Sumario: 1. Introducción. 2. El régimen económico constitucional. 3. Implicancias del régimen económico constitucional en el Sistema Nacional de Bienes Estatales: hacia un esquema de gestión de los predios estatales. 4. Beneficios sociales y correctivos del modelo. 5. Conclusiones. 6. Bibliografía.
1. Introducción
Los predios estatales constituyen un ingente, valioso y estratégico recurso del Estado. Sin perjuicio de ello, la multiplicidad de posibles enfoques para su administración, así como el caudal de oportunidades y desafíos a los que nos abre paso no deben hacernos perder de vista sus principios rectores jurídico-económicos, los cuales deben orientar su regulación y gestión.
En este ensayo abordaremos la incidencia del régimen económico constitucional sobre el Sistema Nacional de Bienes Estatales, como su necesaria premisa y cuyas implicancias demandan un esquema de operatividad para la gestión de predios estatales, a fin de promover la inversión privada como instrumento clave y fundamental para el progreso del país.
2. El régimen económico constitucional
La gestión de los predios estatales parte de una premisa mayor y profunda como es el particular modelo económico que adopta un país a través de su ordenamiento jurídico. En el caso del Perú, el artículo 58[1] de la Constitución Política del Perú de 1993 ha establecido un modelo de economía social de mercado[2], el cual encuentra en la actividad económica privada la principal fórmula para el progreso social y económico del país.
En este esquema, la inversión privada se revela como el principal eje propulsor del desarrollo de la economía y del bienestar general de la nación, sin dejar de lado el necesario acompañamiento de políticas sociales. En ese sentido, se reconoce el rol preponderante de la libre actividad económica privada para la creación de riqueza, por lo que el Estado cumple solamente un rol subsidiario.
A fin de preservar y hacer fructificar este modelo de economía social de mercado, el Estado debe respetar una serie de instituciones de capital importancia, como la propiedad privada, los contratos y la libre iniciativa privada, así como garantizar la libre competencia. Pero no solamente es menester que el Estado cumpla con estos deberes de abstención y de mantenimiento del status quo, sino que además se impone al Estado el deber de asumir un rol de ejecutor de acciones positivas con el propósito de promover, generar y alentar decididamente la inversión privada.
Para el ejercicio de este rol de promotor de la inversión privada, el Estado se vale de diversos mecanismos, técnicas y procedimientos, como lo son, por ejemplo, la simplificación de licencias, autorizaciones, permisos, certificaciones, en materia ambiental, sanitaria, industrial, etcétera, con el objeto de reducir los requisitos legales a solamente aquellos que sean indispensables para que los privados puedan iniciar y desarrollar sus actividades económicas.
Asimismo, también se vale del otorgamiento de beneficios tributarios, con el objeto de incrementar el nivel de inversión privada formal. Desde luego, también se vale de las asociaciones público-privadas y de los proyectos en activos, reconociendo que en muchos casos los privados pueden desarrollar –o contribuir al desarrollo de– proyectos de relevancia pública o social más eficientemente que el propio Estado. Y también se vale de las concesiones, tanto de obras públicas como de servicios públicos.
3. Implicancias del régimen económico constitucional en el Sistema Nacional de Bienes Estatales: hacia un esquema de gestión de los predios estatales
Dentro del régimen económico constitucional descrito, la gestión de predios estatales no es ajena al rol del Estado de promoción de la inversión privada, sino que, por el contrario, cumple un rol crucial en dicho aspecto, a partir de las siguientes consideraciones.
En primer lugar, uno de los principales activos que tiene el Estado son sus predios, cuyo número y extensión hacen que lleguen a representar una significativa parte del territorio nacional.
En segundo lugar, la mayoría de los proyectos de inversión privada se desarrollan sobre un espacio físico, esto es, requieren de predios sobre los cuales ejecutarse. De allí que los predios estatales y su gestión constituyen una oportunidad gigantesca y estratégica para promover la inversión privada.
Es así que no resulta extraño, sino más bien sumamente expresivo, que una de las propias finalidades del Sistema Nacional de Bienes Estatales (en adelante “SNBE”) establecida en su ley de creación, Ley 29151, sea justamente incentivar tanto la inversión pública como la inversión privada[3]. De allí que el SNBE, y su Ente Rector, la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales, cumplan un rol trascendental para diseñar y ejecutar políticas, estrategias y figuras jurídicas que propicien la inversión de los agentes privados en los diversos sectores (industria, turismo, vivienda, etcétera) sobre los predios estatales a través de actos de administración y disposición, lo cual permitirá además optimizar su rendimiento económico.
