Sumario: 1. ¿Qué son las acciones previas?, 2. Finalidad de las acciones previas, 3. Inicio de las acciones previas, 3.1. Facultad de realización de las acciones previas, 3.2. Obligatoriedad de las acciones previas por denuncia administrativa, 4. Órganos competentes para realizar las acciones previas, 5. Comunicación de inicio de acciones previas – Modelo de resolución de comunicación de realización de acciones previas, 6. Actuaciones en las acciones previas, 7. Término de las acciones previas – Modelo de carta informativa, 8. Control posterior de las acciones previas.
Prior tempore potior iure[1]. El procedimiento administrativo disciplinario policial se inicia con la notificación o puesta en conocimiento del acto de inicio dado lugar a la etapa de instrucción para pasar a la etapa de decisión que culmina con el acto de sanción o absolución; sin embargo, es posible que previamente al inicio del mencionado procedimiento se haga necesario identificar, ubicar o acopiar indicios, evidencia o pruebas que permitan iniciar debidamente un procedimiento disciplinario policial sin afectar el principio de presunción de licitud, esta etapa preliminar es la que corresponde a las acciones previas.
La etapa preliminar al inicio del procedimiento disciplinario policial
1. ¿QUÉ SON LAS ACCIONES PREVIAS?
La etapa de acciones previas es aquella en la que los órganos de investigación realizan actuaciones orientadas a identificar y ubicar indicios necesarios para determinar el inicio de un procedimiento administrativo disciplinario[2].
Las acciones previas son diligencias que realizan los órganos de investigación competentes, con la finalidad de identificar, ubicar y acopiar indicios, evidencias, pruebas y otros que puedan ser utilizados para el inicio del procedimiento administrativo-disciplinario[3]; estas acciones se valoran en la etapa de investigación y decisión[4], es decir, las acciones previas que se realicen se valoran en la etapa de investigación y etapa de decisión que son las etapas del procedimiento disciplinario policial, sin embargo, las acciones previas no forman parte del procedimiento administrativo disciplinario, es decir, son autónomas e independientes del mismo y cualquier deficiencia que presenten no afecta el inicio del procedimiento[5].
Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes, mientras no cuenten con evidencia en contrario[6], esta presunción de licitud cede ante la existencia de evidencia que acredite la existencia de responsabilidad del efectivo policial, la sola existencia de evidencia en contrario permite iniciar el procedimiento disciplinario policial, en el cual la imposición de sanción disciplinaria requerirá no de evidencia en contrario sino de la existencia de pruebas válidamente actuadas, las que terminarán por desvirtuar el principio de presunción de licitud. Mientras que la evidencia en contrario se puede obtener en la etapa de acciones previas, la prueba en contrario se obtiene en la etapa de investigación dentro del procedimiento disciplinario policial, sin perjuicio de que la evidencia pueda ser actuada como prueba.
2. FINALIDAD DE LAS ACCIONES PREVIAS
Ahora bien, las acciones previas tienen como finalidad identificar, ubicar y acopiar indicios, evidencias, pruebas y cualquier otro tipo de acción necesaria que puedan ser utilizados para promover o no el inicio del procedimiento administrativo disciplinario[7]. Es decir, las acciones previas tienen como finalidad identificar al presunto infractor, recabar elementos de prueba que motiven el inicio de un procedimiento administrativo disciplinario, entre otros, razón por la cual cuando en los procedimientos disciplinarios se haya identificado al mismo o recabado tales medios probatorios, no resultará necesaria su realización, circunstancia que no vulnera el principio del debido procedimiento y tampoco el derecho a la defensa[8]. En efecto, la realización de las acciones previas es una facultad de los órganos disciplinarios de investigación, salvo en el caso de las denuncias administrativas, donde estas acciones se tornan en obligatorias; al ser una facultad se estará a la existencia de suficiente evidencia que permita cuestionar el principio de presunción de licitud. Las acciones previas tienen como finalidad los siguientes verbos rectores
1. Identificar, esto es, reconocer si una persona o cosa es la misma que se supone o se busca, verbi gratia, identificar al presunto infractor.
