El Tribunal Constitucional publicó la sentencia recaída en el Expediente 0002-2018-PI/TC, que versó sobre la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 30683, que modifica el Decreto Legislativo 1133 y regula las pensiones del personal militar y policial, previstas en el Decreto Ley 19846.
Al no haberse alcanzado cinco votos conformes para declarar la inconstitucionalidad de la disposición legal impugnada, la demanda fue declarada infundada, conforme al artículo 107 del Nuevo Código Procesal Constitucional y en el artículo 5, segundo párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
Pleno. Sentencia 881/2021
Caso de la modificatoria del Decreto Legislativo 1133 por la Ley 30683
Expediente 00002-2018-PI/TC
RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión de Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 28 de septiembre de 2021, se reunieron los magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume Fortini, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera a efectos de pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad que dio origen al Expediente 00002-2018-PI/TC.
La votación fue la siguiente:
⎯ Los magistrados Ledesma, Ferrero, Miranda (con fundamento de voto) y Espinosa-Saldaña (con fundamento de voto) votaron por declarar fundada la demanda y exhortar al Congreso y al Poder Ejecutivo para que, en el marco de sus competencias, generen condiciones para la mejora del régimen pensionario de los ciudadanos en general y de manera particular a los miembros de las FF. AA y PNP.
⎯ Los magistrados Blume y Sardón votaron por declarar infundada la demanda.
Estando a la votación descrita, y al no haberse alcanzado cinco votos conformes para declarar la inconstitucionalidad de la disposición legal impugnada, corresponde declarar INFUNDADA la demanda, conforme a lo previsto en el artículo 107 del Nuevo Código Procesal Constitucional y en el artículo 5, segundo párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
La Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza los votos antes referidos, y que los magistrados intervinientes en el Pleno firman digitalmente al pie de esta razón en señal de conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 30 de enero de 2018, el Presidente de la República, representado por la Ministra de Economía y Finanzas, quien actúa a través del procurador público especializado en materia constitucional, interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 30683, publicada el 21 de noviembre de 2017 en el diario oficial El Peruano.
Dicha ley modifica el Decreto Legislativo 1133 que estableció el ordenamiento definitivo del régimen de pensiones del personal militar y policial, a fin de regular las pensiones de los beneficiarios del Decreto Ley 19846.
En defensa de la constitucionalidad de ley objetada, con fecha 27 de junio de 2018, el Congreso de la República, que actúa a través de sus apoderados especiales, ha contestado la demanda negándola y contradiciéndola en todos sus extremos, y solicita que se la declare infundada.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
Las partes postulan una serie de razones o argumentos sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la ley objetada que, resumidamente, se presentan a continuación:
B.1. ARGUMENTOS DE LA DEMANDA Y OTRAS INTERVENCIONES PROCESALES
El demandante alega que mediante la referida ley se ha vulnerado la Constitución tanto por la forma como por el fondo. Con relación a los vicios de inconstitucionalidad por la forma, el procurador del Poder Ejecutivo sostiene que la elaboración de la Ley 30683, en la medida que no contó con un análisis sobre su sustento económico y financiero, no respetó el principio de equilibrio presupuestario.
Alega, asimismo, que la Constitución exige que toda reforma en materia previsional tenga sostenibilidad financiera y, toda vez que la ley impugnada carece de tal requisito, se habría vulnerado el artículo 78 de la Constitución, el artículo I del Título Preliminar de la Ley 28411, “Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto”, y, de manera específica, el sétimo párrafo de la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución.
Asimismo, añade que la elaboración de la Ley 30683 no respetó el principio de universalidad y unidad, en tanto dispone un gasto adicional al margen de la Ley del Presupuesto del Sector Público sin expresar fuente de financiamiento, con lo cual se habrían conculcado los artículos 77 y 78 de la Constitución y el artículo V del Título Preliminar de la Ley 28411, “Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto”.
Solicita, en todo caso, que este Tribunal determine si la inobservancia de estas normas implica, antes que vicios de inconstitucionalidad por la forma, una contravención de la Constitución por el fondo.
