SUMARIO: 1. Introducción. – 2. Los principios del procedimiento administrativo. – 3. Sigue: Un repaso a su aplicación en el procedimiento de inscripción registral. – 4. A manera de conclusión. – 5. Referencias bibliográficas.
1. Introducción
Cada vez se toma mayor conciencia en nuestro país sobre la importancia del conocimiento del procedimiento administrativo. A esto ha contribuido tanto la promulgación de una entera norma destinada a regular todos los procedimientos administrativos desarrollados en las entidades, incluyendo los procedimientos especiales – nos referimos a la Ley del Procedimiento Administrativo General o Ley 27444[1] – como su constante aplicación por nuestros operadores jurídicos.
En lo que concierne a los procedimientos registrales, no es difícil comprobar que los usuarios de los servicios de inscripción citan frecuentemente normas del procedimiento administrativo general en sus escritos y recursos, mientras pasan a un segundo plano muchas normas registrales, a pesar del carácter especial y específico de estas últimas.
Incluso, la segunda instancia registral acude a la Ley 27444 para resolver los recursos de apelación interpuestos y adoptar la mejor decisión para el caso concreto. Así ha sucedido, a manera de ejemplo, con la aplicación que en el procedimiento de inscripción se viene realizando de algunos principios del procedimiento administrativo conforme pasaremos a comentar en las líneas siguientes.
2. Los principios del procedimiento administrativo
En palabras de Morón Urbina: «Los principios del procedimiento administrativo son los elementos que el legislador ha considerado básicos para encausar, controlar y limitar la actuación de la Administración y de los administrados en todo procedimiento»[2].
De acuerdo con el artículo IV.1 del Título Preliminar del TUO de la Ley 27444, el procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del derecho administrativo: legalidad (numeral 1.1), debido procedimiento (numeral 1.2), impulso de oficio (numeral 1.3), razonabilidad (numeral 1.4), imparcialidad (numeral 1.5), informalismo (numeral 1.6), presunción de veracidad (numeral 1.7), buena fe procedimental (numeral 1.8), celeridad (numeral 1.9), eficacia (numeral 1.10), verdad material (numeral 1.11), participación (numeral 1.12), simplicidad (numeral 1.13), uniformidad (numeral 1.14), predictibilidad o confianza legítima (numeral 1.15), privilegio de controles posteriores (numeral 1.16), ejercicio legítimo del poder (numeral 1.17), responsabilidad (numeral 1.18) y acceso permanente (numeral 1.19).
Agrega la norma que estos principios servirán de «criterio interpretativo» para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las reglas del procedimiento, como «parámetros» para la generación de otras disposiciones administrativas de carácter general, y «suplir» los vacíos en el ordenamiento administrativo. De esta manera, los principios administrativos están llamados a desempeñar una triple función[3]: interpretativa, referente e integradora.
Finalmente, el artículo IV reitera que la relación de principios enunciados no es taxativa (o numerus clausus); y empleamos el término «reitera» porque el carácter enunciativo se deduce del primer párrafo de la norma.
3. Sigue: Un repaso a su aplicación en el procedimiento de inscripción registral
El artículo 2 de la Ley 30313 establece que el procedimiento de inscripción registral es especial y de naturaleza no contenciosa, con las excepciones ahí previstas. Esta norma recoge lo ya dispuesto por el artículo 1 del TUO del Reglamento General de los Registros Públicos[4] (RGRP).
Sin embargo, este carácter especial del procedimiento de inscripción registral no excluye la aplicación de normas y principios del procedimiento administrativo general, cuando sean compatibles con aquellas bases o principios que informan nuestro sistema registral (principio de titulación auténtica, calificación, rogación, legitimación, tracto sucesivo, prioridad, especialidad, entre otros).
Por ejemplo, ante el argumento de un apelante que sostuvo que la tacha especial por presentación del título en copia simple no tomaba en cuenta el principio de informalismo, el Tribunal Registral expresó en la Resolución 005-2022-SUNARP-TR del 5 de enero de 2022 que:
[…] si bien […], el principio administrativo de informalismo […], implica que las exigencias de aspectos formales no afecten sus derechos e intereses como administrado, por otra, se debe tener en cuenta que, las instancias registrales deben regirse por el principio de legalidad y en especial por el principio de titulación auténtica, los que sin dejar de lado las normas generales relacionadas, son de aplicación directa para resolver los casos que son de su conocimiento, más aún si estas normas son de orden público, por lo que les son de cumplimiento obligatorio.
