No hay duda de que el Estado ha pretendido regular en los últimos años, a través del ejercicio positivo de su función legislativa, el correcto actuar de los funcionarios y servidores públicos, estableciendo deberes y prohibiciones a sus actuaciones que, contrastadas con las conductas típicas descritas en los ordenamientos disciplinarios, sustentan la apertura de los procedimientos administrativos frente a la concurrencia de conductas típicas.
La regulación normativa de estas acciones, omisiones y/o extralimitaciones conductuales llevada a cabo en el ejercicio de la función pública, tienen sustento en la dogmática disciplinaria, que a su vez expone principios que le son exclusivos y que deben formar parte –necesarimente– de su análisis típico. Pero ¿nuestro legislador reconoce el basamento dogmático que le otorga la potestad de dictado de ese marco coercitivo? ¿O es que supone que este se sustenta exclusivamente en la potestad ius punendi ejercida en el dictado de normas penales?.
Poco se sabe que esta potestad disciplinaria es consecuencia del avatar histórico formado a partir de complejas relaciones sociales, y que hoy justifican el sometimiento de determinadas “categorías de personas” –haciendo referencia a aquellos que ejercen funciones públicas– al ejercicio punitivo del Estado frente a sus propias conductas. Y es que este vínculo especial y estricto que existe entre aquellos que ejercen funciones públicas y el Estado, no es otra cosa que una relación especial de subordinación y renuncia, pero también –a nuestro criterio– de otorgamiento de prerrogativas y garantías, como sustentaremos en este trabajo.
El derecho disciplinario se aplica en el marco de las relaciones de subordinación entre el funcionario y el Estado, para exigir obediencia y disciplina en el ejercicio de la función pública e imponer sanciones por el quebratamiento de deberes y obligaciones, por la inobservancia de las prohibiciones y de las incompatibilidades que la ley establece para su ejercicio. “Como su nombre lo indica, el objetivo que persigue el derecho disciplinario consiste en mantener la disciplina el interior de la institución estatal, lo cual constituye un objetivo político del Estado diferente del que busca garantizar mediante el derecho penal.”[1]
Las relaciones de sujeción son unos vínculos estrechos entre una persona y el Estado, que en alguna oportunidad significaron la restriccción absoluta de todos sus derechos. Es un vínculo que aún subsiste con algunos matices y que explica la dependencia acentuada de algunos individuos que ostentan, además de su condición de servidores públicos, ciertos condicionamientos misionales como los militares, los policías o los docentes; o ciertas calidades como los reclusos, entre otros.[2] Pero lo significativo en esta relación es que, una de las partes, es siempre el Estado.
Así, la relación especial de sujeción es un especial vínculo que existe entre una determinada persona que asume la función pública y el Estado. Esta representación se acoge bajo ciertas condiciones de subordinación reforzando deberes, obligaciones, prohibiciones e incompatibilidades que implican la restricción de derechos y garantías para con la administración, mientras que permiten al Estado el ejercicio de su potestad ius punendi para investigar y sancionar las conductas típicas, dentro del régimen disciplinario.
Se basa en un debilitamiento o menoscabo de los derechos de algunos ciudadanos, que fungen como agentes de la Administración del Estado, o de los sistemas institucionalmente previstos para su garantía; lo anterior, como consecuencia de una vinculación cualificada con los poderes públicos emanada de un mandato constitucional, pero especialmente como condición y exigencia del funcionamiento normal del servicio inherente a la Administración Pública.[3]
Las relaciones especiales de sujeción, se entienden como un mecanismo que dota a la administración de poderes extraordinarios para ejercer potestades; como toda sujeción supone la eventualidad de soportar los efectos de una potestad de otro sobre el propio ámbito jurídico, pero que una vez la potestad es ejercida, surgirán ya otras figuras jurídicas subjetivas, deberes, obligaciones, distintas de la indicada sujeción.[4]
La relación de sujeción especial, se extiende pues a la imposición de prestaciones forzosas de carácter personal, que incluyen deberes y obligaciones de hacer y no hacer; pero que implican también la modulación especial de determinados derechos fundamentales que comprende una delimitación de su intensidad de acuerdo a la peculariedad del orden que conllevan.[5]
Significando el establecimiento de deberes, obligaciones, prohibiciones e incompatibilidades, así como el reconocimiento de garantías y prerrogativas exclusivas – en el caso de los miembros de las Fuerzas Armadas y la Policía – requieren un respaldo normativo como regla de excepción para la restricción de sus libertades, mas que para el reconocimiento de derechos.
