Precedente observancia obligatoria: 6.36 Al respecto, el incumplimiento del deber de informar a la organización sindical sobre los motivos de la adopción de las medidas de traslado del total de sus trabajadores a otras sedes con la finalidad de mantener la relación laboral, no permitió entablar negociaciones que busquen satisfacer los intereses de los trabajadores y de la empresa, afectando de ese modo el derecho a la libertad sindical, entendido como la capacidad auto determinativa para participar en la constitución y negociación del fuero protector en su ámbito geográfico, vulnerándose de esta forma el ejercicio de la actividad sindical.
6.37 Sobre el particular, a la vista de los principios de veracidad y verdad material expresamente reconocidos en el TUO de la LPAG, debe precisarse que, para desvirtuar las infracciones imputadas, no basta con la mera alegación del administrado como en el presente caso referida a que: “el traslado de los trabajadores responde a la necesidad de evitar el contagio debido a los altos índices de contaminación en Arequipa“, “necesidades operativas de la empresa” y “necesidad operativa en otras regiones a diferencia de los que sucede en la sede La Planchada”; en tanto que, en mérito al derecho fundamental de prueba que tiene este, puede ofrecer los medios de prueba que considere pertinentes para sustentar sus alegaciones, correspondiendo a la administración resolver sobre la base de la valoración conjunta de las pruebas aportadas dentro del procedimiento. En ese sentido, se requiere del cumplimiento de un mínimo estándar probatorio por parte del administrado, lo que no ha sucedido en el presente caso, en razón que la impugnante no ha demostrado con medio probatorio alguno lo manifestado.
6.39 En consideración a ello, de autos se advierte que el acto antisindical se evidencia en función al daño que ha sido constatado por parte del personal inspectivo en el Acta de Infracción, respecto a un grupo de trabajadores afiliados al SITRAPHAPCI y SUNTRAIN, quienes habiendo ejercido su derecho de afiliación sindical, fueron desplazados, configurándose una serie de casos por las que la parte empleadora dispuso que se encontraran geográficamente desconectados entre sí y con respecto a la asociación sindical a la que se adhirieron, afectándose así su derecho de participación en actividades sindicales ordinarias y extraordinarias. Por ende, el ejercicio de su libertad sindical se encontró afectada por un comportamiento antijurídico, sin que exista una justificación probada, tan solo disculpándolo con la juridicidad que proviene del ius variandi. En el caso, se aprecia una medida de ius variandi radical por no contemplar ponderativamente el ejercicio actual de los afectados de la libertad de afiliación sindical.
6.40 En atención a ello, el incumplimiento del deber de informar a los trabajadores afectados sobre los motivos de la adopción de las medidas de traslado a otras sedes con la presunta finalidad de mantener la relación laboral impidió que ellos, a través de la organización sindical, entablaran negociaciones que busquen satisfacer los intereses de los trabajadores y de la empresa. Así, los trabajadores afectados por la medida empleadora han visto afectado su derecho a la libertad sindical, entendido como la capacidad auto determinativa para participar en las actividades propias de la organización sin injerencia de medidas externas, con respeto del fuero de protección y de los derechos en su ámbito.
6.41 Al respecto, se evidencia que, existe una afectación individual y colectiva (sindical), en tanto que la medida adoptada por la parte empleadora genera efectos determinados por la inspección del trabajo al afectar la factibilidad del desarrollo de la actividad sindical en el espacio configurado inicialmente (el centro de trabajo), dispersándose a los afiliados al sindicato en diversos espacios físicos. Así, considerando las especiales características de estos prestadores de servicios (operarios que laboran en actividades que demandan esfuerzos físicos que les alejan del uso permanente de medios de comunicación digitales durante la prestación de sus servicios), se observa que la medida patronal adoptada constituye una consecuencia factual que impone dificultades mayúsculas a los derechos de libertad sindical de estos trabajadores. En ese sentido, se evidencia con la medida del traslado geográfico (que los moviliza al otro extremo del país) la afectación a los trabajadores sindicalizados, por tanto, no se requiere de un agravante adicional para que se compruebe el daño ocasionado a los trabajadores afectados con la medida empresarial examinada por la inspección del trabajo en este caso.
