Fundamento destacado: 13. Mediante sentencia recaída en el Expediente 3818-2009-PA/TC, publicada en el diario oficial El Peruano el 10 de diciembre de 2010, el Tribunal Constitucional hace precisiones en torno al plazo de duración (indeterminado o determinado) de los contratos CAS y la posibilidad de ordenarse la reposición laboral. Se señala en esa oportunidad que la eficacia restitutoria no puede predicarse en el proceso de amparo, porque ello desnaturaliza la esencia del contrato administrativo de servicios que se suscribe a plazo determinado y no a plazo indeterminado, no resultándole aplicable la eficacia restitutoria (reposición en el empleo), sino únicamente la eficacia restitutiva (indemnización).
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
EXPEDIENTE 02244-2014-PA-TC, PIURA
En Lima, a los 27 días del mes de junio de 2019, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los señores magistrados Blume Fortini, Ramos Núñez, “Sardón de Taboada, Ledesma Narváez y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con el abocamiento del magistrado Perrero Costa, aprobado en la sesión de Pleno del día 5 de setiembre de 2017; del magistrado Miranda Canales conforme el articulo 30-A del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional, Asimismo, se agregan los fundamentos de voto de los magistrados Ledesma Narváez y Perrero Costa y los votos singulares de los magistrados Blume Fortini, Ramos Núñez y Sardón de Taboada.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Jorge Ysmael Dávalos Cordova contra la sentencia de fojas 212, su fecha 27 de febrero de 2014, expedida por la Sala Penal Liquidadora de la Corte Superior de Justicia de Piura, que declaró improdedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 21 de diciembre de 2012, el recurrente interpone demanda de amparo contra el Director Ejecutivo del Programa Jóvenes a la Obra, mediante la cual solicita que se deje sin efecto las Cartas 064-2012-MTPE/3/24.2 y 168- JOVENESALAOBRA/DE/UGA, y que, en consecuencia, se disponga su continuidad laboral en el puesto de Jefe Zonal de la sede Piura que venía desempeñando, por haberse vulnerado sus derechos al trabajo, a la no discriminación por condición social (personal con discapacidad), a la igualdad de oportunidades y el derecho a la motivación de los actos administrativos.
Manifiesta que sufre de discapacidad física y que laboró del 25 de octubre de 2011 al 31 de octubre de 2012 bajo la modalidad de contratos administrativos de servicios (CAS). Refiere que la demandada, con fecha 19 de diciembre de 2012, convocó a concurso CAS para cubrir la plaza que venía ocupando. Agrega que ha interpuesto recursos de reconsideración y apelación ante el programa Jóvenes a la Obra y SERVIR. Finalmente, sostiene que lo ampara el derecho de empleabilidad de las personas con discapacidad y que por ello le corresponden excepcionalmente los ajustes razonables establecidos para las personas que padecen dicha condición.
El Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo deduce la excepción de incompetencia y contesta la demanda. Señala que el demandante ha mantenido una relación laboral a plazo determinado; la cual culminó al vencer el plazo del último contrato suscrito con su representada. Por ello, y al haberse cumplido el plazo de duración del referido contrato, la extinción de la .relación laboral con el accionante se produjo de forma automática, conforme a lo prescrito por el Decreto Supremo 075-2008-PCM.
El Cuarto Juzgado Civil de Piura, con fecha 26 de julio de 2013, declaró infundada la excepción de incompetencia; y, con fecha 3 de setiembre de 2013, declaró improcedente la demanda, tras estimar que la causa del cese laboral del actor no guardó relación con su condición física, sino con la existencia de una relación jurídica contractual sustentada en el régimen especial contenido en el Decreto Legislativo 1057.
Asimismo, tuvo en consideración que las reclamaciones individuales de los funcionarios y servidores públicos respecto a la terminación de una relación laboral, como en el caso, se venían tramitando ante el Tribunal del Servicio Civil, y, por estas razones, coligió que la controversia debía ser dilucidada en el proceso contencioso- administrativo, en aplicación de! artículo 5, inciso 2, del Código Procesal Constitucional.