El derecho disciplinario esta integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los funcionarios públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones siendo el establecimiento de dichos protocolos – conformado por el conjunto de deberes, obligaciones, prohibiciones e incompatibilidades – el resultado de la praxis de una relación especial de sujeción. Es justamente esta relación especial de sujeción la que habilita a la Administración Pública la imposición de una sanción ante la concurrencia de culpabilidad disciplinaria. Y nótese que esta prerrogativa es exclusiva de la actuación estatal a la que el funcionario público se somete voluntariamente, no pudiendo ser sustituida su competencia ni si quiera por el poder jurisdiccional.
Esto es porque de los fallos jurisdiccionales solo pueden circunscribirse a un control de legalidad del acto disciplinario analizando su vigencia desde la perspectiva constitucional, pero bajo ninguna condición, un juez puede sustituirse para aplicar criterios distintos que los observados por el operador disciplinario. En consecuencia, un juez puede declarar la nulidad de un fallo administrativo dictado en perjuicio del administrado por carencia de los requisitos exigibles por la norma para la validez de un acto administrativo, pero no puede referirse a la culpabilidad o no del administrado, ya que el ejercicio de la acción disciplinaria para la determinación de la responsabilidad del reprochado, se ampara en una relación especial de sujeciòn de la que el juez es ajeno. Como lo sostiene el maestro SUAREZ BOHORQUEZ, “el juez contencioso frente a los hechos investigados en instancia administrativa, carece de toda inmediación y concentraciòn para adoptar la correspondientes decisión de reemplazo, pudiendo incurrir el errores en la calificación jurídica de los hechos”.[6]
Por lo argumentado, dentro de una relación especial de sujeción, la Administración adquiere una potestad sancionadora, la cual requiere de ciertos límites con el fin de no transgredir el ámbito de los derechos fundamentales. Siendo así, aquella potestad, como ejercicio del poder punitivo del Estado, exige no sólo la reserva legal de las infracciones, de las penas y del procedimiento requerido para su actuación, sino que ésta sea ejercida al amparo de las potestades reconocidas por la ley, y dentro del marco de una relación especial de sujeción que le otorga la prerrogativa de sancionar los ilícitos disciplinarios. Cabe recordar que “la causa del derecho administrativo sancionador es el centro de cumplimiento del interés general en las actividades donde este recae”.[7]
GARRIDO FALLA[8] afirmó que las relaciones de sujeción especial se mantenían con aquellas personas que sostienen un vínculo más estrecho con la administración. De este modo, sostuvo que estas relaciones «no derivan meramente de la indiferencia cualidad de administrado, sino del hecho concreto de haber entrado en contacto de una forma más inmediata y directa con la institución administrativa».
Por su parte, VILLAR PALASI[9] sostiene que aquellas tienen lugar cuando existe «un sometimiento previo del ciudadano a un determinado estatus o vínculo (como ocurre con los contratistas de la administración, los concesionarios de servicios o los funcionarios públicos)».
NIETO GARCÍA[10] se refiere a ellas como la situación generada entre «aquellas personas que viven en un contacto permanente o cuasipermanente con establecimientos administrativos (presos, soldados, estudiantes), de tal manera que sin una reglamentación especial y sin unos poderes también especiales de la administración, convivencia y la gestión del servicio público serían difíciles».
LÓPEZ BENÍTEZ[11] comenta que estas relaciones especiales de sujeción son las “relaciones jurídico-administrativas caracterizadas por una duradera y efectiva inserción del administrado en la esfera organizativa de la administración, a resultas de la cual queda sometido a un régimen jurídico peculiar que se traduce en un especial tratamiento de libertad y de los derechos fundamentales, así como de sus instituciones de garantía, de forma adecuada a los fines típicos de cada relación».
SANTAMARÍA PASTOR[12] describe las relaciones de sujeción especial como «la situación singular en que determinadas personas o entidades se encuentran por el hecho de hallarse insertas de modo particularmente intenso en la organización administrativa, lo que determinaría el que la administración ostentase sobre ellas unas potestades especialmente enérgicas, mucho más limitativas de la libertad».
El maestro colombiano GOMEZ PAVAJEUA, afirma que “son las relaciones especiales que se constituyen en el fundamento del derecho disciplinario de los servidores públicos que sustenta la facultad de disciplinar a los particulares que que cumplen funciones públicas, constiuyéndosse así una relación material de sujeción”.