Sumilla: Se declara INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CFG INVESTMENT S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 273-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 09 de setiembre de 2022. Se ESTABLECEN como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 6.36, 6.37, 6.39, 6.40 y 6.41 de la presente resolución, respecto a la exigibilidad de la probanza frente alegaciones y la afectación de la libertad sindical individual y colectiva por traslado injustificado de trabajadores afiliados.
TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
SALA PLENA
RESOLUCIÓN DE SALA PLENA N° 002-2024-SUNAFIL/TFL
EXPEDIENTE SANCIONADOR : 709-2021-SUNAFIL/IRE-AQP
PROCEDENCIA : INTENDENCIA REGIONAL DE AREQUIPA
IMPUGNANTE : CFG INVESTMENT S.A.C.
ACTO IMPUGNADO : RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 273-2022-SUNAFIL/IRE-AQP
MATERIAS : -RELACIONES LABORALES
-LABOR INSPECTIVA
Lima, 1 de febrero de 2024
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por CFG INVESTMENT S.A.C., (en adelante, la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 273-2022-SUNAFIL/IREAQP, de fecha 09 de setiembre de 2022 (en adelante, la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1. Mediante Orden de Inspección N° 2000-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1]. Las actuaciones inspectivas culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 908-2021-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante, por la comisión de dos (02) infracciones muy graves en materia de relaciones laborales por actos de hostilidad y actos contra la libertad sindical, así como por una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento notificada en fecha 24 de setiembre de 2021[2]; en mérito denuncia presentada por el señor Wilmert Asunción Medina, en calidad de secretario general de la Federación de Trabajadores Pesqueros del Perú-FRETAPEP, por supuestas prácticas antisindicales debido al traslado ilegal de trabajadores a sedes distintas.
1.2. Mediante Imputación de Cargos N° 490-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 17 de noviembre de 2021, notificada el 19 de noviembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del TrabajoDecreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3. De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 730-2021-SUNAFIL/ SIAI-AQP, de fecha 27 de diciembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Arequipa, la que mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 301-2022-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, de fecha 12 de mayo de 2022, notificada el 16 de mayo de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 121,352.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
– Una (01) infracción MUY GRAVE a en materia de relaciones laborales, por la comisión de actos que atentan contra la libertad sindical de los trabajadores afiliados a SITRAPHAPCI y SUNTRAIN, tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 52,008.00.
– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por la comisión de actos de hostilidad establecidos en los literales c) y g) del TUO del Decreto Legislativo N° 728, tipificada en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 34,650.00.
– Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento notificada el 24 de setiembre de 2021, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 34,672.00.
1.4. Con fecha 02 de junio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 301-2022-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Refieren que, en el Acta de Infracción no se presentan las pruebas de la supuesta afectación de los derechos de los trabajadores, fundamentándose en una suposición subjetiva, pues no se demuestra la afectación al derecho de dignidad o el perjuicio a cada uno de los trabajadores, cuando el traslado es una medida legítima y las cartas de traslado lo demuestran.
ii. Asimismo, señalan que la medida es razonable, caso similar se presenta en la Orden de Inspección N° 2072-2020, que ya fue resuelta y corroborada por el Tribunal de Fiscalización Laboral en la Resolución N° 106-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala; con ello, demuestran la existencia de necesidad operativa que dio lugar al traslado de los trabajadores a las zonas de trabajo con menor riesgo de contagio, debiendo considerar que la pandemia del Covid-19, constituye un hecho de fuerza mayor que libera al empleador de cumplir con ciertas disposiciones legales y adoptar medidas excepcionales.
iii. Alegan que se aplicó erróneamente el artículo 30 de la LCPL, al exigir como requisito de validez del traslado temporal, la aceptación del trabajador. En ninguna de estas normas se ha contemplado el consentimiento del trabajador como un requisito de validez de un traslado temporal.
iv. Manifiestan que el fundamento 33 de la resolución apelada, ignora lo señalado en la Orden de Inspección N° 2144-2021/SUNAFIL/IRE-LIB, la que corrobora que representantes sindicales del SUNTRAIN declaran que el empleador respeta su libertad sindical, pese a ello los inspectores han declarado la existencia de hostigamiento laboral sin concluir las investigaciones, afectando el debido procedimiento, pues solo se han recabado algunas manifestaciones y no la de todos los trabajadores trasladados temporalmente, siendo determinante entrevistar a cada uno de ellos, por ser un acto que supuestamente los afectaba directamente, teniendo en consideración, que la multa se agrava por la cantidad de trabajadores.
