«Non bis in idem»: ¿enviar diversos requerimientos sobre una misma materia implica sobresaturación al empleador? [Res. 314-2022-Sunafil/TFL]

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Mediante la Resolución 314-2022-Sunafil/TFL-Primera Sala, el Tribunal de Fiscalización Laboral confirmó la sanción impuesta a una empresa por la negativa de facilitar la información y documentación al inspector y por la inasistencia a la diligencia
de comparecencia programada para el día 26 de noviembre de 2021.

La inspeccionada señaló que de parte del inspector de trabajo existe una sobresaturación de requerimientos inmediatos, y por vías que a dicha fecha no eran suficientemente utilizadas por los sujetos inspeccionados, como son las reuniones virtuales. Por lo que
se debió constituir a señalar diligencias en las instalaciones de la empleadora.

El Tribunal señaló que, el no cumplir con el pedido de información de fecha 3 y 20 de noviembre de 2020 posee una identidad objetiva diferente que la omisión incurrida ante la inasistencia a la diligencia de comparecencia programada para el día 26 de noviembre de 2021, puesto que obedecen a conductas independientes atribuidas a la impugnante, dentro del procedimiento de inspección; lo que supone ser reprochados de manera particular en el presente procedimiento administrativo sancionador.

De esta manera el recurso fue declarado infundado.


Fundamento destacado: 6.12 Respecto a que la diligencia de comparecencia forma parte de los requerimientos de información efectuados con anterioridad en el expediente inspectivo, evidenciándose asimismo sobresaturación de requerimientos inmediatos por vía virtual, pretendiéndose indebidamente la imposición de una doble sanción por un mismo hecho, alegado por la impugnante; sobre el particular, debemos precisar que el principio de non bis in ídem se encuentra regulado en el numeral 11 del artículo 248° del TUO de la LPAG, mediante la cual el Estado se encuentra impedido de imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.

6.13 Por su parte, el máximo intérprete de la constitución, en las sentencias recaídas en los Expedientes N° 02704-2012-PHC/TC15 y N° 2050-2002-AA/TC16, remarca la triple identidad en que se sustenta este principio, que, en su aspecto material, no permite que el administrado sea sancionado dos veces por un mismo hecho y procesalmente no es permisible que nadie sea juzgado dos veces por un mismo hecho.

6.14 De manera explicativa, según Morón Urbina17, los presupuestos de operatividad de este principio rector se encuentran supeditado a los siguientes elementos:

a. Identidad Subjetiva.- Para que se configure este presupuesto el administrado debe ser el mismo en ambos procedimientos.

b. Identidad Objetiva.- Los hechos constitutivos de la infracción deben ser los mismos en ambos procedimientos.

c. Identidad causal o de fundamento.- Identidad entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadoras”.

6.15 Conforme a ello, esta Sala advierte que el no cumplir con el pedido de información de fecha 03 y 20 de noviembre de 2020 posee una identidad objetiva diferente que la omisión incurrida ante la inasistencia a la diligencia de comparecencia programada para el día 26 de noviembre de 2021, puesto que obedecen a conductas independientes atribuidas a la impugnante, dentro del procedimiento de inspección; lo que supone ser reprochados de manera particular en el presente procedimiento administrativo sancionador.

6.16 Por tanto, en vista que los incumplimientos en materia de labor inspectiva constituyen hechos independientes, no resulta aplicable el principio de non bis in ídem, por lo que se desestima el presente extremo del recurso de apelación.


Sumilla: Se declara INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por ESTACIÓN DE SERVICIOS SAN JOSÉ ESPINAR-CUSCO S.R.L., en contra de la Resolución de Intendencia N° 110-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 27 de octubre de 2021.


Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 314-2022-Sunafil/TFL-Primera Sala

EXPEDIENTE SANCIONADOR: 029-2021-SUNAFIL/IRE-AQP
PROCEDENCIA: INTENDENCIA REGIONAL DE AREQUIPA
IMPUGNANTE: ESTACIÓN DE SERVICIOS SAN JOSÉ ESPINAR-CUSCO S.R.L.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 110-2021-SUNAFIL/IRE-AQP
MATERIA: LABOR INSPECTIVA

Lima, 28 de marzo de 2022

VISTO: El recurso de revisión interpuesto por ESTACIÓN DE SERVICIOS SAN JOSÉ ESPINAR-CUSCO S.R.L., (en adelante la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 110-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 27 de octubre de 2021 (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

1.1 Mediante Orden de Inspección N° 3082-2020-SUNAFIL/IRE-AQP se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 313-2020-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción grave y tres (03) infracciones muy graves a la labor inspectiva.