2. Ubicar, es situar algo en determinado espacio o lugar, verbi gratia, a través de una inspección administrativa se ubica el lugar donde se produjo la infracción disciplinaria.
3. Acopiar, es juntar o reunir en cantidad algo, verbi gratia, reunir documentos, actas, certificados y/o constancias que acrediten la responsabilidad disciplinaria del efectivo policial.
Asimismo, se indica la identificación, ubicación o acopio de indicios, evidencias y pruebas:
1. Indicio es un elemento que permite deducir la existencia de un hecho, verbi gratia, amenazas previas que realizó el efectivo policial.
2. Evidencia es un elemento que permite establecer la relación entre objetos y/o personas vinculadas al hecho investigado, verbi gratia, el dosaje etílico que permite demostrar la ingesta de alcohol.
3. Prueba es la evidencia que es actuada por el órgano jurisdiccional competente que sirve de elemento de convicción para decidir, verbi gratia, la declaración testimonial actuada en presencia del efectivo policial y la autoridad disciplinaria competente.
3. INICIO DE LAS ACCIONES PREVIAS
In genere, las realización de las acciones previas es una facultad de los órganos disciplinarios de investigación, salvo cuando se presente una denuncia administrativa, caso en el cual la realización de acciones previas es obligatoria.
3.1. Facultad de realización de las acciones previas
Con anterioridad a la iniciación formal del procedimiento sancionador se podrán realizar actuaciones previas de investigación, averiguación e inspección con el objeto de determinar con carácter preliminar si concurren circunstancias que justifiquen su iniciación[9]; de esta manera, en el procedimiento disciplinario policial las acciones previas, salvo cuando se haya interpuesto una denuncia, constituyen una facultad de los órganos de investigación, motivo por el cual su ausencia no afecta la continuación del procedimiento[10].
3.2. Obligatoriedad de las acciones previas por denuncia administrativa
En el procedimiento administrativo general, la presentación de la denuncia administrativa obliga a practicar las diligencias preliminares necesarias y, una vez comprobada su verosimilitud, a iniciar de oficio la respectiva fiscalización[11]; por su parte, en el procedimiento disciplinario policial se indica que la presentación de una denuncia obliga a los órganos de investigación a realizar las acciones previas necesarias y, de comprobarse la existencia de indicios, a iniciar la respectiva investigación[12]; es decir, la denuncia faculta al órgano disciplinario competente a practicar las acciones previas necesarias para comprobar su veracidad, luego de lo cual, de corresponder, se inicia de oficio el procedimiento respectivo[13]. Es así que la presentación de una denuncia administrativa contra un efectivo policial genera una obligación – facultad de los órganos disciplinarios de investigación de realizar acciones previas con la finalidad de establecer si corresponde aperturar procedimiento disciplinario o no. Presentada la denuncia, su archivo implicará la realización de acciones previas, situación en la cual estas acciones son obligatorias; en el caso de la manifiesta necesidad de aperturar un procedimiento disciplinario por la comisión de una infracción la presentación de una denuncia no implica necesariamente el inicio de acciones previas por cuanto se tiene evidencia suficiente para iniciarlo.
4. ÓRGANOS COMPETENTES PARA REALIZAR LAS ACCIONES PREVIAS
Es función de los órganos de investigación realizar acciones previas para el acopio de indicios y/o evidencias que sustenten el inicio o no del procedimiento disciplinario policial[14]. Conforme a esto, tenemos lo siguiente
a) Es función de las Oficinas de Disciplina realizar acciones previas[15]. La Oficina de Disciplina tiene competencia para investigar infracciones graves y muy graves cometidas por personal policial hasta el grado de Coronel, según competencia por circunscripción territorial local o nacional[16].
b) Es función de la Oficina de Asuntos Internos, dentro del marco del procedimiento administrativo disciplinario, realizar acciones previas[17]. La Oficina de Asuntos Internos tiene competencia para investigar infracciones graves y muy graves, previa evaluación de la trascendencia o gravedad de los hechos a investigar, en los siguientes supuestos[18]:
i) Investigaciones a oficiales generales.
ii) Investigaciones extraordinarias de oficio.
iii) Investigaciones por disposición expresa del Ministro del Interior.