En cuanto a los vicios de inconstitucionalidad sustantiva, el procurador demandante sostiene que la Ley 30683 establece una nivelación en materia de pensiones al señalar que los pensionistas del Decreto Ley 19846 deben percibir una pensión tomando en cuenta el monto de la remuneración consolidada de un personal en actividad, lo que está prohibido por la Constitución.
Señala, además, que con ellos se incurre en un trato diferenciado que carece de justificación objetiva a favor de los pensionistas del Decreto Ley 19846, en detrimento de los demás pensionistas del país, sean del régimen público o privado, con lo cual se vulnera el principio de igualdad pero también la Primera Disposición Final y Transitoria y el artículo 103 de la Constitución.
Asimismo, alega el demandante que la Ley 30683 vulnera la competencia del Poder Ejecutivo para dirigir la política económica y administrar la hacienda pública, que comprende la iniciativa de gasto.
La norma impugnada genera un gasto con repercusión en el presupuesto nacional, que será cubierto con fondos públicos, a pesar de que tal ley fue resultado de iniciativas de congresistas y no del Poder Ejecutivo, y pese a las observaciones formuladas por este último en el proceso de su aprobación respecto a la falta de sostenibilidad financiera y presupuestal de la medida, con lo cual se vulneraron los incisos 3 y 17 del artículos 118, en concordancia con los artículos 78 y 79 de la Constitución.
El procurador demandante añade que la Ley 30683 vulnera el principio presupuestal de no afectación predeterminada toda vez que dicha ley no cuenta con financiamiento y genera desequilibrio en el Presupuesto Público, contradiciendo lo expresamente previsto por la Constitución.
De acuerdo al demandante, la entrada en vigencia de la ley conlleva a que los recursos orientados a financiar gastos previstos en dicho presupuesto deban ser desviados para financiar nuevos gastos no establecidos en él. De esta forma, según el demandante, ello supondrá, simultáneamente, dejar sin financiamiento a aquellas inversiones expresamente incluidas en el presupuesto, pese a que estos últimos sí son manifestación directa de la política económica desarrollada por el Poder Ejecutivo.
De esta manera, a decir del demandante, se vulnera lo dispuesto en el artículo VI del Título Preliminar de la aludida Ley 28411 y, en ese sentido, los incisos 3 y 17 del artículo 118 de la Constitución.
Adicionalmente, el demandante alcanzó a este Tribunal la información solicitada con ocasión de la audiencia pública de la causa realizada el 24 de agosto de 2018. Efectivamente se adjuntó a estos autos el Memorando 479-2018-EF/53.05, de fecha 5 de setiembre de 2018, a través del cual la directora general de Gestión de Recursos Públicos del Ministerio de Economía y Finanzas (en adelante MEF) informa que, según lo remitido por el Ministerio de Defensa y el Ministerio del Interior, ambos sectores vienen dando cumplimiento a lo dispuesto en la ley cuestionada, de modo tal que los pensionistas del Decreto Ley 19846 reciben actualmente pensiones recalculadas en función a la remuneración consolidada.
Además, en tal documento se indica que dicha dirección ha estimado el costo de implementación de la ley impugnada en 731,8 millones de soles, lo que no ha sido considerado en la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2018, debido a que la ley impugnada se publicó el 21 de noviembre de 2017, esto es, con fecha posterior a la fecha de presentación por parte del Poder Ejecutivo al Congreso de la República del proyecto de la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2018 (30 de agosto de 2017).
En razón de esto último, se informa que el Ministerio de Defensa y el Ministerio del Interior han solicitado créditos suplementarios para la implementación de la referida ley cuestionada en el presente proceso, a través de diversos pedidos que están siendo evaluados por el MEF.
Asimismo, en dicho documento se precisa que el referido costo de implementación de la ley impugnada es adicional a los 1329,5 millones de soles autorizados en la Cuarta Disposición Complementaria Final de la Ley 30693, “Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2018”, cuyo desembolso fue aprobado mediante el Decreto Supremo 391-2017-EF, para ser destinados exclusivamente al financiamiento del pago de las obligaciones previsionales a cargo de la Caja de Pensiones Militar Policial.