v. Niegan los actos contra la libertad sindical, porque los inspectores, no han podido presentar prueba irrefutable que acredite que los traslados desde Arequipa hasta el centro y norte del país, hayan atentado contra la libertad sindical, no habiendo considerado la inoperatividad de la Planta de la Planchada y la necesidad que tienen las demás sedes en relación a la demanda de trabajo propio del rubro.
vi. Señalan que carece de fundamento pretender sancionarlos por supuestamente afectar a 48 trabajadores, cuando de la revisión del Cuadro 1, solo se realizó el traslado de 44 trabajadores, de los cuales 16 no son afiliados, 4 pertenecen al SUNTRAIN, cuyos dirigentes señalaron que no hubo afectación y los 24 restantes pertenecen al SITRAPHAPCI; sin embargo, sobre ellos la medida de traslado resulta legítima, indistintamente de ello, el traslado involucró tanto personal sindicalizado como no afiliado.
vii. Aducen que, al haber quedado demostrada la inexistencia de actos de hostilidad la multa deviene en nula, sin perjuicio de ello, debe tomarse en cuenta que los supuestos trabajadores afectados ya habían retornado a Arequipa antes de iniciado el procedimiento administrativo, como se evidencia de los anexos que adjuntan.
viii. Asimismo, señalan que la Imputación de Cargos les fue notificada mediante casilla electrónica el 19 de noviembre de 2021, después de más de un mes de haber retornado a los trabajadores supuestamente afectados a la sede La Planchada, ubicada en Arequipa, con ello se acredita la subsanación efectiva del requerimiento, pese a que la medida fue irrazonable, pues dicha sede de La Planchada se encontraba inoperativa.
ix. Sobre la nulidad del Acta de Infracción e Informe Final, si bien refieren que son actos administrativos, esto no exime que dichos documentos están debidamente motivados, que los hechos se encuentren vinculados a la norma que se infringe, lo que no ha sucedido en este caso, siendo que la autoridad sancionadora concluye que existe una conducta infractora, cuando lo que correspondía era no acoger la multa propuesta, vulnerándose así el debido procedimiento y el derecho a una debida motivación.
1.5. Mediante Resolución de Intendencia N° 273-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 09 de setiembre de 2022[3], la Intendencia Regional de Arequipa declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Respecto a la nulidad invocada por la inspeccionada, corresponde destacar que el órgano de primera instancia fundamentó debidamente la coincidencia de los hechos constatados constitutivos de infracción, plasmados en la medida inspectiva de requerimiento y lo desarrollado en el Acta de Infracción, versando sobre la vulneración del derecho a la libertad sindical de los trabajadores afiliados al SITRAPHAPCI y SUNTRAIN, así como a la comisión de actos de hostilidad sobre ellos.
ii. Sobre las cartas enviadas a los trabajadores, de la lectura de dicho documento, se advierte que no hay una manifiesta comunicación que permita dilucidar la duración de dicha medida de traslado, así como tampoco se especifica la causalidad de desplazamiento, ni las condiciones de trabajo, tampoco se le otorga al trabajador un plazo a efectos de manifestar su conformidad o disconformidad con dicha disposición, puesto que resulta importante que cada trabajador evalúe dicho traslado, por los motivos que pueda verse impedido o no de aceptar el mismo; no obstante, del contenido del documento en análisis, la inspeccionada impuso y determinó de manera unilateral el día que debían presentarse para viajar y las condiciones vinculadas a ello.
iii. En cuanto a que el Acta de Infracción y el Informe Final no se encontrarían debidamente motivados, la autoridad sancionadora emitió pronunciamiento al respecto, el mismo que sí ha sido sustentado de manera correcta. Ahora bien, ante la incidencia de la inspeccionada de reiterar que dichos documentos fueron motivados correctamente, este despacho discrepa, pues es precisamente el desarrollo del Acta de Infracción que ha permitido determinar la responsabilidad de la inspeccionada, siendo que los inspectores comisionados han logrado determinar su responsabilidad en base a la misma información que ha sido presentada por la inspeccionada, subsumiendo cada hecho al tipo infractor.