Para efectos de las investigaciones extraordinarias de oficio a cargo de la Oficina de Asuntos Internos se debe motivar como trascendente o de gravedad los hechos que son de su conocimiento o aquellos difundidos por medio de comunicación o redes sociales que comprometan de manera objetiva al personal policial, así como aquellos actos que afecten la asignación de recursos que imposibilite las operaciones policiales o el normal desarrollo de la función policial[19].
5. COMUNICACIÓN DE INICIO DE ACCIONES PREVIAS
La etapa de acciones previas se inicia mediante comunicación emitida por el órgano de investigación que corresponda, y en la cual se informa al investigado sobre hechos conocidos por el órgano de investigación que puedan configurar una infracción administrativa en los que podría verse involucrado, con la finalidad de que presente sus descargos en un plazo máximo de 5 (cinco) días hábiles[20]. In essentia, la comunicación remitida al investigado debe indicar lo siguiente[21]:
a) La descripción de los hechos que ameritan la realización de acciones previas.
b) La identificación de los presuntos implicados.
Esta comunicación puede estar contenida en una resolución o una disposición superior que al disponer acciones preliminares es un acto inimpugnable administrativamente[22], lo que no imposibilitaría su impugnación judicial en un proceso contencioso administrativo laboral, siempre que exista una ilegalidad manifiesta en el acto de inicio de acciones previas, en su caso, teniendo en cuenta el caso concreto y la necesidad de tutela urgente, es posible la presentación de una demanda de amparo.
El director de la Oficina de Asuntos Internos o el jefe de la Oficina de Disciplina, según corresponda, es el encargado de suscribir la comunicación de inicio de acciones previas.
Modelo de resolución de comunicación de realización de acciones previas[23]
Lima, 26 de julio de 2022
Resolución (…siglas…)
Hoja de Trámite (…)
Expediente (…)
Auxiliar de Investigación (…)
Investigado (…)
Asunto: Acciones previas
Visto: La denuncia (…o documento de acción del superior) presentada por (…entidad o nombre del denunciante y DNI…) contra el (…grado, nombres y apellidos del efectivo policial, CIP y DNI…) por presunta infracción Muy Grave, Grave (…o Leve según se trate de concurso de infracciones…) de la Tabla de Infracciones y Sanciones de la Ley 30714 – Ley que regula el Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú (Ley Especial);
Considerando:
Primero. Que, el artículo 168 de la Constitución Política del Perú en concordancia con la Ley 30714 – Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú, establece la competencia de los Órganos del Sistema Disciplinario Policial, y mediante Resolución de la Comandancia General (…siglas y fecha…), se dispuso la restructuración de los Órganos Disciplinarios de Investigación y Decisión de la Inspectoría General de la Policía Nacional, y mediante Resolución Ministerial o Memorandum (…siglas y fecha…) el Coronel PNP (…) fue designado como Inspector
Descentralizado (…siglas y fecha…);
Segundo. Que revisado los actuados y los anexos que se aparejan a la denuncia (…breve descripción de los hechos…), se estima conveniente reunir con los requisitos mínimos de acuerdo al artículo 86 en concordancia con el artículo 105 del Decreto Supremo 003-2020-IN, que aprueba el Reglamento de la Ley Especial, deben practicarse Acciones Previas en el plazo de 30 días hábiles, con la finalidad de identificar, ubicar y acopiar indicios, evidencias, pruebas y otros que puedan ser utilizados para el inicio del procedimiento disciplinario o en su defecto procederse al archivamiento de la denuncia, en consecuencia;
Se resuelve: Disponer la realización de acciones previas en un plazo no mayor de 30 días hábiles, debiendo practicarse las siguientes diligencias: Visitas de inspección o de constatación; declaraciones o entrevistas; recopilación de las informaciones que permitan el esclarecimiento de los hechos, verificación documentaria y otras que resulten necesarias. Notificándose.