La Sala superior revisora confirmó la apelada por considerar que el vínculo laboral del demandante bajo el régimen especial del Decreto Legislativo 1057 llegó a su término por vencimiento del plazo, y que las impugnaciones relativas a la resolución de las pretensiones individuales por conflictos jurídicos derivados de la aplicación de la legislación laboral público debían ser analizadas vía el proceso contencioso- administrativo, y no en un proceso de amparo.
FUNDAMENTOS
Cuestiones previas
1. A fojas 3 de autos obra la Carta 168-2012-JÓVENES A LA OBRA/DE/UGA, de fecha 22 de octubre de 2012, mediante la cual se le comunica al actor la no renovación de su contrato bajo el régimen especial del Decreto Legislativo 1057. Asimismo, a fojas 2 obra la Carta 064-2012-MTPE/3/24.2, de fecha 19 de noviembre de 2012, a través de la cual el Director Ejecutivo del Programa Jóvenes a ¡a Obra responde al escrito sumilla Recurso de Reconsideración de fecha 30 de octubre de 2012 en los términos siguientes:
(…) la Carta 168-2012-JÓVEN ES A LA OBRA/DE/UGA, de fecha 23 de octubre de 2012, no constituye un Acto Administrativo pasible de impugnación, puesto que ésta no produce efectos jurídicos, sólo origina una actuación que constituye el procedimiento para un supuesto de extinción del Contrato Administrativos de Servicios (…). En tal sentido, no existe en el régimen del Contrato Administrativo de Servicios, alguna disposición que obligue a las entidades a ‘renovar o prorrogar los contratos administrativos que haya celebrado (…).
Al respecto, el accionante interpone recurso de apelación (f. 8) contra la mencionada carta, el cual es resuelto mediante la Resolución 01287-2013- SKRViR/1SC-Primera Sala, de fecha 24 de setiembre de 2013 (f. 198), que lo declara infundado.
Procedencia de la demanda
2. En la sentencia emitida en el Expediente 02383-2013-PA/TC, publicada en el diario oficial El Peruano el 22 de julio de 2015, se estableció lo siguiente:
12. […] que existen dos perspectivas para entender cuándo una vía puede ser considerada “igualmente satisfactoria”: una objetiva, vinculada al análisis de la vía propiamente dicha (vía específica idónea); y otra subjetiva, relacionada con el examen de la afectación al derecho invocado (urgencia iusfundainental).
13. Desde la perspectiva objetiva, el análisis de la vía específica idónea puede aludir tanto: (!) a la estructura del proceso, atendiendo a si la regulación objetiva del procedimiento permite afirmar que estamos ante una vía célere y eficaz (estructura idónea)[1] o (2) a la idoneidad de la protección que podría recibirse en la vía ordinaria, debiendo analizarse si la vía ordinaria podrá resolver debidamente el caso iusfundamental que se ponga a su consideración (tutela idónea)[2] Este análisis objetivo, claro está, es independiente a si estamos ante un asunto que merece tutela urgente.
14. De otra parte, desde una perspectiva subjetiva, una vía ordinaria puede ser considerada igualmente satisfactoria si: (1) si transitaría no pone en grave riesgo al derecho afectado, siendo necesario evaluar si transitar la vía ordinaria puede tornar irreparable la afectación alegada (urgencia como amenaza de irreparabilidad)[3]; situación también predicable cuando existe un proceso ordinario considerado como “vía igualmente satisfactoria” desde una perspectiva objetiva; (2) se evidencia que no es necesaria una tutela urgente, atendiendo a la relevancia del derecho involucrado o a ¡a gravedad del daño que podría ocurrir (urgencia por la magnitud del bien involucrado o del daño).[4].