1.2 Mediante Imputación de Cargos N° 0030-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 22 de enero de 2021, notificado el 25 de enero de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 105-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 19 de febrero de 2021 (en adelante, el Informe Final), que la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Arequipa la que mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 267-2021-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, de fecha 30 de junio de 2021, notificada el 02 de julio de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 40,678.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

– Una (01) infracción GRAVE a la labor inspectiva, por la falta de colaboración, al brindar declaraciones contradictorias en la visita inspectiva de fecha 27 de noviembre de 2020, tipificada en el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,751.00.

– Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la negativa de facilitar la información y documentación al inspector, requerida el 03 de noviembre de 2020 para ser verificada el 17 de noviembre de 2020, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,309.00.

– Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la negativa de facilitar la información y documentación al inspector, requerida el 20 de noviembre de 2020 para ser verificada el 25 de noviembre de 2020, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,309.00.

– Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la inasistencia a la diligencia de comparecencia programada para el día 26 de noviembre de 2021, tipificada en el numeral 46.6 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,309.00.

1.4 Con fecha 12 de julio de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 267-2021-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, argumentando lo siguiente:

i. No se toma en cuenta que los requerimientos solicitados por el inspector actuante no solo fueron requeridos inicialmente a ser entregados por correo electrónico pese a la volumen de éste, sino que en fecha 27 de noviembre de 2020 se presentó de forma intempestiva y exigió que se le entregue esa documentación, pese a que el representante como el contador se encontraban en obligaciones y responsabilidades ineludibles para ese momento, teniendo en cuenta a su vez que seguimos en emergencia sanitaria, y las operaciones no se vienen realizando en forma regular.

ii. Obra en el procedimiento, información y/o documentación entregada al inspector actuante de forma presencial en fecha anterior, y que, por el principio de eficacia, no resulta suficiente la invocación de insubsanable que advierte el inspector, por cuanto nos encontramos ante prueba objetiva presentada y entregada, de lo que éste puede extraer las conclusiones que se consideren pertinentes.

iii. Consideramos que la diligencia de comparecencia virtual forma integrante de los requerimientos sobre los que se está evaluando la conducta; motivo por el cual no puede pretenderse imponer sanción por el mismo hecho cuando constituye el mismo supuesto invocado en las dos primeras infracciones.

iv. Se puede verificar que de parte del inspector de trabajo existe una sobresaturación de requerimientos inmediatos, y por vías que a dicha fecha no eran suficientemente utilizadas por los sujetos inspeccionados, como son las reuniones virtuales. Por lo que se debió constituir a señalar diligencias en las instalaciones de mi representada.

1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 110-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 27 de octubre de 2021[2], la Intendencia Regional de Arequipa declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

i. El requerimiento de información y su correspondiente exigencia de cumplimiento por vía virtual fueron válidamente efectuados, por lo cual la imposibilidad de remisión alegada como justificante a la negativa de remisión de la documentación solicitada, queda completamente desvirtuada, dado que frente a la restricción existente correspondía realizar su remisión, tal como viene siendo realizado por todos los administrados sujetos a fiscalización durante estas circunstancias de pandemia.

ii. Respecto a la sobresaturación de requerimientos alegado por el sujeto inspeccionado. En congruencia el artículo 11 de la LGIT estipula que las actuaciones inspectivas podrán proseguirse o completarse sobre el mismo sujeto inspeccionado a través de requerimientos de comparecencia ante el inspector actuante, con el objeto de aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes.

iii. La inspeccionada señaló que, no se ha configurado la falta de colaboración en la visita inspectiva de fecha 27 de noviembre de 2020, puesto que no se ha incurrido en declaraciones contradictorias. Conforme al sub numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT, “en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la inspeccionada sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado. En ese sentido, el inspector actuante se encontraba plenamente facultado para poder presentarse de manera inopinada en las instalaciones de la inspeccionada con el objeto de realizar las visitas inspectiva de fiscalización.

1.6 Con fecha 11 de noviembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 110-2021-SUNAFIL/IRE-AQP.

1.7 La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 732-2021- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 19 de noviembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017- TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3 El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo No 019-2006-TR, y sus normas modificatorias[8]

[Continúa…]

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[1] Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Jornada, Horario de Trabajo y descansos remunerados (Vacaciones); Compensación por Tiempo de Servicios (Depósito CTS); Remuneraciones (Gratificaciones, Pago de Bonificaciones); Participación en las Utilidades (Pago), incluye todas.

[2] Notificada a la impugnante el 03 de noviembre de 2021, véase folio 56 del expediente sancionador.

[3] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

[4]“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.”

[5] «Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”

[6] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL.
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”

[7] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

[8] Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14

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