Regístrese, comuníquese y archívese
(…firma y post firma del Jefe de la Oficina de Disciplina…)
6. ACTUACIONES EN LAS ACCIONES PREVIAS
Las acciones previas que pueden realizarse de acuerdo a los fines del procedimiento disciplinario policial son las siguientes[24]:
a) Visitas de constatación. Esta visita es una inspección administrativa que los órganos de investigación realizan a los órganos policiales con la finalidad de vigilar su funcionamiento.
b) Declaraciones o entrevistas. Las declaraciones son manifestaciones de voluntad que realizan los efectivos policiales, testigos u otros sujetos procedimentales; por su parte, la entrevista es la concurrencia de dos (2) o más personas en un lugar determinado para tratar hechos sujetos a investigación.
c) Recopilación de las informaciones que permitan el esclarecimiento de los hechos. Esto implica el compendio y resumen breve de las informaciones que se obtengan en las acciones previas para el esclarecimiento de los hechos investigados.
d) Verificación documentaria. La verificación es la comprobación o examen de la verdad de un hecho investigado a través de los documentos.
e) Inspecciones, evaluaciones, comprobaciones o cualquier otra acción necesaria para dicho efecto, verbi gratia, solicitar informes y dictámenes, interrogar testigos, recabar declaraciones por escrito o consultar documentos.
La información obtenida de las acciones previas realizadas, tiene carácter de confidencial, conforme a lo señalado en el inciso 3 del artículo 17 del Texto Único Ordenado de la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, aprobado por Decreto Supremo 021-2019-JUS[25] que indica:
El derecho de acceso a la información pública no podrá ser ejercido respecto de lo siguiente: 3. La información vinculada a investigaciones en trámite referidas al ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública, en cuyo caso la exclusión del acceso termina cuando la resolución que pone fin al procedimiento queda consentida o cuando transcurren más de seis (6) meses desde que se inició el procedimiento administrativo sancionador, sin que se haya dictado resolución final.
En el caso de la Oficina de Asuntos Internos, en el cumplimiento de sus funciones, tiene las siguientes atribuciones[26]:
a) Citar al personal de la Policía Nacional del Perú, durante las acciones previas para realizar las diligencias que correspondan.
b) Visitar o concurrir a las instalaciones de la Policía Nacional del Perú a nivel nacional en el marco de las acciones previas, toda actuación o diligencia durante la visita o concurrencia es registrada en el acta correspondiente o cualquier otro medio tecnológico que cumpla su finalidad.
Las actuaciones derivadas de las acciones previas son parte del expediente administrativo disciplinario[27]; sin embargo, las acciones previas no forman parte del procedimiento disciplinario policial.
7. TÉRMINO DE LAS ACCIONES PREVIAS
El plazo para la realización de las acciones previas no será mayor de treinta (30) días hábiles, a cuyo término, si se determina que existen indicios razonables para iniciar el procedimiento administrativo-disciplinario, se procederá a notificar la resolución de inicio del procedimiento al investigado[28], es importante precisar que el periodo de acciones previas no suspende ni interrumpe el plazo de prescripción de la acción disciplinaria, asimismo, el vencimiento del plazo para la realización de las acciones previas no acarrea la caducidad por cuanto estas acciones previas no son el procedimiento disciplinario policial, el vencimiento del mencionado plazo acarreará responsabilidad disciplinaria por negligencia de funciones.
En caso de no encontrarse indicios razonables de responsabilidad se formulará el informe respectivo y se procederá al archivamiento, luego de notificar a los interesados, dando cuenta a la Inspectoría General de la Policía Nacional del Perú, la que informará periódicamente al Director de la Oficina de Integridad Institucional; a fin de que realice el control posterior sobre el archivamiento de los casos investigados por los órganos respectivos[29].
