Sumario: 1. Antecedentes, 2. Concepto y características, 3. Parámetro de control, 4. Objeto de control, 5. Aspectos de procedimiento.
El Fondo Editorial PUCP liberó su colección «Lo esencial del derecho». Ahí destaca el libro Derecho procesal constitucional (2018, PUCP), escrito por el exmagistrado del Tribunal Constitucional, César Landa Arroyo. Compartimos este fragmento del texto que explica, de manera ágil y sencilla, lo esencial que uno debe conocer sobre el proceso de acción popular.
1. Antecedentes
El proceso de acción popular fue el primer proceso constitucional incorporado en un texto constitucional, la Constitución de 1933, en cuyo artículo 133 se regulaba este proceso con el tenor siguiente:
Hay acción popular ante el Poder Judicial contra los reglamentos y contra las resoluciones y decretos gubernativos de carácter general que infrinjan la Constitución o las leyes, sin perjuicio de la responsabilidad política de los Ministros. La ley establecerá el procedimiento judicial correspondiente.
Luego, esta regulación se mantuvo en la Constitución de 1979 y en la vigente carta de 1993 se encuentra de la siguiente manera en su artículo 200 inciso 5:
Son garantías constitucionales:
[…]
La acción popular que procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquier sea la autoridad de la que emanen.
2. Concepto y características
El proceso de acción popular es un proceso constitucional autónomo que se resuelve de manera exclusiva ante el Poder Judicial. Su finalidad es controlar la validez constitucional de los reglamentos emitidos por cualquier autoridad pública.
Dos ideas deben apuntarse al respecto. En primer lugar, la amplia legitimación activa. Cualquier persona puede plantear la demanda, no se requiere acreditar, sustentar o invocar un interés propio o particular en el caso, dado que este proceso no se funda en un interés de parte sino en el interés general, que involucra a toda la sociedad y por ende a cualquier ciudadano, quien puede plantear la demanda para defender el principio de supremacía jurídica de la Constitución, así como el respeto al principio de legalidad. No debemos olvidar que según el artículo 118 inciso 9 de la Constitución, los reglamentos que precisan las condiciones de aplicación de una ley no pueden desnaturalizarla o transgredirla.
En segundo lugar, este proceso procede contra cualquier reglamento o norma administrativa de alcance general (lineamientos, protocolos, directivas, etc.) que tenga por finalidad regular una ley o las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos. Dentro del concepto de administración pública no deben entenderse solo las autoridades del Poder Ejecutivo, dado que tanto el Poder Judicial como el Congreso, así como los gobiernos regionales y los organismos constitucionales autónomos, ejercen potestades reglamentarias para ordenar su propia organización interna, así como para regular la aplicación y ejercicio de sus funciones, atribuciones y competencias. Por ende, en este proceso podría cuestionarse un reglamento de gestión administrativa emitida por el Parlamento o por el Poder Legislativo (por ejemplo, una directiva que regula los procedimientos para contratar personal o para la adquisición de bienes y servicios).
Como proceso de control normativo, comparte las características del proceso de inconstitucionalidad, dado que busca valorar los principios y derechos involucrados en la presunta inconstitucionalidad o ilegalidad del reglamento, así como ordenar y pacificar las controversias que puedan generarse por la aplicación de un reglamento presuntamente inconstitucional o ilegal.
El proceso de acción popular guarda una especial relación de deferencia con el proceso de inconstitucionalidad, ya que, por los principios de seguridad jurídica, predictibilidad y uniformidad de las decisiones judiciales, si en un proceso de acción popular se está cuestionando un reglamento que constituye el desarrollo de las condiciones de aplicación de una ley cuya constitucionalidad se está cuestionando en un proceso de inconstitucionalidad, el proceso de acción popular debe suspenderse y esperar el resultado del proceso de inconstitucionalidad (artículo 80 del CPConst.).
3. Parámetro de control
El parámetro de control o bloque de constitucionalidad en el presente caso se encuentra compuesto por la Constitución en todo su contenido, los tratados de derechos humanos y la jurisprudencia del TC y de los tribunales internacionales constituidos en virtud a tratados ratificados por el Perú.
Cabe agregar que en el marco del proceso de acción popular también se ejerce el control de convencionalidad, es decir, que un reglamento o norma administrativa general también puede ser cuestionada porque resulta incompatible con la Convención Americana de Derechos Humanos. Por lo demás, este criterio ha sido aceptado por la Corte Suprema de Justicia en su Primer Pleno Jurisdiccional Supremo en materia Constitucional y Contencioso Administrativo, realizado el 2 y 10 de diciembre de 2015 (punto 2 del tema 2).
Además, el parámetro de control puede y de hecho estará integrado por una ley o norma con rango de ley, en los casos en que el reglamento que es objeto de control se constituya como un instrumento que precisa o establece las condiciones de aplicación de una ley.
4. Objeto de control
La Constitución como objeto de control de este proceso alude a los reglamentos, las normas administrativas y las resoluciones y decretos de carácter general. Desde la perspectiva del derecho administrativo se suele señalar que más allá de las denominaciones que se empleen —normas administrativas generales, resoluciones administrativas, directivas, lineamientos, reglamentos, directiva, instructivo, etc.— con todas esas denominaciones se alude jurídicamente a un única institución: el reglamento, es decir, las normas que regulan el ejercicio de las facultades y atribuciones de las entidades que conforman la administración pública y sus relaciones con la ciudadanía.
A pesar de ello, en la jurisprudencia se ha aceptado que instrumentos normativos formalmente diferentes a los reglamentos puedan ser objeto de control en el proceso de acción popular. En dicho sentido, en el Primer Pleno Jurisdiccional Supremo al que ya se hizo referencia se aprobó que un comunicado emitido por una entidad pública podrá ser objeto de control en un proceso de acción popular. En dicho sentido, en el Pleno se estableció que el objeto de control de la acción popular debe reunir tres requisitos: pertenencia al ordenamiento jurídico, consunción y generalidad. En relación con lo primero, se indica que debe tratarse de una actuación administrativa que se incorpora como una fuente al ordenamiento jurídico y no de un supuesto de aplicación a un caso concreto (carácter propio de un acto administrativo). La consunción significa que la actuación administrativa, en tanto fuente, tenga vocación de permanencia y que no se consuman o agoten sus efectos en un solo acto de aplicación. Finalmente, la generalidad alude a que la actuación administrativa cuestionada debe reunir las características de abstracción e impersonalidad, de modo tal que esté destinada a un conjunto indeterminado de sujetos.
Esta posición jurisprudencial no ha estado exenta de crítica, en la medida en que en nuestro ordenamiento está muy asentada la idea de que los comunicados publicados por las entidades públicas en medios de comunicación solo tienen efectos informativos, más no pueden modificar o incidir en los derechos de los ciudadanos.
Consideramos que esta posición se asienta en un entendimiento formal del derecho procesal constitucional, pues desde esta perspectiva una demanda de acción popular que cuestione un instrumento que no tome la forma de un reglamento o acto administrativo sería declarada improcedente de plano y no se evaluaría en el marco del proceso constitucional si dicho instrumento contuviera algún vicio de inconstitucionalidad. Por ello, consideramos que a partir de un entendimiento sustancial del derecho procesal constitucional como derecho constitucional concretizado analizaríamos el caso desde una visión material y no formal de la controversia.
5. Aspectos de procedimiento
La demanda de acción popular contra un reglamento o cualquier norma administrativa de carácter general, que debe interponerse dentro de los cinco años de publicada esta, puede ser planteada por cualquier persona, natural o jurídica, nacional o extranjera. La demanda deberá identificar las normas constitucionales y legales infringidas, así como la norma reglamentaria que se cuestiona (artículos 84, 86 y 87 del CPConst.).
Si se cuestiona un reglamento emitido por un gobierno regional o local, la demanda se plantea ante la sala correspondiente por razón de la materia de la Corte Superior del Distrito Judicial al que pertenece el órgano emisor. En los demás casos, es decir, si se trata de normas emitidas por entidades del Poder Ejecutivo, el Poder Judicial, el Poder Legislativo o los organismos constitucionales autónomos, la demanda se interpone ante la sala correspondiente por razón de la materia de la Corte Superior de Justicia de Lima (artículo 85 del CPConst.).
La admisibilidad de la demanda se califica dentro de los cinco días de presentada. Si se declara inadmisible, se corre traslado al demandante para la subsanación correspondiente. Si la demanda se declara improcedente y es apelada, se pone a conocimiento del demandado. Admitida la demanda, se corre traslado al órgano emisor de la norma por el plazo de diez días. Adicionalmente, la sala dispone la publicación de la resolución que la admite a trámite, así como un resumen de la demanda en el Diario Oficial El Peruano si la demanda se ha planteado en Lima o en el medio oficial de publicidad si se ha presentado en otro distrito judicial.
En dicha resolución también puede disponerse que el órgano emisor remita los antecedentes de la norma objeto de control (informes, memorias, proyectos y anteproyectos, dictámenes, etc.), si estos documentos son de carácter reservado —norma vinculada, por ejemplo, con la seguridad ciudadana o la defensa nacional— la autoridad judicial deberá tomar las previsiones para que la reserva se mantenga (artículos 88, 89, 90 y 91 del CPConst.).
Luego de diez días para la contestación de la demanda o vencido el plazo para ello, la sala fija fecha y hora para la audiencia de vista de la causa. Los abogados de las partes pueden informar oralmente. Luego de diez días, la sala deberá emitir la sentencia de primera instancia. Contra esta procede recurso de apelación dentro de los cinco días siguientes. El expediente se remite a la sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema, la que corre traslado del recurso a la otra parte por el plazo de cinco días y fija fecha y hora para la vista de la causa. Dentro de los diez días de realizada, la Sala Suprema emite la sentencia, que se publica en el mismo diario en que se publicó el auto admisorio, sin perjuicio de su notificación a las partes. En caso de que la sentencia que declara fundada la demanda no haya sido apelada, la sala eleva en consulta la sentencia a la Corte Suprema, la que resolverá sin más trámite en un plazo no mayor de cinco días (artículos 92, 93, 95 y 96 del CPConst.).
En este proceso, siempre que la sentencia de primera instancia haya declarado fundada la demanda, se puede solicitar medida cautelar de suspensión de los efectos de la norma cuestionada (artículo 94 del CPConst.).
La sentencia que declara fundada la demanda de acción popular podrá declarar la nulidad de las normas cuestionadas con efectos retroactivos, la sentencia determina sus efectos en el tiempo. Se publica en el Diario Oficial El Peruano y tiene autoridad de cosa juzgada y efectos generales, pues lo decidido no puede ser revisado por autoridad alguna y determina la expulsión de la norma del ordenamiento jurídico. Asimismo, la sentencia vincula a todas las autoridades públicas y la ciudadanía (artículos 82 y 83 del Código).