De lo hasta aquí señalado, se desprende entonces que el SNBE debe orientar la gestión de los predios estatales bajo la dirección y esquema siguientes. En primer lugar, debe identificarse aquellos predios estatales que sean útiles para los fines institucionales de las entidades. Estos fines institucionales pueden ser administrativos, como el caso de las sedes institucionales, almacenes, depósitos, o bien sustantivos, como sucede en el caso de las carreteras, hospitales, instituciones educativas y demás obras de infraestructura pública que permitan atender las sensibles demandas sociales que presenciamos cada día, y en ese sentido, disminuir la brecha de desigualdad social.
Pero respecto de los predios estatales al interior de la inmensa cartera estatal que no sean útiles para los fines institucionales de las entidades, se erige e impone con contundencia el mandato jurídico dirigido al Estado de promover la inversión privada. Así, respecto al universo de predios estatales que no resulten útiles para los fines públicos, se impone el deber del Estado de utilizar los mecanismos y procedimientos legales a su disposición para ponerlos en valor a través de su otorgamiento al sector privado. De allí que debe erradicarse todo tipo de gestión que tolere o contribuya con el mantenimiento de predios estatales en abandono, improductivos, inoperativos, sin ningún rendimiento económico-social sino más bien a la espera de ser invadidos. Por el contrario, respecto de este grupo de predios sobre los cuales no se tiene una finalidad pública presente o potencial se impone el indicado deber estatal de promover enérgicamente la inversión privada.
Para cumplir con el cometido descrito, el SNBE se vale de procedimientos de oficio y de parte. Dentro de los procedimientos de oficio tenemos a la compraventa de predios estatales mediante subasta pública, así como el otorgamiento del derecho de superficie, usufructo y arrendamiento mediante convocatoria pública. Toda vez que estos procedimientos se encuentran legalmente habilitados en el Reglamento de la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, aprobado por Decreto Supremo N° 008-2021-VIVIENDA, es deber de las entidades del SNBE dar un paso adelante, de forma proactiva, para llevar a cabo estos procedimientos a su sola iniciativa.
Por su parte, también tenemos los procedimientos de parte, en los cuales los ciudadanos y las empresas interesadas bajo su legítimo interés inician los procedimientos, a su sola solicitud, a fin de obtener actos de administración y de disposición de predios estatales a su favor, en tanto se circunscriban en las causales legalmente establecidas para cada acto. En este rubro, el SNBE tiene el deber normativo y operativo de estructurar procedimientos funcionales, eficaces y céleres, e igualmente, ejecutarlos con las mismas características.
4. Beneficios sociales y correctivos del modelo
Bajo este paradigma entonces, cuando se procede a facilitar la disposición o el otorgamiento de un acto de administración sobre un predio estatal a favor del sector privado, tal acto constituye el punto de partida para que sobre tal predio se genere tráfico jurídico-económico y subsecuentes focos de desarrollo, se creen puestos de trabajo, se aumente la recaudación tributaria como producto de la actividad económica que se desarrolle, y todo un círculo virtuoso que termina beneficiando no solamente al empresario sino a la sociedad en su conjunto. Esta es la lógica a la cual apunta un modelo de economía social de mercado, cuyo cumplimiento constituye un imperativo constitucional. Es bajo este contexto que debe tenerse en claro que el fundamento sobre el cual deben descansar la instauración y regulación de procedimientos de actos de administración y disposición de predios estatales a favor de privados, en el marco del SNBE, se vincula íntimamente al objetivo de promover la inversión privada para el crecimiento económico del país.
Desde luego, el propósito de promover la inversión privada no debe entenderse de manera aislada ni omnímoda, ya que muchas veces el apetito de lucro de los empresarios termina colisionando con valores de interés público. Es por ello que la promoción de la inversión privada debe estar acompañada necesariamente del deber del Estado de encausarla bajos los límites de un desarrollo sostenible, esto es, corresponde a aquel garantizar la satisfacción de intereses públicos involucrados en determinados predios estatales y determinadas actividades económicas. Así, es obligación del Estado garantizar, por ejemplo, la conservación de la diversidad biológica, el cuidado del medio ambiente, la protección del Patrimonio Cultural de la Nación, la seguridad e integridad de los ciudadanos, etcétera, a fin de guardar un adecuado equilibrio entre el desarrollo de la actividad económica privada y los indicados valores públicos.