15. Queda claro, entonces, que la vía ordinaria será “igualmente satisfactoria” a la vía del proceso constitucional de amparo, si en un caso concreto se demuestra, de manera copulativa, el cumplimiento de estos elementos:
– Que la estructura del proceso es idónea para la tutela del derecho;
– Que la resolución que se fuera a emitir podría brindar tutela adecuada;
– Que no exista riesgo de que se produzca la irreparabilidad; y
– Que no existe necesidad de una tutela urgente derivada de la relevancia del derecho o de la gravedad de las consecuencias.
En sentido inverso, la ausencia de cualquiera de estos presupuestos revela que no existe una vía idónea alternativa a! amparo, por lo que vía constitucional quedará habilitada para la emisión de un pronunciamiento de fondo (salvo que se incurra en alguna otra causal de improcedencia).
3. En el presente caso, la pretensión contenida en la demanda supera el análisis de pertinencia de la vía constitucional, toda vez que existe la necesidad de una tutela agente atendiendo a !a relevancia del derecho que exime a la demandante de acudir a otra vía para discutir su pretensión. Ello se configura porque el actor, tanto en su demanda como en su recurso de agravio constitucional, afirma que sufre de discapacidad física y que, por ende, se vulneró su derecho al trabajo y a la no discriminación En consecuencia, el proceso de amparo constituye la vía idónea, eficaz y satisfactoria para proteger los derechos invocados por la parte demandante. Por ello se procederá a analizar el fondo de la controversia.
Sobre los problemas vinculados al Contrato Administrativo de Servicios (CAS)
4. Ahora bien, y a propósito del caso concreto, este Tribunal Constitucional estima pertinente señalar, en primer término, que una preocupación central de quien imparte justicia en general, y de este Tribunal Constitucional en particular, es la de asegurar’ el cumplimiento de sus decisiones. En ese sentido, en la sentencia recaída en el Expediente 00002-2010-PI/TC se declaró infundada la demanda de inconstitucionalidad, interpuesta en contra del Decreto Legislativo 1057, la cual regula el Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios (CAS).
5. Esto ha llevado a que el Tribunal Constitucional haya desestimado, en numerosas ocasiones, demandas donde trabajadores que laboraban al amparo de este régimen especial habían solicitado su reposición en el cargo que venían desempeñando pero en condición de trabajador permanente, alegando la desnaturalización de su contrato. Esta práctica constante, como queda claro, resulta coherente con lo decidido en la sentencia recaída en el Expediente 00002-2010-PI/TC.
6. Sin embargo, y más allá de lo señalado a nivel jurisprudencial, resulta pertinente recordar que el Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios (CAS) surgió con la intención de dejar atrás la Contratación por Servicios No Personales (SNP), ampliamente extendida a inicios de la década pasada. Sin embargo, resulta claro que, luego de varios años de utilización, no parece que ese sistema de contratación CAS responda actualmente al objetivo de forjar una administración pública eficiente, basada en la meritocracia y la igualdad de oportunidades en el acceso a los cargos públicos.
7. En efecto y ello no podía ser de otro modo, dada la temporalidad (o, mejor dicho, la transitoriedad) que debía tener este régimen especial. Aquello quedó plasmado en la Ley 29849, la cual establece la eliminación progresiva del Régimen Especial del Decreto Legislativo 1057 y otorga derechos laborales, en cuyo artículo 1 se dispuso corno objetivo “establecer la eliminación del Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios, regulado mediante el Decreto Legislativo 1057. (…) La eliminación del referido régimen se efectúa de manera progresiva y de conformidad con las disposiciones establecidas en la presente Ley”.
8. Sin embargo, y contra lo que pudiera pensarse, lo cierto es que, después de varios años, el Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios (CAS) no solo continúa existiendo, sino que también ha venido creciendo de manera sostenida a una tasa promedio anual de 8% en el período 2009 – 2016, De esa manera, conviene resaltar como actualmente los contratados (as) bajo esta modalidad representan al 22% del empleo público sujeto a un régimen laboral, como bien se desprende del Informe “Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios”, emitido por la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir).
