A través de la Resolución 156-2021-Sunafil/TFL-Primera Sala, el Tribunal de Fiscalización observó que la autoridad instructora del PAS no garantizó de manera mínima el correcto ejercicio del derecho de la impugnante al no evaluar los descargos presentados fuera del plazo.
En este caso, la inspeccionada fue sancionada por no cumplir con el pago y goce de las vacaciones de los periodos del 2014 al 2015 y 2015 al 2016, así como el pago de las indemnizaciones por las vacaciones no gozadas. Sin embargo, no se consideró el descargo presentado por el empleador de forma extemporánea vulnerándose el derecho a la defensa.
La autoridad de trabajo señaló que respecto a la vulneración del derecho de defensa, se tiene que, pese al plazo concedido para presentar el descargo, la accionante optó por presentarlo de manera extemporánea.
El Tribunal señaló que la impugnante presentó sus descargos y fue la autoridad instructora quien omitió realizar mayor pronunciamiento sobre ellos, por lo que no se garantizó el principio del debido procedimiento causando un estado de indefensión al empleador.
De esta manera, se declaró la nulidad del informe que daba origen al acta de infracción.
Fundamentos destacados: 6.20 Del expediente materia de revisión, se advierte que, luego de haber vencido el plazo de cinco (05) días hábiles, la impugnante presentó sus descargos; no obstante, la autoridad instructora omitió realizar mayor pronunciamiento sobre los mismos.
6.21 Por tanto, la autoridad instructora del PAS no garantizó de manera mínima el correcto
ejercicio del derecho de la impugnante, dejando a la impugnante en un estado de indefensión frente al procedimiento, lo que configura la causal de nulidad prevista en
los numeral 1 del artículo 10° del TUO de la LPAG39, por lo que corresponde acoger el
presente extremo del recurso de revisión
Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 156-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 1973-2017-SUNAFIL/ILM/SIRE3
PROCEDENCIA: INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA
IMPUGNANTE: SEGURO SOCIAL DE SALUD
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 773-2021-SUNAFIL/ILM
MATERIA: – RELACIONES LABORALES; – LABOR INSPECTIVA
Sumilla: Se declara NULO el Informe Final de Instrucción N° 162-2019-SUNAFIL/ILM/AI2 de fecha 30 de setiembre de 2019, y, en consecuencia, RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador hasta el momento en el que el vicio se produjo.
Lima, 02 de agosto de 2021
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por el SEGURO SOCIAL DE SALUD (en adelante la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 773-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 18 de mayo de 2021 (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección N° 14497-2017-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], las cuales culminaron
con la emisión del Acta de Infracción N° 2939-2017-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta
de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la
comisión de una (01) infracción muy grave a la normativa sociolaboral, y una (01)
infracción muy grave a la labor inspectiva.
1.2 Mediante Imputación de cargos N° 607-2019-SUNAFIL/ILM/AI2 del 23 de agosto de 2019, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT), la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 162-2019-SUNAFIL/ILM/AI2 (en adelante, Informe Final de Instrucción), a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1065-2019 SUNAFIL/ILM/SIRE3 de fecha 22 de noviembre de 2019, multó a la impugnante por la suma de S/ 18,225.00 por haber incurrido en:
– Una infracción MUY GRAVE en relaciones laborales, por no cumplir con del pago y goce de las vacaciones de los periodos del 2014 al 2015 y 2015 al 2016, así como el pago de las indemnizaciones por las vacaciones no gozadas, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, ascendente a S/ 9,112.50.
– Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 20 de noviembre de 2017, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, ascendente a S/ 9,112.50.
1.4 Mediante escrito de fecha 20 de diciembre de 2019, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1065-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE3, argumentando lo siguiente:
i. No se ha valorado el descargo presentado.
ii. Se ha acreditado el goce de descanso vacacional, así como el pago de la bonificación vacacional.
iii. El no goce de las vacaciones obedecieron a una necesidad en el servicio de las funciones del personal.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 773-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 18 de mayo de 2021[2], la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 1065-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE3, por considerar los siguientes puntos:
i. Respecto a la vulneración del derecho de defensa, se tiene que, pese al el plazo de concedido para presentar el descargo, la accionante optó por presentarlo de manera extemporánea. Asimismo, no se ha acreditado de manera documentaria la interrupción del ejercicio del presente derecho.
ii. Del pago vacacional y descanso respectivo, la resolución impugnada señala:
“…este Despacho volvió a realizar la revisión del récord vacacional presentada por la inspeccionada en la diligencia de verificación del cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, el cual obra de fojas 258 a 260 del expediente inspectivo, observándose que se trata de un documento elaborada por la inspeccionada, que no contiene alguna firma de los trabajadores afectados, por lo que, aquel no acredita el cumplimiento de su obligación.
Asimismo, en cuanto a la relación emitida sobre el pago de vacaciones, el cual obra de fojas 261 a 263 del expediente inspectivo, de la misma manera, este documento es un documento elaborado por la inspeccionada, que no acredita fehacientemente si se realizó el pago correspondiente, pues no cuenta con algún documento probatorio adicional (numeral 3.5.).
En adición a ello, en relación a la Carta N° 2721-SGC-GAP-GCAP-ESSALUD- 2017, la cual fue presentada si bien acredita haber otorgado vacaciones a los trabajadores afectados, esto se realiza de manera parcial, siendo ello también analizado por el personal inspectivo y durante el trámite del procedimiento administrativo sancionador, evidenciándose que, la inspeccionada no ha cumplido con el pago de las vacaciones de los siguientes trabajadores: Bayona Paredes, Erika Milagros, (2015-2016); Campos Ugarte, Ana María; Leiva Cruzado, Homero; Manrique Bolivar Mónica Carolina; Martinez Zulueta Pedro Ricardo, Cerrón Quintanilla, Rocío; Cuenca Huanca, Socorro; y, Sandoval Ramirez, Dusty, no se acreditó el descanso vacacional del periodo (2014-2015) y (2015-2016) (numeral 3.6.)”[3].
iii. Por último, sobre las acciones para el disfrute de vacaciones, la resolución impugnada señala que:
“… es necesario indicar que, ello no acredita el cumplimiento de su obligación materia de sanción en el presente procedimiento. En ese orden de ideas que, ello no acredita el cumplimiento de su obligación materia de sanción en el presente procedimiento (…) (numeral 3.7)” [4].
1.6 Mediante escrito de fecha 10 de junio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 773-2021-SUNAFIL/ILM.
1.7 La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorandum N° 952-2021- SUNAFIL/ILM, recibido el 22 de junio de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[5], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, Sunafil), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que para el cumplimiento de sus fines, la Sunafil contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[6], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[7] (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR[8], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[9] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3 En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
3.4 Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DEL SEGURO SOCIAL DE SALUD
4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que el SEGURO SOCIAL DE SALUD presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 773-2021- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/. 18,225.00 por la comisión de la infracción tipificada como MUY GRAVES, previstas en el numeral 46.7 del artículo 46, y el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución[10].
4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el SEGURO SOCIAL DE SALUD.
[Continúa…]
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[1] Se verificó el cumplimiento de materia de Jornada, Horario de Trabajo y Descansos Remunerados (sub materia: no goce de vacaciones).
[2] Notificada a la inspeccionada el 20 de mayo de 2021.
[3] Página 3 de la Resolución de Intendencia N° 773-2021-SUNAFIL/ILM, obrante en el folio 127 del expediente sancionador.
[4] Ibídem.
[5] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
[6] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”
[7] «Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
[8] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”
[9] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
[10] Iniciándose el plazo el 25 de mayo de 2021.