Finalmente, la que consideramos una de las definiciones mas acertadas en lo que respecta a la sustención de la relación especial de sujeción en el ámbito de la dogmática disciplinaria, es abordada por MARTINEZ GELVES cuando sostiene que “la relación especial de sujeción constituye en esencia ligamen que ata a una persona natural para con el Estado y con la administración pública en particular. A diferencia de lo que sucede con los particulares, que tienen para con el Estado una relación general de sujeción en virtud de la cual exponen su responsabilidad por quebrantar el ordenamiento jurídico, la relación especial de Sujeción supone un vínculo más estrecho y exigente: en virtud de ella, a la par que se refuerzan los deberes del agente estatal, se recortan sus derechos y garantías de donde se desprende que el régimen de responsabilidad no solo es diferenciado, sino claramente más exigente.”[13]
Y es por ello que este vínculo especial constituye el fundamento del derecho disciplinario puesto que, a través de dicha relación exclusiva, la persona que voluntariamente se somete a ella para gestionar o prestar un servicio en nombre del Estado – convirtiéndose así en un agente de su representación – se subordina al dictamen de deberes y prohibiciones que la Administración Pública establece para regular su conducta, limitando su estado de libertad. Ahora bien, parte de la doctrina sostiene que esta relación especial sólo puede dictaminar deberes, prohibiciones e incompatibilidades, mas no prerrogativas ni derechos. Ello, en razón que la sujeción conlleva a la subordinación, que implica la prestación de carácter personal de gravámenes y obligaciones, a traves de prestaciones forzosas de carácter personal. Sin embargo, en la conyuntura actual de reconocimiento de derechos y prerrogativas para todo aquel que ejerce la función pública, ese vínculo especifico que se sustenta en una relación especial, también reconoce prerrogativas y derechos que, en otro supuesto o condición, ese mismo ciudadano, que hoy ejerce funciones públicas, no hubiera podido satisfacer. Así tenemos por ejemplo el caso de los militares y policias que si bien es cierto se someten a una relación especial de sujeción que promueve deberes, obligaciones, prohibiciones e incompaibilidades, con un estricto régimen que propone como principal bien jurìdico la disciplina; el lazo especial que mantienen con el Estado les otorga concesiones preferentes tales como (i) acceso a un sistema de salud exclusivo; (ii) reconocimiento de una pensión de subsistencia al trascurrir determinados años de servicio; (iii) concesión de una pensión de invalidez con el reconocimiento del ascenso permanente por lesión en acto de servicio; entre otras prerrogativas distintas y ajenas al funcionario común.
A razón de tal análisis sostenemos que si bien la relación especial de sujeción habilita a imponer deberes a los servidores públicos buscando encausar su conducta dentro de los parámetros del interés general, también reconoce prerrogativas, incentivos y derechos, en una relación exclusiva, al margen de ser ésta subordinada y con rasgos de sometimiento con respecto a determinados derechos. El reconocimiento de algunas garantías o fueros especiales a favor del ciudadano que ejerce funciones públicas, no hace mas que acreditar que al referirnos a la relación especial de sujeción debemos reconocer en ella dos cualidades: (i) la punitiva y (ii) la concesoria. La primera de ella soportada en la facultad de ejercer el ius punendi del Estado, mientras que la segunda, constituye la cualidad de otorgar concesiones especiales, en favor de quien se encuentra bajo su subordinación.
Como refiere la profesora LUZ MARINA GIL[14], “la institución de las Fuerzas Armadas (Militares y de Policía), soporta en su interior una relación especial de sujeción, con grados de intensidad y exigencia mayores a las de los demás funcionarios públicos, originada en la misión constitucional a ellas confiada, que implica la restricción en el ejercicio de ciertos derechos fundamentales; sin embargo, cualquier limitación estará sujeta a los requerimientos constitucionales de legalidad formal y material, como garantía de seguridad jurídica de la Fuerza Pública. En concordancia con la intensidad de esta sujeción, el Estado de derecho permite la restricción o modulación en el ejercicio de ciertos derechos o libertades, pero nunca su supresión o desconocimiento.”
Una de las fuentes jurisprudenciales mas prolijas, para entender la importancia dentro de la dogmática del derecho disciplinario de la denominada relación especial de sujeción, lo constituye la Sentencia de la Corte Suprema de Colombia T- 793 de 2008, que sostiene que son tres los elementos principales que pueden destacarse del concepto de relación especial de sujeción: “El primero, relacionado con la posición de la administración respecto de ciudadano o administrado. El segundo, relativo a la noción de inserción del administrado en la esfera de regulación más cercana a la Administración. Y el tercero, referido a los fines especiales que busca la mencionada regulación especial.”