5. Conclusiones
La gestión de los predios estatales parte de una premisa mayor y profunda como lo es el modelo de economía social de mercado que se ha adoptado en el Perú a través del régimen económico constitucional. Dentro de este modelo, la gestión de predios estatales, lejos de ser ajena al rol del Estado de promoción de la inversión privada, más bien está llamada a cumplir un rol crucial en este aspecto. Así, el Sistema Nacional de Bienes Estatales asume el deber y desafío de lograr la implementación y ejecución de procedimientos funcionales, eficaces y céleres que permitan facilitar la disposición y el otorgamiento de actos de administración de los predios estatales a favor del sector privado, para lo cual se vale de procedimientos de oficio y de parte.
En particular, del régimen económico constitucional vigente se desprende que, respecto de los predios estatales al interior de la inmensa cartera estatal que no sean útiles para los fines institucionales de las entidades, se erige e impone con contundencia el mandato jurídico dirigido al Estado de promover la inversión privada. Así, respecto al universo de predios estatales que no resulten útiles para los fines públicos, se activa el deber del Estado de utilizar los mecanismos y procedimientos legales a su disposición para ponerlos en valor a través de su otorgamiento al sector privado.
6. Bibliografía
Kresalja, B., y Ochoa, C. (2012). El régimen económico de la Constitución de 1993. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
Sobre el autor
Abogado por la PUCP. Egresado de la Maestría en Gestión Pública de la USMP. Especialista en Saneamiento y Gestión de Predios Estatales, con más de 9 años de experiencia profesional en la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN) y el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego. Conferencista y capacitador a nivel nacional en innumerables eventos sobre la indicada materia. Autor de diversos artículos sobre el régimen jurídico de la propiedad estatal publicados en revistas especializadas. Correo: [email protected]
* Las opiniones contenidas en el presente ensayo se expresan a título exclusivamente personal, de modo tal que no representan la opinión de ninguna entidad.
[1] Artículo 58 de la Constitución Política del Perú:
La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura.
[2] Kresalja y Ochoa (2012) afirman: “La expresión «economía social de mercado» no tiene un contenido definido y preciso. Se trata de una cláusula abierta que ha tenido éxito entre nosotros, y que nos hace entender que las reglas de la economía deben regirse fundamentalmente por los mecanismos que proporciona el mercado, pero también que el Estado tiene deberes ineludibles que cumplir. Así, debe hacer posible la concreción del derecho de los individuos y sus asociaciones a participar en la vida económica y propiciar un sistema competitivo, en el cual los actores tengan en sus manos las decisiones fundamentales, penalizando los abusos de las prácticas restrictivas para beneficio, en primer lugar de los consumidores, pero también de los agentes económicos y del propio sistema.
Pero dentro de esta concepción es también aceptado que el Estado tiene como rol brindar a todos los ciudadanos la posibilidad de tener unos ingresos básicos que les permitan subsistir y participar en la vida política y económica, así como también corregir las imperfecciones del mercado y actuar ‒cuando no lo hagan los agentes en forma eficiente‒ combatiendo la exclusión, a la cual puede empujarnos un sistema internacional injusto. A ese rol debe agregarse como obligación primera del Estado la toma de decisiones encaminadas a la satisfacción de necesidades básicas concretas de todas las personas, para que puedan ejercer en igualdad de oportunidades sus derechos fundamentales y tener acceso a una vida digna; esto es, hacer realidad su derecho al bienestar constitucionalmente reconocido. Una fórmula de esta naturaleza es lo suficientemente amplia para amparar los cambios imprevistos propios de nuestro tiempo sin necesidad de introducir reformas constitucionales. En esta concepción existen, por tanto, mecanismos destinados a limitar la improvisación populista así como a tener flexibilidad para enfrentar los retos actuales” (pp. 100-101).
[3] Artículo 6 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales.- Finalidades del Sistema Nacional de Bienes Estatales
El Sistema Nacional de Bienes Estatales tiene por finalidades:
a) Contribuir al desarrollo del país promoviendo el saneamiento de la propiedad estatal, para incentivar la inversión pública y privada [énfasis agregado], procurando una eficiente gestión del portafolio inmobiliario del Estado de acuerdo al marco de su competencia.
b) Ordenar, integrar y simplificar los procedimientos de adquisición, administración, disposición, registro y supervisión de los bienes estatales a nivel del Gobierno Nacional, regional y local para lograr una gestión eficiente.
