle la contratación. La elección del mismo —en un procedimiento de contratación directa— debe realizarse como resultado de una interacción previa con el mercado, de modo que se identifiquen las opciones disponibles. Este análisis tiene como objetivo garantizar que el proveedor seleccionado cumple con las condiciones y características requeridas para satisfacer la necesidad específica, además de asegurar que la contratación se realice en términos razonables y justos.
De esta forma, la elección del proveedor debe estar orientada a obtener resultados óptimos en términos de cumplimiento y satisfacción de la necesidad, dentro de los límites que imponen las condiciones excepcionales de la contratación directa, para lo cual deben cumplirse dos condiciones a) No encontrase impedido, suspendido, ni inhabilitado para contratar con el estado b) Contar con inscripción vigente en el Registro Nacional de Proveedores. En caso de que no cuente con una, dicha situación no es óbice para ser contratado por cuanto existe la prioridad que constituye atención inmediata de la necesidad de emergencia.
IV. ESTADO DE EMERGENCIA VS. SITUACIÓN DE EMERGENCIA
El artículo 100[4] del Reglamento de Contrataciones del Estado regula que la situación de emergencia se configura ante eventos extraordinarios como:
- Acontecimientos catastróficos que generan graves daños o interrupciones significativas en la vida cotidiana de las personas, bienes o infraestructura.
- Situaciones que afectan la defensa o seguridad nacional, las cuales comprometen la integridad territorial, el orden interno o la estabilidad de la nación.
- Situaciones que supongan grave peligro, tales como desastres inminentes que representan una amenaza seria y directa para la vida, la salud o la seguridad de la población.
- Emergencias sanitarias —declaradas por el ente rector correspondiente— que impliquen riesgos inminentes para la salud pública: pandemias, brotes epidémicos o eventos similares.
Sobre los supuestos planteados, es preciso responder si las entidades públicas necesitan previamente una Declaratoria oficial de Estado de Emergencia para proceder con una contratación directa. La respuesta rotunda es NO. La normativa de contrataciones establece claramente que no es indispensable contar con una declaratoria formal de Estado de Emergencia para aplicar este procedimiento excepcional. Lo que sí se requiere es la existencia de alguno de los supuestos mencionados, debidamente identificado y documentado. Es decir:
- En el caso de catástrofes o situaciones que pongan en grave peligro la vida o integridad de las personas, la entidad debe justificar la necesidad urgente de la contratación, sin depender de una declaratoria oficial.
- Ante emergencias sanitarias, será suficiente la declaración del ente rector en dicha materia (como el Ministerio de Salud o un equivalente) que certifique la existencia de la emergencia.
En este sentido, la normativa busca garantizar una respuesta oportuna y efectiva a situaciones que exigen una acción inmediata, permitiendo a las entidades públicas contratar directamente los bienes, servicios u obras estrictamente necesarios para atender la emergencia. Sin embargo, es crucial que esta modalidad de contratación se realice bajo los principios de transparencia, eficiencia y razonabilidad, documentando adecuadamente los fundamentos que justifican el uso del procedimiento de contratación directa.
V. REGULARIZACIÓN DEL PROCESO DE CONTRATACIÓN
El numeral 4[5] del artículo 101 del reglamento de la Ley de contrataciones del Estado, establece que se encuentra prohibida la aprobación de contrataciones directas en vía de regularización, a excepción de la causal de situación de emergencia. El proceso de regularización de la contratación directa, una vez llevada a cabo por razones de emergencia o supuestos previstos en la normativa, incluye una serie de pasos esenciales que deben cumplirse para garantizar la transparencia y el cumplimiento de las disposiciones legales. A continuación, se detalla el procedimiento de manera ordenada:
1. Regularización de las actuaciones preparatorias: la entidad debe incluir las actuaciones preparatorias necesarias dentro de su Plan Anual de Contrataciones (PAC) en caso de que estas no hayan sido previstas con anterioridad. Este paso asegura que la contratación se integre de manera formal al marco de planificación de la entidad.
2. Sustentación de la contratación directa: es imprescindible el informe técnico y legal que justifique la necesidad y procedencia de la contratación directa.
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- El informe técnico debe describir detalladamente la naturaleza de la necesidad y las razones que justificaron el uso de esta modalidad excepcional, así como la adecuación del bien, servicio u obra contratado para atender dicha necesidad.
- El informe legal debe respaldar la legalidad del procedimiento, asegurando que se cumplieron los requisitos y disposiciones previstos en la normativa aplicable.
