Mediante la Resolución 250-2021-Sunafil/TFL-Primera Sala, el Tribunal de Fiscalización Laboral aclaró que las entidades ediles no pueden eximirse de las sanciones impuestas por la Sunafil, ya que, según las normas del presupuesto público, resulta de su responsabilidad priorizar las diversas necesidades y obligaciones que se generen en
un determinado ejercicio fiscal, incluyendo en la fase de su programación presupuestaria.
En este caso, la Municipalidad Distrital de Lucre (Cusco) fue sancionada por desnaturalización de contratos, y se le impuso una multa ascendente a S/ 42 871.00.
La inspeccionada alegó que no se tomó en cuenta su personería como entidad edil, cuyos
fondos se encuentran destinados exclusivamente a la ejecución de obras públicas y programas sociales, más aún en los tiempos de la COVID-19.
Por tanto, la multa impuesta constituye un abuso de autoridad, máxime si no cuenta cobertura presupuestal para el pago de sanciones administrativas.
El Tribunal aclaró que es responsabilidad de la municipalidad priorizar las obligaciones que se generen en un determinado ejercicio fiscal, incluyendo en la fase de su programación presupuestaria, por lo que no cabe eximirla de las sanciones.
Así, el recurso es declarado infundado.
Fundamento destacado: 6.55. Ahora, pese a que la impugnante ha mencionado el desequilibrio económico que conllevaría el pago de las presentes sanciones, dado que no cuenta con el presupuesto para asumirlas, debemos señalar que, en virtud de las normas de presupuesto público, resulta de su responsabilidad priorizar las diversas necesidades y obligaciones que se generen en un determinado ejercicio fiscal, incluyendo en la fase de su programación presupuestaria.
6.56 Por tanto, en vista que la impugnante cuenta con los mecanismos para atender
obligaciones de diversa índole, lo que incluye el pago de multas administrativas, no cabe
eximirla de las sanciones determinadas en el presente PAS, las mismas que resultan como
consecuencia del desconocimiento del ordenamiento sociolaboral.
Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 250-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 272-2020-SUNAFIL-IRE-CUSCO
PROCEDENCIA: INTENDENCIA DE REGIONAL DE CUSCO
IMPUGNANTE: MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LUCRE
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 118-2021-SUNAFIL/IRE CUS
MATERIA: – LABOR INSPECTIVA; – RELACIONES LABORALES
Sumilla: Se declara INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LUCRE en contra de la Resolución de Intendencia N° 118-2021-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 17 de junio de 2021.
Lima, 02 de setiembre de 2021
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LUCRE (en adelante la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 118-2021-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 17 de junio de 2021 (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección N° 920-2020-SUNAFIL/IRE-CUS, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 252-2020-SUNAFIL/IRE-CUS (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de tres (03) infracciones graves en materia de relaciones laborales, una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, y una (01) infracción muy graves en materia de la labor inspectiva.
1.2 Mediante Imputación de cargos N° 304-2020-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI del 19 de noviembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT), la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 72-2021-SUNAFIL/IRE- CUSCO/SIAI, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 261-2021-SUNAFIL-IRE-CUSCO-SIRE de fecha 27 de abril de 2021, multó, entre otros, a la impugnante por la suma de S/ 42,871.00 por haber incurrido, entre otros, en:
– Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con el pago de vacaciones, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, ascendente a S/ 11,309.00.
– Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, ascendente a S/ 11,309.00.
1.4 Mediante escrito de fecha 02 de junio de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 261-2021-SUNAFIL- IRE-CUSCO-SIRE, argumentando lo siguiente:
i. No cabe calificar la existencia de servicios como uno de carácter laboral.
ii. Se cumplió con la medida de requerimiento.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 118-2021-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 17 de junio de 2021[2], la Intendencia Regional de Cusco declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 261-2021-SUNAFIL-IRE-CUSCO-SIRE, por considerar los siguientes puntos:
i. Respecto al cuestionamiento de la relación laboral, se afirmó que, de acuerdo al artículo 37 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, corresponde considerar al señor Sergio Guevara Palomino como trabajador-obrero, por lo que, le asisten los beneficios que prevé la Ley.
ii. Respecto a la presentación tardía de la medida inspectiva, se indicó que no existe documentación en la que se soporte dicha afirmación, por lo que corresponde confirmar los extremos de la infracción en materia de labor inspectiva.