De esta manera, las acciones previas culminan con[30]:
a) Resolución de no ha lugar a inicio de procedimiento administrativo disciplinario.
b) Resolución de inicio de procedimiento administrativo disciplinario.
Al calificar que los hechos no constituyen infracción disciplinaria, o que no ha sido posible su acreditación o ha prescrito la acción, se emite la resolución debidamente motivada de no ha lugar a inicio de procedimiento administrativo disciplinario y su consecuente archivo, en cuyo caso se debe notificar al denunciante y al investigado con carta informativa[31].
Modelo de carta informativa
Carta Informativa
Lima, 27 de julio de 2022
Nro. (…) – (…siglas…)
Expediente: (…)
Señor (a): (…indicar los nombres y apellidos del investigado o denunciante…)
Unidad/Sub – Unidad: (…)
Mediante la presente, me dirijo a usted, con la finalidad de hacer de su conocimiento que luego de evaluarse los argumentos expuestos en el descargo escrito presentado en la etapa de acciones previas y demás actuaciones, que desvirtúan la comisión de la presunta infracción (…), Código (…código de la tabla de infracciones y sanciones…), tipificada en el Anexo (…) de la Tabla de Infracciones y Sanciones Leves de la Ley 30714 – Ley que regula el Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú; se da por concluida la etapa de acciones previas y se dispone el archivo correspondiente, lo que se hace de su conocimiento conforme a ley adjuntando a la presente resolución debidamente motivada de no ha lugar a inicio de procedimiento administrativo disciplinario.
Atentamente,
(…firma y post firma del órgano de investigación…)
Las Oficinas de Disciplina y la Inspectoría General de la Policía Nacional del Perú, según corresponda, archivan para su custodia, los expedientes concluidos que contengan acciones previas[32].
8. CONTROL POSTERIOR DE LAS ACCIONES PREVIAS
La Oficina General de Integridad Institucional del Ministerio del Interior y la Inspectoría General de la Policía Nacional del Perú, según corresponda, pueden realizar, de oficio, el control posterior aleatorio de los casos archivados en las acciones previas[33], si bien las acciones previas no son parte del procedimiento administrativo disciplinario, la realización de un control posterior se sustenta en el principio de privilegio de controles posteriores previsto en el artículo IV, numeral 16 del TUO de la Ley 27444 – Decreto Supremo 004-2019-JUS (Perú) que indica
La tramitación de los procedimientos administrativos se sustentará en la aplicación de la fiscalización posterior reservándose la autoridad administrativa, el derecho de comprobar la veracidad de la información presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que la información presentada no sea veraz.
En efecto, en caso se adviertan indicios razonables de irregularidad, se dispone la investigación administrativa disciplinaria correspondiente contra los integrantes del órgano disciplinario que emitió el acto administrativo en cuestión, sin perjuicio de las acciones civiles o penales a que hubiere lugar[34].
Cuando se adviertan deficiencias en las acciones previas o nuevos medios probatorios, se dispone la realización de las acciones que correspondan respecto de los hechos materia de investigación[35], esto se realizará teniendo en cuenta los plazos de prescripción.
CONCLUSIONES
Las acciones previas son actos y actuaciones previas al inicio del procedimiento disciplinario policial, no son el procedimiento disciplinario policial pero pueden formar parte del mismo, el inicio de las acciones previas implica su comunicación al presunto efectivo policial que será preliminarmente investigado para que presente sus descargos previos, el inicio de las acciones previas es una facultad de los órganos disciplinarios, eventualmente, la presentación de una denuncia administrativa obliga al inicio de acciones previas salvo la manifiesta comisión de la infracción disciplinaria o la existencia de flagrancia que motivarán el inicio inmediato del procedimiento disciplinario*.
REFERENCIAS
- Decreto Supremo 003-2020-IN (14 de marzo de 2020). Reglamento de la Ley 30714, Ley que regula el régimen disciplinario de la Policía Nacional del Perú. Perú.
- Decreto Supremo 004-2019-JUS (25 de enero de 2019). Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Perú.
- Decreto Supremo 021-2019-JUS (11 de diciembre de 2019). Texto Único Ordenado de la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Perú.
- Ley 30714 (30 de diciembre de 2017). Ley que regula el régimen disciplinario de la Policía Nacional del Perú. Perú.
- Resolución de Presidencia 002-2022-P-TDP/IN (19 de abril de 2022). Disponen la publicación de Acuerdos de Sala Plena N° 01-2022 del Tribunal de Disciplina Policial, adoptados en la sesión del 31 de marzo de 2022. Perú: Tribunal de Disciplina Policial.
[1] Primero en el tiempo, preferido en el derecho.
[2] Cfr. Artículo IX inciso 9 Decreto Supremo 003-2020-IN, Perú
[3] Cfr. Artículo 50 Ley 30714, Perú
[4] Cfr. Artículo 105 Decreto Supremo 003-2020-IN, Perú
[5] Cfr. Tema 3 Acuerdos de Sala Plena 01-2022, Perú
[6] Cfr. Artículo 1 inciso 14) Ley 30714, Perú
[7] Cfr. Artículo 105 Decreto Supremo 003-2020-IN, Perú
[8] Cfr. Tema 3 Acuerdos de Sala Plena 01-2022, Perú
[9] Cfr. Artículo 255 inciso 2 Decreto Supremo 004-2019-JUS, Perú
[10] Cfr. Tema 3 Acuerdos de Sala Plena 01-2022, Perú
[11] Cfr. Artículo 116 Decreto Supremo 004-2019-JUS, Perú
[12] Cfr. Artículo 83 Decreto Supremo 003-2020-IN, Perú
[13] Cfr. Artículo 88 Decreto Supremo 003-2020-IN, Perú
[14] Cfr. Artículo 46 inciso 1) Ley 30714, Perú
[15] Cfr. Artículo 27 inciso 2 Decreto Supremo 003-2020-IN, Perú
[16] Cfr. Artículo 101 Decreto Supremo 003-2020-IN, Perú
[17] Cfr. Artículo 28 inciso 2 Decreto Supremo 003-2020-IN, Perú
[18] Cfr. Artículo 102 Decreto Supremo 003-2020-IN, Perú
[19] Cfr. Artículo 104 Decreto Supremo 003-2020-IN, Perú
[20] Cfr. Artículo 105 Decreto Supremo 003-2020-IN, Perú
[21] Cfr. Artículo 105 Decreto Supremo 003-2020-IN, Perú
[22] Cfr. Artículo 59 Ley 30714, Perú
[23] Este modelo se hace teniendo en cuenta la Resolución de Inspectoría General 10-2021-IGPNP-UNITIC, Perú
[24] Cfr. Artículo 50 Ley 30714, Perú
[25] Cfr. Artículo 105 Decreto Supremo 003-2020-IN, Perú
[26] Cfr. Artículo 30 Decreto Supremo 003-2020-IN, Perú
[27] Cfr. Artículo 105 Decreto Supremo 003-2020-IN, Perú
[28] Cfr. Artículo 51 Ley 30714, Perú
[29] Cfr. Artículo 51 Ley 30714, Perú
[30] Cfr. Artículo 106 Decreto Supremo 003-2020-IN, Perú
[31] Cfr. Artículo 107 Decreto Supremo 003-2020-IN, Perú
[32] Cfr. Décima Disposición Complementaria Final Decreto Supremo 003-2020-IN, Perú
[33] Cfr. Artículo 108 Decreto Supremo 003-2020-IN, Perú
[34] Cfr. Artículo 108 Decreto Supremo 003-2020-IN, Perú
[35] Cfr. Artículo 108 Decreto Supremo 003-2020-IN, Perú
* El autor es jurista, maestro y abogado especialista en Derecho Administrativo, Derecho del Trabajo y Derecho de la Seguridad Social en el Perú, puede contactarlo en [email protected] o móvil y WhatsApp (+51) 959666272.