El referido análisis jurisprudencial continúa definiendo cada uno de estos elementos:
- Con respecto al primero de ellos sostiene que comúnmente la Administración ha estado en una posición jerárquica superior respecto del administrado. Por tal razón, los órdenes jurídicos modernos contienen una enorme gama de principios y reglas de organización que tiene por objeto evitar que la relación entre el Estado y el ciudadano afecte en forma ilegítima los derechos de los que éste es titular. No obstante, las relaciones especiales de sujeción se caracterizan justamente porque, se exacerba la idea de superioridad jerárquica de la Administración sobre el administrado, y en tal sentido, se admiten matices a las medidas y garantías que buscan en los Estados actuales, atemperar dicho desequilibrio. Lo anterior tiene como sustento la aceptación de la premisa según la cual la organización política de los Estados constitucionales de Derecho, supone la cesión del ejercicio del poder, a un ente superior que lo administra para gobernar.
- Respecto de lo segundo, cabe señalar que en las relaciones especiales de sujeción, el administrado se inserta de manera radical a la esfera organizativa de la Administración. “Inserción que crea una mayor proximidad o inmediación entre ambos sujetos jurídicos”, administrado y Administración. Varias causas pueden suscitar el anterior fenómeno. Para el caso interesan aquellas “en que la integración [o inserción] es forzosa y responde, bien a la necesidad que tiene la Administración de determinadas prestaciones personales (caso del soldado de reemplazo- [reservista]), bien al deseo de tutelar la seguridad de los restantes ciudadanos, poniéndola a salvo del peligro que representan [las conductas] de ciertos individuos (es el triste y lamentable supuesto de los reclusos). La consecuencia pues, de dicha inserción o acercamiento del administrado a las regulaciones más próximas de la organización de la Administración, implica el sometimiento a un régimen jurídico especial y más estricto, respecto de aquél que cobija a quienes no están vinculados por dichas relaciones especiales.
- El tercer elemento se refiere a los fines constitucionales que deben sustentar las relaciones especiales de sujeción, para poder autorizar un sometimiento jurídico especial y estricto del administrado.”
Como sostenemos, el derecho disciplinario se aplica en el marco de las relaciones de subordinación entre el funcionario y el Estado, para exigir obediencia y disciplina en el ejercicio de la función pública e imponer sanciones por el quebratamiento de deberes, obligaciones, inobservancia de las prohibiciones y de las incompatibilidades, que la ley establece para su ejercicio. Todas ellas deben estar enmarcadas dentro del marco jurìdico, de forma tal, que constituyan una exigencia legal a la función pública. Ello por que sólo a través de la ley – en estricto ejercicio del principio de legalidad – el legislador esta constitucionalmente autorizado para (i) consagrar conductas infractoras de carácter convencional, (ii) establecer sanciones de carácter disciplinario, y (iii) fijar los parámetros de los procedimientos administrativos ha seguirse para efectos de su imposición de una sanción ante la comisión de un ilícito disciplinario.
Es que, el objetivo que persigue el derecho disciplinario, no es otro que el mantenimiento de la disciplina para el aseguramiento del cumplimiento de las funciones públicas, sometiendo los comportamientos ajenos a los estándares previstos, a procedimientos que buscan imponer sanciones que van desde la simple llamada de atención hasta la expulsión de la carrera administrativa. Y esto sólo puede ser factible previo reconocimiento de la existencia de la denominada “relación especial de sujeción”, a la que los ciudadanos que ejercen funciones públicas se someten voluntariamente, a pesar de significar el otorgamiento de potestades a la administración para la restricción de sus propios derechos, estableciendo deberes, obligaciones, prohibiciones e incompatibilidades, que sólo le serán exigibles al funcionario, por la categoría que ostenta.