1.6 Mediante escrito de fecha 12 de julio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cusco el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 118-2021-SUNAFIL/IRE-CUS.
1.7 La Intendencia Regional de La Libertad admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 000228-2021- SUNAFIL/IRE-CUS, recibido el 15 de julio de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3 En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
3.4 Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RLGIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LUCRE
4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LUCRE presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 118-2021- SUNAFIL/IRE CUS, emitida por la Intendencia Regional de Cusco, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 42,871.00, por la comisión, entre otras, de las infracciones tipificadas como MUY GRAVES, previstas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, así como el numeral 25.6 del artículo 25 del citado cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución[8].
4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LUCRE.
V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN
5.1 Mediante escrito de fecha 12 de julio, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 118-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, señalando los siguientes alegatos:
– De las actuaciones descritas en el Acta de Infracción
Manifiesta que, en los meses de setiembre y octubre de 2020, la autoridad inspectiva no se apersonó a sus instalaciones, por lo que la afirmación contenida en el Acta de Infracción resulta falsa, incumpliendo los dispositivos del LGIT.
– De la inexistencia de relación laboral
Manifiesta que la actividad que realizó Sergio Guevara Palomino en los meses de junio y julio de 2019, no reúne las características propias de un trabajador obrero, porque se le concedió realizar esa tarea por razones humanitarias.
Agrega que la actividad de conservación de jardines, que desempeñó, es de naturaleza ocasional o accidental. Por tanto, aduce que no corresponde que se le brinde tutela a través de las normas laborales, porque estas están reservadas para los trabajadores de funciones permanentes y el Sr. Guevara sólo estuvo relacionado con la empresa por dos meses.
Manifiesta que la denuncia del presente ciudadano ha sido interpuesta luego de un (01) año de haber cesado sus servicios, por lo que no corresponde realizar ninguna actuación investigadora.
– El no cumplimiento de la medida inspectiva
Respecto al presente extremo del procedimiento administrativo sancionador (PAS), refiere que, debido a la reducción de personal, generado por la presente pandemia, no se logró emitir la documentación solicitada para el 19 de octubre de 2020. En tal sentido, concluye que fue impedido por un hecho de fuerza mayor.
Asimismo, señala que resulta ilegal sancionar por el hecho de superar los términos del mandato, dado que el numeral 46.7 del artículo del RLGIT sólo reprime el no cumplimiento oportuno, esto es, sin considerar el día en que ha sido fijado.
Manifiesta que, a diferencia de una actitud conciliatoria, la autoridad inspectiva no recomendó el pago de derechos laborales, tal como se encuentra establecido en el artículo 14 de la LGIT.
Asimismo, menciona que, al momento de vencerse el plazo otorgado en el requerimiento, la autoridad inspectiva elaboró el Acta de Infracción, lo que revela una actitud dirigida a multar a su representada.
– Del pago de las multas impuestas
A su vez, alega que no se ha tomado en cuenta su personería como entidad edil, cuyos fondos se encuentran destinados exclusivamente a la ejecución de obras públicas y programas sociales, más aún en los tiempos del brote de la Covid-19.
Ante dicho escenario, refiere que la multa impuesta constituye un abuso de autoridad, máxime si no cuenta cobertura presupuestal para el pago de sanciones administrativas.
[Continúa…]
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[1] Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Compensación por Tiempo de Servicios (submateria: Depósito de CTS), Remuneraciones (sub materia: Gratificaciones y Pago de Bonificaciones), y Jornada, Horario de Trabajo y Descanso Remunerados (sub materia: Vacaciones).
[2] Notificada a la impugnante el 21 de junio de 2021.
[3] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
[4] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”
[5] “Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
[6] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL.
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”
[7] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
[8] Iniciándose el plazo el 22 de junio de 2021.
