Precedente de observancia obligatoria: 6.10 La jurisprudencia constitucional ha enfatizado que la obligación de registro del control de asistencia implica que los empleadores observen la debida diligencia en su manejo, pues la normativa invocada no solo prevé que se habilite el registro físico o digital del control de asistencia, sino también que se realice las acciones necesarias para que el mismo cumpla su finalidad, pues constituye un deber de la inspeccionada en su implementación, el adecuado llevado, control y supervisión continua del registro del control de asistencia.
6.11 En tal sentido, cuando sea que los empleadores realicen el registro de asistencia de su personal de manera física, deberán poner a disposición de sus trabajadores dicho registro, así como asegurar, bajo responsabilidad, que sus trabajadores cumplan con el registro de su asistencia al centro de labores. Lo mismo ocurre en caso se implemente un registro virtual o biométrico u otro, de similar naturaleza. En cualquier escenario, cuando se evidencie la ausencia del registro de asistencia de uno o más trabajadores, el empleador debe actuar con la debida diligencia para garantizar su adecuada implementación.
6.12 Asimismo, el empleador debe garantizar que el registro de asistencia no sufra alteraciones de ningún tipo, lo que puede consistir en deterioro parcial o total que imposibilite continuar con el registro, esto es, en caso evidencie que ha sufrió algún daño, este debe ser motivo de verifi cación oportuna, así como objeto de la adopción de los mecanismos pertinentes orientados a que se continúe con el correcto registro de la asistencia en el centro de trabajo.
6.15 Así, al advertirse que el sujeto inspeccionado actuó con inmediatez para responder a una situación que prima facie resulta antijurídica —dada por la ausencia de marcación en el registro de asistencia—, debe exigirse a la fiscalización laboral que se realice las actuaciones necesarias para determinar fehacientemente una conducta del empleador sustancialmente incongruente con los deberes relacionados al registro de asistencia (cuya gravedad se encuentra tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT). Por ende, si bien esta infracción podría contemplarse como una de carácter objetivo, existen circunstancias que llevan a que la autoridad administrativa examine la responsabilidad del sujeto inspeccionado, como puede ocurrir cuando existe inmediatez entre los hechos, y la posible formulación de exhortaciones a través de medidas adecuadas tales como la advertencia o el requerimiento.
6.16 Si el inspeccionado logra probar ante el inspector actuante, en ejercicio de su derecho de defensa durante la fase de fiscalización, el incumplimiento reprochado — en este caso, la ausencia en la marcación del registro de asistencia— que ha merecido su reacción oportuna (dada en un lapso inmediato con respecto a la ocurrencia de los hechos sancionables, como ocurre en este caso, según se ha anotado en la línea temporal graficada en el considerando 6.14), el inspector actuante deberá examinar los actuados de forma cuidadosa para poder emitir una propuesta de sanción adecuadamente motivada. De esta forma, deberá examinarse si el empleador, a través del ejercicio del poder de dirección, busca encausar cierta acción u omisión de sus trabajadores resultante en un incumplimiento del que sea responsable, siempre que el incumplimiento detectado se extienda en un periodo igualmente inmediato (como en este caso, donde tras la detección por la inspección del trabajo de la falta de registro se produjo la respuesta inmediata del empleador). Así, de verificarse que el lapso por el que se extendió el posible incumplimiento puede entenderse válidamente subsanado —y no exista un periodo de incumplimiento mayor al de la posible conducta subsanadora— no correspondería imputar responsabilidad al administrado, por la falta de determinación de un comportamiento culpable y en aplicación del principio de razonabilidad.
6.17 En ese sentido, el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT, establece la obligación de la inspección del trabajo y de la autoridad administrativa sancionadora de la aplicación coordinada de los principios de tipicidad y de razonabilidad (recogidos en los incisos 4 y 10, respectivamente, del artículo 248 del TUO de la LPAG), lo cual satisface un estándar adecuado para la imputación de responsabilidad administrativa en este tipo de casos.
6.18 Siendo que, en el caso de autos, se aprecia que, analizada de forma conjunta los medios de prueba alcanzados por el sujeto inspeccionado en la fase inspectiva del procedimiento —descritos en el numeral 6.13 y 6.14— se verifi a que éste ha tenido una conducta dirigida a garantizar el cumplimiento del registro de asistencia por parte de su personal; tal es así que, con inmediatez, desde conocida la omisión en el marcado del registro de asistencia y siendo que el periodo en el que este hecho se ha comprobado representa un lapso igualmente encuadrable dentro de la inmediatez, se advierte que el empleador ejerció su poder de dirección frente a sus trabajadores para disponer que cumplan con su deber de marcar el cuaderno de registro de asistencias que implementó, en su calidad de empleador y garante del mismo.
Sumilla: Se declara FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por TURISMO DIAS S.A., en contra de la Resolución de Intendencia Nº 38-2022-SUNAFIL/IREPIU, de fecha 05 de abril de 2022. Se ESTABLECE como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 6.10, 6.11, 6.12, 6.15, 6.16, 6.17 y 6.18 de la presente resolución, referente al tipo infractor contenido en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT.
TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
SALA PLENA
RESOLUCIÓN DE SALA PLENA Nº 007-2023-SUNAFIL/TFL
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 222-2021-SUNAFIL/IRE-PIU
PROCEDENCIA: INTENDENCIA REGIONAL DE PIURA
IMPUGNANTE: TURISMO DIAS S.A.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA Nº 38-2022-SUNAFIL/IRE-PIU
MATERIA: RELACIONES LABORALES
Lima, 11 de abril de 2023
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por TURISMO DIAS S.A., (en adelante, la impugnante), contra la Resolución de Intendencia Nº 38-2022-SUNAFIL/IRE-PIU, de fecha 05 de abril de 2022 (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección Nº 1866-2020-SUNAFIL/IRE-PIU, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], que culminaron con la emisión del Acta de Infracción Nº 348-2020-SUNAFIL/IREPIU (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por no contar con el registro de asistencia de los trabajadores durante la visita inspectiva de fecha 14 de octubre de 2020, en el marco del operativo denominado “OPERATIVO DE FISCALIZACIÓN SOBRE FORMALIZACIÓN 21 FEB 2020 IRE PIURA”.
1.2 A través de la Imputación de Cargos Nº 223-2021-SUNAFIL/IRE-PIU/SIAI-IC, de fecha 30 de abril de 2021, notificada el 03 de mayo de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo Nº 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción Nº 496-2020-SUNAFIL-SIAIIRE-PIURA, de fecha 29 de octubre de 2021, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Piura, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia Nº 43-2022-SUNAFIL/IRE-PIURA/SIRE, de fecha 31 de enero de 2022, notificada el 02 de febrero de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 11,309.00 por haber incurrido en la siguiente infracción:
– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no contar con el registro de control de asistencia de los trabajadores durante la visita de fecha 14 de octubre de 2020, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT.
1.4 Con fecha 18 de febrero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación, contra la Resolución de Sub Intendencia Nº 43-2022-SUNAFIL/IRE-PIURA/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Señala que, a pesar de contar con un registro de asistencia de sus trabajadores, estos últimos se han olvidado de registrar el mismo; por lo que, no correspondería la imposición de una multa por este hecho, solicitando por ello, se archive el presente procedimiento; ya que los hechos imputados no se ajustan a la sanción impuesta.
ii. Asimismo, refiere que, no ha incumplido con su deber de colaboración con el personal inspectivo, pues, ha remitido toda la información solicitada a lo largo del proceso.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia Nº 38-2022-SUNAFIL/IRE-PIU, de fecha 05 de abril de 2022[2], la Intendencia Regional de Piura declaró infundado el recurso de apelación interpuesto, por considerar los siguientes puntos:
i. De los hechos constatados, aprecia que, se dejó constancia que durante la visita de inspección del día 14 de octubre de 2020, el sujeto inspeccionado reconoció no tener el registro de control de asistencia del mes de octubre de 2020, de los trabajadores Cinthya Lizeth Sernaque González, Katerine Del Rosario Elera Arévalo y Matusalén Zapata Paz, sin que se demuestre que dichos trabajadores hayan estado excluidos de consignar su asistencia de forma diaria y personal. Por lo que, para la Intendencia, se demuestra que el sujeto responsable no se preocupa por cumplir su obligación legal de implementar un registro de control de asistencia permanente para todos sus trabajadores.
ii. Sobre el Informe sobre registro de asistencia, presentado al inspector comisionado el 25 de octubre de 2020, se corrobora que la inspeccionada no contaba con registro de control de asistencia durante la visita de inspección del día 14 de octubre de 2020.
Y si bien se han presentado las declaraciones juradas de los trabajadores afectados en la que reconocen haberse olvidado de registrar su asistencia diaria; no obstante, refiere que es deber de los empleadores verificar y controlar que todo su personal cumpla con consignar diariamente y de manera personal su ingreso y salida al centro de labores. Razones por las cuales, concluye que, se ha verificado el incumplimiento a las normas sociolaborales, que constituye una infracción muy grave, cuya naturaleza es insubsanable, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT. Por lo que, confirma la sanción imputada y declara infundado el recurso de apelación.
1.6 Con fecha 27 de abril de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Piura el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 38-2022-SUNAFIL/IRE-PIU.
1.7 La Intendencia Regional de Piura admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-000419-2022-SUNAFIL/IRE-PIU, recibido el 05 de mayo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley Nº 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley Nº 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo Nº 010-2022-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo Nº 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo Nº 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3 El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias ”[8].
3.4 En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
3.5 En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE TURISMO DIAS S.A.
4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que TURISMO DIAS S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 38-2022-SUNAFIL/IRE-PIU, emitida por la Intendencia Regional de Piura, que confirmó la sanción impuesta de S/ 11,309.00 por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.19 del artículos 25 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 08 de abril de 2022.
4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas,
corresponde analizar los argumentos planteados por el TURISMO DIAS S.A.
[Continúa…]
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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Registro de control de asistencia (Sub materia: Incluye todas); Planillas o registros que la sustituyan (Sub materia: registro trabajadores y otros en la planilla); Seguridad social (Sub materia: inscripción en la seguridad social en salud y pensiones).
[2] Notificada a la impugnante el 07 de abril de 2022, véase folios 56 del expediente sancionador.
[3] “Ley Nº 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
[4] “Ley Nº 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”.
[5] “Ley Nº 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
[6] “Decreto Supremo Nº 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL.
Artículo 17.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.
[7] “Decreto Supremo Nº 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
[8] Decreto Supremo Nº 016-2017-TR, artículo 14.