iv. Respecto a los actos de hostilidad laboral, en el caso concreto, debe tenerse presente que con fecha 21 de abril de 2020, es decir, antes de que la inspeccionada adopte la medida de traslado temporal, el artículo 4 del Decreto Supremo N° 011-2020-TR, estableció medidas que los empleadores, con acuerdo de los trabajadores, podían adoptar para mantener la vigencia del vínculo laboral y la percepción de remuneraciones, entre estas, el otorgamiento del descanso vacacional adquirido y pendiente de goce, y los acuerdos sobre adelanto del descanso vacacional, reducción de la jornada laboral con la reducción proporcional de la remuneración o la sola reducción de la remuneración.
v. Que, si bien la inspeccionada alega que la medida tomada se ajusta a la normativa vigente y que básicamente el traslado de los trabajadores se debió a la inoperatividad de la sede de la Planchada y al alto riesgo de contagio de Covid-19 en la Región Arequipa, debemos tener en cuenta que, el adoptar dicha medida debió ser previamente postulado a los trabajadores, a efectos de conocer sus posibilidades y limitaciones.
vi. Se evidencia entonces, que el traslado de los trabajadores se llevó a cabo incumpliendo el artículo 9 del TUO del Decreto Legislativo N° 728 y el artículo 4 del Decreto Supremo N° 011-2020-TR, porque la inspeccionada, no acreditó la causa y/o motivo razonable que tendría para trasladar a los trabajadores afectados, siendo su única justificación, que la Planta de la Planchada estaba inoperativa, lo que resulta ser solo un dicho, que no ha acreditado con documento idóneo que permita advertir las causas de la inoperatividad de dicha sede.
Asimismo, la inspeccionada refiere que fue a causa de los altos contagios del Covid-19, no obstante, son los mismos trabajadores los que al ser entrevistados han manifestado que precisamente por el traslado, mucho de ellos ser vieron afectados con el Covid-19, siendo que ellos mismos debieron asumir los gastos médicos y/o atenciones.
vii. Respecto a los actos que afectan el derecho a la libertad sindical, debe considerarse que el traslado de los trabajadores afiliados a las organizaciones sindicales SITRAPHAPCI y SUNTRAIN fue comunicado por la inspeccionada a través de cartas; sin embargo, de las mismas no se observa que en su contenido se describa algún tipo de invitación o forma de negociación a efecto de salvaguardar la relación laboral de los trabajadores dentro del marco del Decreto Supremo N° 11-2020-TR, evidenciándose de ese modo que el traslado de los trabajadores, fue una orden directa, no negociada con los trabajadores a los Sindicatos.
viii. En cuanto a que se debió recabar la declaración de cada uno de los trabajadores; téngase presente que, conforme a las facultades que les otorga la Ley a los inspectores de trabajo, es que ellos mismos de manera independiente, determinan las actuaciones inspectivas que consideran pertinentes y conducentes a efectos de realizar investigaciones; es por ello que, con la información obrante y lo verificado en la fase inspectiva, se ha logrado determinar la responsabilidad de la inspeccionada.
ix. Respecto a la medida inspectiva de requerimiento, los documentos presentados no resultan el medio de prueba idóneo para demostrar la subsanación efectiva de la trasgresión, puesto que por sí mismos no acreditan que efectivamente los trabajadores descritos en el manifiesto de pasajeros hayan hecho uso de ese transporte para retornar, o que los pagos efectuados en las facturas electrónicas que presentan efectivamente correspondan al traslado de dichos pasajeros, máxime cuando las fechas de emisión difieren de la fecha del supuesto retorno, como tampoco adjunta algún medio probatorio de la labor que los trabajadores estarían realizando en la sede de La Planchada-Arequipa; en consecuencia, no se advierte supuesto suficiente para aplicar el eximente de responsabilidad alegado por la inspeccionada.
1.6. Con fecha 03 de octubre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 273-2022-SUNAFIL/IRE-AQP.
1.7. La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM N° 993-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 14 de octubre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1. Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[4], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2. Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[5], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[6] (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR[7], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[8](en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1. El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
3.2. Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017 TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3. El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”[9].
3.4. En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
3.5. En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR CFG INVESTMENT S.A.C.
4.1. De la revisión de los actuados, se ha identificado que CFG INVESTMENT S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 273-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, que confirmó la sanción impuesta de S/ 121,352.00, por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES en materia de relaciones laborales, tipificadas en los numerales 25.10 y 25.14 del artículo 25 del RLGIT y, una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del citado cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; el 13 de setiembre de 2022.
4.2. Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CFG INVESTMENT S.A.C.
[Continúa…]