En consecuencia, la relación especial de sujeción es un excepcional vínculo que existe entre una determinada persona que asume la función pública y el Estado, bajo determinadas condiciones de subordinación, que si bien implican la restricción de determinados derechos para con la administración –entre ellos el sometimiento al fuero administrativo y su potestad de investigar y sancionar– importa también un vínculo de garantía. Es decir, no sólo esa relaciòn enfrenta cánones y estandares para un adecuado y correcto comportamiento del funcionario público sino que promueve – ante el cumplimiento de las disposiciones dictadas – el reconocimiento del Estado a la buena conducta del servidor. Esa relación especial de sujeción coloca pues al servidor o funcionaio público en un estandar distinto al de cualquier otro ciudadano, reinvindicando a su favor prerrogativas que le serían ajenas a cualquier persona que no ejerciera correctamente la funciòn pública, tales como: (i) el pago de remuneraciones y bonos; (ii) el acceso a sistemas de salud exclusivo (en el caso de los efectivos militares y policiales); (iii) el acceso a un sistema educativo preferente (en el caso de efectivos militares y policiales); (iv) la posibilidad de la obtenciòn de una pensión por el trascurso de tiempo de servicio; (v) cobertura de gastos de sepelio y otorgamiento de pensión sobreviniente a los deudos (para efectivos militares y policiales); (vi) reconocimiento constitucional de grados, honores y remuenraciones inherentes a su categoría, jerarquía y grado (para efectivos militares y policiales); entre otros.
De esta manera, resulta claro que la categoría dogmática de la “relación especial de sujeción” tiene aptitud para sostener la potestades pero tambien cuenta con la suficiencia para garantizar perrogativas, propias de ese vínculo exclusivo en favor de aquellos ciudadanos que se someten voluntariamente a ella. Por tanto, ese sometimiento a dichos regímenes especiales de carácter disciplinario, que implican tratamientos diferenciales en materia de exigencia de deberes en contraste con los exigidos al ciudadano común, no debe ser solamente entendido como una potestad restrictiva sino también con un carácter inclusivo, para la concesión de privilegios únicos a la categoría funcional.
[1] GÓMEZ PAVAJEAU, Carlos Arturo. Dogmática del Derecho Disciplinario. Ed. Universidad Externado de Colombia, Sexta Edición, Abril 2017, p. 327.
[2] MOLANO LÓPEZ, Mario Roberto. Las Relaciones de Sujeción Especial en el Estado Social. Instituto de Estudios del Ministerio Público, Bogotá, 2005.
[3] GIL GARCÍA, LUZ MARINA; Relaciones Especiales de Sujeción, Aproximación Histórica al Concepto. Cuadernilo Prolegómenos – Derechos y Valores, de la Universidad Militar de Nueva Granada, Bogotá, D.C., Colombia – Volumen XII – No 23 – Enero – Junio 2009 – ISSN 0121-182X, página 177.
[4] GARCÍA DE ENTERRIA, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo, Edit Civitas, Madrid. Reimpresión 2001. Tomo II, pág. 23.
[5] BRAGE CAMAZANO, Joaquín. Los límites a los derechos fundamentales, Madrid, Dykinson, 2004, pág. 429.
[6] SUAREZ BOHORQUEZ, JULIÁN; La culpabilidad disciplinaria, Editorial Leyer, Bogotá, Colombia, 2016, página 134.
[7] PAREJO ALFONSO, Luciano. La Actividad Administrativa Represiva y el Régimen de las Sanciones Administrativas en el Derecho Español. Intervención en las III Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo, Caracas: Fundación Estudios de Derecho Administrativo, 1996, p. 157.
[8] GARRIDO FALLA, FERNANDO, Los medios de policía y la teoría de las sanciones administrativas, p. 28, Revista de Administración Pública, pp. 11-50, 17, 1959.
[9] VILLAR PALASÍ, JOSÉ LUIS y VILLAR ESCURRA, JOSÉ LUIS, Principios de derecho administrativo, I, Universidad Complutense de Madrid, Madrid, 1999, Tomo I, pag. 207.
[10] NIETO GARCÍA, ALEJANDRO; Derecho administrativo sancionador, p. 233, Editorial Tecnos, Madrid, 2005.
[11] LÓPEZ BENÍTEZ, MARIANO; Naturaleza y presupuestos constitucionales de las relaciones especiales de sujeción, Editorial Civitas, Madrid, 1994, pag. 161.
[12] J. SANTAMARÍA PASTOR, Fundamentos de derecho administrativo, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 1988, pag. 793.
[13] MARTINEZ GELVES, LIZ MADELEINE; Tesis para optar la Especilaización en Derecho Disciplinario titulada “Transformación de las relaciones especiales de sujeción: de la subordinación laboral a la relación funcional”; Universidad Militar de Nueva Granada, Bogotá, 2015.
[14] GIL GARCÍA, LUZ MARINA; Relaciones Especiales de Sujeción, Aproximación Histórica al Concepto. Cuadernilo Prolegómenos – Derechos y Valores, de la Universidad Militar de Nueva Granada, Bogotá, D.C., Colombia – Volumen XII – No 23 – Enero – Junio 2009 – ISSN 0121-182X, página 179.