9. En mérito a lo expuesto, este Tribunal estima que la cobertura constitucional y legal de este régimen especial no puede ni debe interpretarse como algo definido ad infinitum, máxime si cada vez son más el número de causas que plantean problemáticas complejas que giran en torno a la permanencia de este régimen. Citamos a modo de ejemplo, los casos de trabajadores con capacidades físicas diferentes o trabajadoras embarazadas a las que no se les renueva el contrato.
Hablamos, en cualquier caso, de trabajadores que son contratados inicialmente bajo diversas modalidades para luego, con el fin de no otorgar la reposición en un eventual proceso judicial, se les haga firmar contratos CAS, entre otros supuestos.
10. Y es que si bien, en estricto respeto a una separación de funciones y a un criterio de corrección funcional, el Tribunal Constitucional peruano debe entender que en rigor a quien corresponde solucionar los problemas en torno a la aún permanencia del Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios (CAS) es al legislador, ello no debe llevar al inmovilismo de un Tribunal Constitucional, cuya labor es precisamente la de defender y promover la fuerza normativa de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos. Esa labor, por cierto, implica resolver conforme a Derecho, más aún si se aprecia que no se están produciendo los cambios legislativos que este Tribunal Constitucional había tomado como presupuesto para decidir en determinado sentido en las controversias que resuelve en relación a este régimen especial.
11. Ahora bien, dicho esto, en tanto y en cuanto el Régimen Especial de Contratación Adminístrativa de Servicios (CAS) se encuentra plenamente vigente y su Constitucionalidad ha sido confirmada, todavía seguirán existiendo pronunciamientos que guarden coherencia con dicha posición. Sin embargo, resulta indispensable que este Tribunal Constitucional, de persistir la situación recientemente señalado y sin romper los parámetros constitucional o legalmente necesarios y su real capacidad operativa, pueda afrontar los problemas derivados de la supervivencia de este régimen especial, más allá de lo inicialmente proyectado.
Análisis de la controversia
12. Para resolver la controversia planteada, conviene recordar, como ya se señaló, que, de conformidad con las sentencias emitidas en los Expedientes 00002-2010-PI/TC y 03818-2009-PA/TC, así como en la Resolución 00002-2010-PI/TC, el régimen de protección sustantivo-reparador contra el despido arbitrario, previsto en el régimen laboral especial de contratación administrativa de servicios (CAS), guarda conformidad con el artículo 27 de la Constitución.
13. Mediante sentencia recaída en el Expediente 3818-2009-PA/TC, publicada en el diario oficial El Peruano el 10 de diciembre de 2010, el Tribunal Constitucional hace precisiones en torno al plazo de duración (indeterminado o determinado) de los contratos CAS y la posibilidad de ordenarse la reposición laboral. Se señala en esa oportunidad que la eficacia restitutoria no puede predicarse en el proceso de amparo, porque ello desnaturaliza la esencia del contrato administrativo de servicios que se suscribe a plazo determinado y no a plazo indeterminado, no resultándole aplicable la eficacia restitutoria (reposición en el empleo), sino únicamente la eficacia restitutiva (indemnización).
14. Así tenemos que, de los contratos administrativos de servicios (folios 141 a 148) queda demostrado que la demandante ha mantenido una relación laboral a plazo determinado que culminó al vencerse el plazo de duración establecido por las partes. Siendo así, y habiéndose cumplido el plazo de duración del referido contrato, la extinción de la relación laboral de la demandante se produjo en forma automática, conforme lo señala el literal h del numeral 13 del inciso 1 del Decreto Supremo 075-2008-PCM, por lo que no cabe estimar la demanda.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda, porque no se ha acreditado la vulneración de los derechos invocados.
Publíquese y notifïquese.
SS.
MIRANDA CANALES
LEDESMA NARVÁEZ
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
FERRERO COSTA
[Continúa…]