3. Aprobación formal de la contratación directa: se aprueba mediante resolución del titular de la entidad, acuerdo de concejo regional, acuerdo de concejo municipal o acuerdo de directorio en caso de empresas del Estado, según corresponda.
4. Formalización del contrato y cumplimiento de requisitos: si durante el plazo previsto para la regularización, el contrato correspondiente no ha sido elaborado, aprobado o suscrito, es responsabilidad de la entidad proceder a su formalización. Este paso incluye:
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- La verificación de que el contrato cumpla con todos los requisitos legales establecidos.
- La validación de que los plazos, condiciones y características del contrato se ajusten a los términos pactados en la contratación directa.
VI. contenido de las bases de contratación y regularización del contrato y sus requisitos
a) Contenido de las bases de contratación: Se aplica lo dispuesto en el numeral 102.1 del reglamento de contrataciones con el Estado. En ese sentido, las bases deben contener como mínimo la siguiente información:
– La denominación del objeto de la contratación
–Especificaciones técnicas, términos de referencia, ficha de homologación o ficha técnica, según corresponda
–Sistema de contratación
–Modalidad de ejecución contractual, cuando corresponda
–Garantías aplicables
–Proforma del contrato, cuando corresponda
b) Regularización del contrato: los contratos cumplen con los requisitos, condiciones, exigencias, formalidades y garantías establecidos en la normativa de contratación pública, salvo que se cumpla lo establecido en el artículo 141[6], según el cual la entidad —en atención a su necesidad— define el plazo que le permita suscribir el contrato.
-Para perfeccionar el contrato, el proveedor debe presentar la documentación contemplada en el artículo 139 del reglamento de la ley de contrataciones del Estado.
-El contrato incluye, bajo responsabilidad, cláusulas referidas a: i) garantías, ii) anticorrupción; iii) solución de controversias y iv) resolución por incumplimiento.
-El contrato se perfecciona a través del documento que lo contiene o mediante una Orden de compra u Orden de servicio, en cuyos casos el valor estimado no supere los S/ 100,000.00 soles.
-La entidad deberá evaluar si corresponde requerir la garantía de fiel cumplimiento, según las particularidades de cada caso.
VI. SEACE Y CONTRATACIONES DIRECTAS: ENFOQUE DE TRANSPARENCIA
En el marco del análisis de la OPINIÓN Nº 030-2023/DTN, se destaca la importancia de la Directiva N° 003-2020-OSCE/CD, la cual establece las “Disposiciones aplicables para el acceso y registro de información en el Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado – SEACE” (en adelante, la “Directiva”). Esta normativa refuerza los principios de transparencia y publicidad que rigen las contrataciones públicas, tal como lo señala el numeral 7.3 de la Directiva: “El registro de información en el SEACE se efectúa en el marco de los principios de transparencia[7] y publicidad[8] que rigen las contrataciones públicas (…)”.
El registro y difusión de información en el SEACE[9] tiene como objetivo principal garantizar que los procesos de contratación sean públicos, accesibles y sujetos a supervisión. Esto permite la publicidad de las contrataciones públicas —a través del organismo mencionado— registradas conforme a la Directiva N° 003-2020-OSCE/CD “Disposiciones aplicables para el acceso y registro de a información en el SECAE”.
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- Informe que contenga la indagación del mercado
- Documento que permita confirmar la oportunidad en la cual el proveedor realizo la prestación
- Bases
- Contrato
- Garantías
- Entre otros
Este registro permite consolidar un historial transparente y completo del proceso de contratación, de modo que facilita futuras auditorías y, a su vez, garantiza que cualquier cambio en los términos del contrato esté debidamente fundamentado y, además, que sea accesible para su revisión.
VII. CONCLUSIONES
- La contratación directa en casos de emergencia, en la Ley N° 30225 y su reglamento, constituye un mecanismo indispensable para garantizar una respuesta oportuna y eficiente ante situaciones críticas que afectan la vida, la seguridad, y la salud de las personas. Su aplicación se justifica en la urgencia y gravedad de las circunstancias, priorizando la atención inmediata a las necesidades generadas por catástrofes, emergencias sanitarias, o amenazas a la seguridad nacional.
- No es necesario contar con una declaratoria oficial de “Estado de Emergencia” para proceder con una contratación directa. Basta que la entidad pública identifique y documente uno de los supuestos previstos en el artículo 100 del reglamento, como acontecimientos catastróficos, emergencias sanitarias o situaciones que impliquen grave peligro.