Con fecha 25 de enero de 2019, se expidió el Decreto del Tribunal Constitucional según el cual se solicitó información al MEF, al Ministerio del Interior y al Ministerio de Defensa, con ocasión de la resolución de la presente controversia, pedidos que fueron respondidos mediante Oficio Nº 682-2019-EF/13.01, de fecha 15 de febrero de 2019; mediante Oficio Nº 258-2019/IN/DM de fecha 1 de marzo de 2019; y mediante Oficio Nº 0215-2019- MINDEF/DM, de fecha 5 de marzo de 2019; y, respectivamente.
En lo que respecta a la respuesta del MEF a través del Oficio Nº 682-2019-EF/13.01 de fecha 15 de febrero de 2019, dicho Ministerio dio cuenta de lo siguiente:
Opinión de la Dirección General de Presupuesto Público según el Memorando N° 377-2019-EF/50.06:
– En relación a la consulta sobre a cuánto asciende el monto de dinero invertido en la implementación de la Ley 30683, según esta Dirección, dicha implementación se encuentra a cargo del Ministerio del Interior y del Ministerio de Defensa;
– En un primer momento, según indica la referida Dirección, no fue posible atender desde el MEF las demandas adicionales del Ministerio del Interior y del Ministerio de Defensa durante el primer semestre del año 2018 toda vez que las proyecciones de los ingresos a la Caja Fiscal no permitían autorizar gastos que no podían ser financiados al no estar incluidos en el presupuesto institucional para el año fiscal 2018, aprobado por Ley 30693, y que alterarían el cumplimiento del equilibrio presupuestario y macro fiscal, que son principios del Sistema Nacional de Presupuesto Público regulados en el Texto Único Ordenado de la Ley 28411, “Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto”;
– Con respecto a los fondos de donde provienen los recursos para el cumplimiento de la Ley 30683, según esta Dirección, el Congreso de la República autorizó a los pliegos del Ministerio del Interior y del Ministerio de Defensa a realizar modificaciones presupuestales internas a fin de cubrir una parte de ese déficit con sus propios recursos;
– Con fecha 19 de setiembre de 2018, el Congreso de la República aprobó la Ley 30847, “Ley que aprueba diversas disposiciones presupuestarias para promover la ejecución del gasto público en inversiones públicas y otras medidas” que dispuso el incremento de la suma a la que se refiere la Cuarta Disposición Complementaria Final de la Ley 30693, Ley del Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2018, en S/. 633 843 478. 00;
– En dicho marco se aprobó el Decreto Supremo 215-2018-EF, autorizando una Transferencia de Partidas en el Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2018, por la suma total de S/. 633 843 478. 00, el que se desagrega en: i) S/. 322 197 827.00 a favor del pliego del Ministerio del Interior; y ii) en S/. 311 645 651.00 a favor del Ministerio de Defensa, con cargo a los recursos de la Reserva de Contingencia del MEF, para financiar el pago de las obligaciones previsionales a cargo de la Caja de Pensiones Militar Policial;
– El MEF aprobó transferencias de recursos con cargo a los recursos de la Reserva de la Contingencia a solicitud de dichos Ministerios, por un monto total de S/ 680 213 026.00;
– Asimismo, se autorizó al Ministerio de Defensa y al Ministerio del Interior a realizar modificaciones presupuestarias en el nivel funcional programático, para el financiamiento de lo establecido en la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1133. En este marco, los pliegos involucrados realizaron modificaciones presupuestarias internas —dentro de sus presupuestos aprobados mediante Ley 30693— a fin de destinar parte de sus recursos inicialmente programados al financiamiento de otros gastos, al financiamiento del déficit de recursos para el pago de obligaciones previsionales y aportes a fondos de los pensionistas de las fuerzas armadas y policiales.
[Continúa…]
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