En cambio, la segunda instancia registral se ha valido de otros principios del procedimiento administrativos, sin mayores inconvenientes. Veamos algunos ejemplos:
- En un caso en el que la registradora suspendió la vigencia del asiento de presentación del título para que el Ministerio de Agricultura «informe respecto a la autenticidad del título de propiedad presentado», el Tribunal Registral estableció en la Resolución 1577-2022-SUNARP-TR del 28 de abril de 2022 que:
La función calificadora de las instancias registrales comprende verificar la autenticidad de los documentos presentados; sin embargo, dicha labor no debe distorsionarse hasta el extremo de cursar oficios de manera indiscriminada a las instituciones o funcionarios respectivos para «comprobar» la veracidad de los instrumentos públicos presentados, toda vez que esta comunicación solo puede entablarse en la medida que exista algún indicio razonable de falsedad o adulteración en el título presentado, pues, de lo contrario, se atentaría contra la eficiencia o fluidez del procedimiento, y en mayor grado se vulnerarían los principios de razonabilidad y del debido procedimiento, así como también el principio del ejercicio legítimo del poder [Lo subrayado es nuestro].
Como resultado, al no haberse evidenciado en la esquela impugnada alguna patología documental respecto al título presentado, se dejó sin efecto la suspensión decretada por la registradora.
- También, a propósito de las consultas de los registradores para confirmar la autenticidad de los documentos presentados al Registro, la sumilla de la Resolución 2948-2023-SUNARP-TR del 13 de julio de 2023 sintetiza un criterio similar:
La función calificadora de las instancias registrales comprende verificar la autenticidad de los documentos presentados; debiendo realizar las consultas para dicho efecto a la entidad correspondiente, cuando exista algún indicio razonable que haga presumir adulteración en el título presentado. Si no existen indicios, no corresponde realizar dichas consultas, debiendo aplicarse el principio administrativo de presunción de veracidad [Lo subrayado es nuestro].
Al igual que en el caso anterior, la denegatoria de inscripción apelada fue revocada.
- En otra oportunidad se apeló una observación que se limitó a transcribir el informe técnico del especialista de la Oficina de Catastro, cuyo contenido presentaba serios defectos y omisiones. Por esa razón, el Tribunal anuló la observación de la primera instancia y precisó en la Resolución 1706-2022-SUNARP-TR del 6 de mayo de 2022 que:
Las Oficinas de Catastro, como parte de la administración pública, están obligadas a fundamentar y motivar – adecuada y razonablemente – las afirmaciones y las conclusiones técnicas contenidas en sus informes. La ausencia de motivación resiente el derecho al debido procedimiento administrativo reconocido por el subnumeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la Ley 27444 [Lo subrayado es nuestro].
En consecuencia, dispuso que el título se derive a la Oficina de Catastro para que emita un nuevo informe técnico cuidándose de absolver los argumentos técnicos planteados por la apelante.
- En otro caso se apeló una observación referida a que el plano de ubicación presentado para la inscripción del trámite de regularización de la demolición y ampliación de fábrica de la edificación levantada sobre un predio carecía del cuadro de áreas requerido por el artículo 64.2 del Reglamento de la Ley 27157; sin embargo, la información solicitada se podía obtener del Formulario registral (FOR) que integraba el título.
Para revocar la denegatoria de inscripción, el Tribunal Registral empleó el principio de eficacia administrativa; así, en la sumilla de la Resolución 1234-2022-SUNARP-TR del 1 de abril de 2022 se lee que:
Las normas registrales deben ser interpretadas a favor de los usuarios para hacer efectiva la inscripción de sus títulos siempre y cuando se trate de meros aspectos formales que no impliquen la vulneración de derechos de terceros ni se atente contra el interés público [Lo subrayado es nuestro].
Es nuestra opinión que en estos casos los principios administrativos han desarrollado una función interpretativa pero también integradora de nuestra normativa registral y de los principios que la conforman. De esta manera, quedan limitadas, siquiera en parte, las nocivas consecuencias ocasionadas a nuestro sistema jurídico por una calificación registral absurdamente excesiva o desproporcionada[5].
Es oportuno recordar que ya en el año 2005 la Sunarp se había percatado de la existencia de decisiones registrales poco predecibles. Por este motivo, en aplicación del principio de predictibilidad o confianza legítima se modificó el artículo 33 del RGRP incorporando como reglas de calificación, entre otras: (i) que cuando el Registrador conozca un título anteriormente liquidado u observado por otro, salvo lo dispuesto en el literal c)[6], no podrá formular nuevas observaciones; o (ii) que cuando una Sala del Tribunal Registral conozca en apelación un título con las mismas características de otro anteriormente resuelto por la misma Sala u otra, aquélla deberá sujetarse al criterio ya establecido, salvo que solicite convocatoria a Pleno Registral para discutir el criterio que debe prevalecer.
He aquí un ejemplo de principio administrativo adoptado, esta vez, como «referente» para la emisión de normas registrales.
4. A manera de conclusión
Luego de este breve recuento salta a la vista que los principios del procedimiento administrativo no son desconocidos en el ámbito registral.
En efecto, con el transcurso de los años parece revalorarse la triple función (interpretativa, integradora y referente) de los principios administrativos, lo cual es respaldado por su aplicación por parte de los operadores que, de un modo u otro, participan en los procedimientos registrales.
Lo anterior no solo demuestra que existe una creciente interacción entre el derecho administrativo y el derecho registral, sino que además nos invita a una reflexión con relación al futuro de la disciplina registral que, sin perjuicio de su autonomía, parece enriquecerse como resultado de esta interrelación, transformándose a fin de cuentas en una rama jurídica cuyo estudio no se agota en la lectura y aplicación de algunos reglamentos registrales.
Sin duda, un papel clave en este cambio de paradigma ha jugado la Ley del Procedimiento Administrativo General y sus modificatorias, con su óptica de dotar de racionalidad a las actuaciones de las entidades de la Administración Pública. La Sunarp no puede ser una excepción.
5. Referencias bibliográficas
Gonzales Barrón, Gunther. Estudio preliminar del sistema registral peruano y de las recientes modificaciones reglamentarias. Lima: Ediciones Legales, 2001.
Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tomo I. Lima: Gaceta Jurídica, 2020.
[1] Texto Único Ordenado (en adelante, TUO) aprobado mediante Decreto Supremo 004-2019-JUS, publicado en el diario oficial El Peruano el 25 de enero de 2019.
[2] Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tomo I. Lima: Gaceta Jurídica, 2020, p. 76.
[3] Morón Urbina, Juan Carlos. Ob. cit., p. 152.
[4] Artículo 1.- Naturaleza del procedimiento
El procedimiento registral es especial, de naturaleza no contenciosa y tiene por finalidad la inscripción de un título.
No cabe admitir apersonamiento de terceros al procedimiento ya iniciado, ni oposición a la inscripción. Las solicitudes presentadas con tal objeto no formarán parte del procedimiento registral y el Registrador las rechazará de plano, en decisión irrecurrible.
[5] Gonzales Barrón, Gunther. Estudio preliminar del sistema registral peruano y de las recientes modificaciones reglamentarias. Lima: Ediciones Legales, 2001, p. 37, enuncia este problema en los siguientes términos: «No se olvide que el exceso de requisitos o de impedimentos para arribar a una inscripción, conlleva que el tráfico inmobiliario siga la senda de la clandestinidad, produciéndose un fenómeno perjudicial para la economía del país: los actos y contratos ya no acceden al Registro, y en consecuencia, el mercado inmobiliario pierde celeridad y rapidez. Como consecuencia de ello se produce el auge de la informalidad, de las cargas ocultas, del fraude en la contratación, de la evasión tributaria, del desorden urbano, y del estancamiento de las actividades productivas; mientras tanto la riqueza predial no sirve para atraer capitales respaldados en una sólida titulación».
[6] De acuerdo con el artículo 33 del RGRP, las limitaciones a la calificación registral, no se aplican: (i) Cuando se trate de causales de tacha sustantiva; (ii) Cuando no se haya cumplido con algún requisito expresa y taxativamente exigido por normas aplicables al acto o derecho; (iii) Cuando hayan surgido obstáculos de la partida y que no existían al calificarse el título primigenio.