- A pesar de su carácter excepcional, las contrataciones directas deben cumplir con un proceso de regularización que garantice la transparencia, legalidad y justificación de las actuaciones realizadas. Este proceso incluye la elaboración de informes técnicos y legales, la formalización del contrato, y la incorporación de la contratación en el Plan Anual de Contrataciones (PAC).
- El registro de información en el Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado (SEACE), de acuerdo con la Directiva N° 003-2020-OSCE/CD, es fundamental para asegurar la transparencia en las contrataciones públicas.
[1] Abogado por la Universidad Nacional de Ucayali, abogado litigante en el Estudio Jurídico Portugal Sánchez, socio fundador y abogado litigante en Legis Corp abogados Asociados SRL, con especialización en Contrataciones con el Estado en el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE).
[2]b) Ante una situación de emergencia derivada de acontecimientos catastróficos, situaciones que afecten la defensa o seguridad nacional, situaciones que supongan el grave peligro de que ocurra alguno de los supuestos anteriores, o de una emergencia sanitaria declarada por el ente rector del sistema nacional de salud.
[3]b) Situación de Emergencia. La situación de emergencia se configura por alguno de los siguientes supuestos:
b.1.) Acontecimientos catastróficos, es decir, aquellos que son de carácter extraordinario ocasionados por la naturaleza o por la acción u omisión del obrar humano, de modo que generan daños a una determinada comunidad.
b.2.) Situaciones que afectan la defensa o seguridad nacional dirigidas a enfrentar agresiones de orden interno o externo que menoscaben la consecución de los fines del Estado.
b.3) Situaciones que supongan grave peligro, es decir, aquellas en las que exista la posibilidad debidamente comprobada de que cualquiera de los acontecimientos o situaciones anteriores ocurra de manera inminente.
b.4) Emergencias sanitarias, vale decir aquellas declaradas por el ente rector del sistema nacional de salud conforme a la ley de la materia.
[4] La Entidad puede contratar directamente con un proveedor solo cuando se configure alguno de los supuestos del artículo 27 de la Ley bajo las condiciones que a continuación se indican:
b) Situación de Emergencia
La situación de emergencia se configura por alguno de los siguientes supuestos:
b.1.) Acontecimientos catastróficos, que son aquellos de carácter extraordinario ocasionados por la naturaleza o por la acción u omisión del obrar humano que generan daños afectando a una determinada comunidad.
b.2.) Situaciones que afectan la defensa o seguridad nacional dirigidas a enfrentar agresiones de orden interno o externo que menoscaben la consecución de los fines del Estado.
b.3) Situaciones que supongan grave peligro, que son aquellas en las que exista la posibilidad debidamente comprobada de que cualquiera de los acontecimientos o situaciones anteriores ocurra de manera inminente.
b.4) Emergencias sanitarias, que son aquellas declaradas por el ente rector del sistema nacional de salud conforme a la ley de la materia.
[5] 101.4. Se encuentra prohibida la aprobación de contrataciones directas en vía de regularización, a excepción de la causal de situación de emergencia. En las contrataciones directas no se aplican las contrataciones complementarias.
[6] 141.1. Dentro del plazo de ocho (8) días hábiles siguientes al registro en el SEACE del consentimiento de la buena pro o de que esta haya quedado administrativamente firme, el postor ganador de la misma debe presentar los requisitos para perfeccionar el contrato. En un plazo que no puede exceder los dos (2) días hábiles siguientes de presentados los documentos, la entidad suscribe el contrato o notifica la orden de compra o de servicio, según corresponda, u otorga un plazo adicional para subsanar los requisitos, el cual no puede exceder de cuatro (4) días hábiles contados desde el día siguiente de la notificación a la entidad. A los dos (2) días hábiles como máximo de subsanadas las observaciones se suscribe el contrato.
[7] En virtud de dicho principio: “Las Entidades proporcionan información clara y coherente con el fin de que todas las etapas de la contratación sean comprendidas por los proveedores, garantizando la libertad de concurrencia, y que la contratación se desarrolle bajo condiciones de igualdad de trato, objetividad e imparcialidad. Este principio respeta las excepciones establecidas en el ordenamiento jurídico”.
[8] Según el principio de publicidad: “El proceso de contratación debe ser objeto de publicidad y difusión con la finalidad de promover la libre concurrencia y competencia efectiva, facilitando la supervisión y el control de las contrataciones”.
[9] Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado
