Sumario: 1. Introducción; 2. ¿Qué es la legística funcional?; 3. Diferencias con la técnica legislativa tradicional; 4. Obstáculos en el sistema normativo peruano; 5. Propuesta metodológica y aplicación; 6. Casos reales de ineficacia normativa; 7. Conclusiones.
1. Introducción
El ordenamiento jurídico peruano evidencia una crisis estructural: normas que no se aplican, leyes que no se reglamentan, disposiciones sin contenido operativo y propuestas legislativas que responden a presiones políticas antes que a necesidades reales. Este fenómeno no solo deteriora la eficacia normativa, sino que debilita la seguridad jurídica y la confianza ciudadana.
Frente a esta situación, proponemos una respuesta doctrinal y metodológica: la teoría de la legística funcional, una rama autónoma del derecho que va más allá de la técnica legislativa tradicional y busca garantizar que toda norma sea clara, necesaria, coherente y evaluable, desde su formulación hasta su aplicación efectiva. Este enfoque integral no solo aborda el «cómo se escribe una ley», sino también el «para qué se escribe», con qué fundamentos, a qué costo y con qué mecanismos de control posterior.
En este artículo se desarrolla de forma resumida esta teoría, sus fundamentos, su contraste con la técnica tradicional y su aplicabilidad concreta en el sistema normativo peruano.
2. ¿Qué es la legística funcional?
La legística funcional es una disciplina jurídica que busca mejorar la calidad de las normas desde su concepción hasta su evaluación final. A diferencia de la técnica legislativa tradicional —centrada en la forma, redacción o estructura del texto normativo—, la legística funcional incorpora preguntas esenciales: ¿es necesaria esta norma?, ¿qué efectos reales tendrá?, ¿cómo se medirá su impacto?[1]
En su obra, Noll enfatiza que la legistik no se limita a la mera redacción de textos legales, sino que abarca una metodología integral que considera aspectos lingüísticos, sistemáticos y funcionales del derecho. Su enfoque pionero ha influido significativamente en la evolución de la técnica legislativa moderna, destacando la importancia de una legislación clara, coherente y eficaz.
En otras palabras, no se enfoca solo en que la ley esté bien escrita, sino en que cumpla con un propósito concreto, útil y verificable en la realidad social. Para ello, exige que cada norma sea elaborada bajo criterios de necesidad, eficacia, coherencia con el ordenamiento vigente y participación institucional informada.
Este enfoque —inspirado en modelos europeos como el suizo[2] y el alemán[3]— propone transformar el proceso legislativo en un procedimiento técnico, evaluativo y orientado a resultados. Así, cada norma debe ir acompañada de diagnósticos previos, análisis costo-beneficio, indicadores de cumplimiento y mecanismos de jurídicos[4].
El resultado esperado: normas claras, aplicables y medibles, que generen verdaderos efectos jurídicos y sociales, más allá del formalismo.
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3. Diferencias con la técnica legislativa tradicional
En el Perú, el término “técnica legislativa” suele entenderse como un conjunto de reglas para redactar correctamente una norma: claridad gramatical, buena estructura, uso preciso de conceptos jurídicos . Sin embargo, este enfoque resulta insuficiente frente a los desafíos actuales del sistema normativo.
La legística funcional propone un cambio de paradigma. No basta con que una norma esté “bien escrita”; debe estar bien justificada, diseñada con criterios objetivos y sometida a control posterior. Así, mientras la técnica legislativa formal responde a la pregunta “¿cómo se redacta la norma?”, la legística funcional plantea:
• ¿Por qué debe dictarse esta norma?
• ¿Qué problema resuelve?
• ¿Cuál es su costo y su beneficio?
• ¿Cómo sabremos si funcionó?
Las diferencias clave se resumen en cinco aspectos:
| Criterio | Técnica legislativa tradicional | Legística funcional |
| Enfoque | Formal-lingüístico | Integral (formal, sustantivo y evaluativo) |
| Evaluación ex ante y ex post | Inexistente o esporádica | Obligatoria y sistemática |
| Interdisciplinariedad | Limitada | Amplia (derecho, economía, sociología) |
| Indicadores de desempeño | Ausentes | Específicos y verificables |
| Participación técnica y social | Ocasional | Estructurada y vinculante |
4. Obstáculos en el sistema normativo peruano
Pese a algunos avances normativos e institucionales, el Perú aún no cuenta con una política pública de calidad normativa. El procedimiento legislativo sigue siendo predominantemente político, improvisado y carente de filtros técnicos funcionales[5].
4.1. En el Congreso:
• El Manual de Técnica Legislativa no tiene carácter obligatorio.
• No existe exigencia de análisis de impacto regulatorio (AIR)[6] para los proyectos de ley.
• La Oficina de Calidad Legislativa, aunque creada en 2023, carece de autonomía y poder vinculante[7].
• No hay mecanismos efectivos de evaluación ex post ni revisión periódica de las leyes vigentes.
4.2. En el Poder Ejecutivo:
- El Decreto Legislativo 1565 establece un marco de mejora regulatoria, pero limitado al ámbito administrativo.
- La aplicación del AIR es gradual, no abarca todos los sectores y excluye las leyes que emanan del Congreso.
- La coordinación entre sectores emisores de normas y entidades ejecutoras es deficiente.
Además:
- No existe articulación entre los poderes del Estado para dar seguimiento conjunto a la legislación.
- Muchas leyes no se reglamentan o se aplican de manera incompleta, generando normas inertes[8].
En conjunto, estos vacíos reflejan una debilidad estructural: las leyes se formulan sin diagnóstico, se aprueban sin evaluación y se olvidan sin seguimiento. La legística funcional ofrece una salida racional a esta inercia legislativa.
5. Propuesta metodológica y aplicación
La legística funcional no se limita a un marco teórico. Propone un ciclo metodológico claro, compuesto por cinco fases sucesivas, que deben integrarse al procedimiento legislativo peruano. Su objetivo: garantizar que cada norma responda a un problema real, con soluciones justificadas y efectos medibles.
5.1. Diagnóstico del problema normativo
Antes de legislar, debe identificarse con claridad el problema que se quiere resolver. Esto requiere un informe técnico que justifique la necesidad de una norma, con evidencia empírica y evaluación previa de alternativas.
5.2. Evaluación de alternativas normativas y no normativas
La solución legal no siempre es la única ni la mejor. Esta fase exige comparar diversas opciones (desde campañas públicas hasta leyes de diferente intensidad), valorando viabilidad, costo y efecto esperado.
5.3. Redacción técnica funcional de la norma
Aquí se elaboran el proyecto de ley y dictamen, el primero debe incluir:
- Fórmula legal: redacción del cuerpo normativo (artículos y disposiciones)
- Diagnóstico del problema: descripción precisa del conflicto jurídico o social y su magnitud.
- Propuesta normativa estructurada para resolver el problema planteado.
- Identificación de actores involucrados: análisis y rol de los grupos afectados o participantes
- Efectos en el ordenamiento jurídico: impacto sobre normas vigentes (modificación, derogación, armonización).
- Marco legal: listado de normas relacionadas, incluida la Constitución.
- Antecedentes normativos: otras iniciativas legislativas similares, indicando número, autor, fecha y estado actual.
- Análisis costo-beneficio o AIR: evaluación preliminar de efectos económicos, sociales y jurídicos con indicadores.
- Vinculación con políticas públicas del acuerdo nacional y agenda legislativa. Si la materia lo amerita:
- Test de proporcionalidad: Verificación de idoneidad, necesidad y proporcionalidad constitucional.
- Incidencia ambiental: efectos ambientales y medidas de mitigación.
El dictamen debe incluir:
- Análisis jurídico integral: evaluación formal (redacción, estructura) y material (pertinencia, idoneidad, eficacia).
- Revisión del AIR: validación o ajuste del análisis de impacto regulatorio y sus indicadores.
- Evaluación de opiniones técnicas: consideración de aportes no vinculantes de entidades y sociedad civil.
- Justificación técnica: sustento jurídico y social de la propuesta, con análisis del test de proporcionalidad (si aplica).
- Recomendaciones finales: decisión argumentada sobre aprobar, modificar o rechazar el proyecto, según criterios de legística funcional.
5.4. Evaluación ex post
Una vez aprobada, la norma debe incluir una cláusula de revisión obligatoria (por ejemplo, a los 3 años), así como indicadores de desempeño que permitan medir su impacto real. Esto evita que las leyes se conviertan en letra muerta.
5.5. Seguimiento e institucionalización
Para cerrar el ciclo, se requiere una unidad técnica autónoma que revise la aplicación de la norma, proponga ajustes y alerte sobre leyes ineficaces o sin reglamentación.
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6. Casos reales de ineficacia normativa
La ausencia de una legística funcional en el Perú no es un problema teórico. Tiene consecuencias prácticas evidentes: leyes que no se aplican, no se reglamentan o simplemente no generan ningún efecto real. Estos son algunos ejemplos concretos:
a. Ley 30884 – Plásticos de un solo uso
Aunque fue aprobada con amplio respaldo y fines ambientales, no fue reglamentada a tiempo. Su aplicación real fue residual y su eficacia no ha sido medida hasta hoy. La norma perdió impacto preventivo desde el inicio.
b. Ley 30957 – Hipoteca inversa
Promulgada en 2019 para beneficiar a adultos mayores, no logró implementarse debido a la falta de coordinación entre el Congreso, la SBS y el sistema financiero. Sigue vigente, pero sin uso efectivo.
c. Ley 31129 – Reconocimiento al personal de salud
Aprobada en el contexto del COVID-19, ofrecía beneficios importantes al personal de primera respuesta durante la emergencia sanitaria. Sin embargo, nunca se emitió un reglamento ni se asignó presupuesto, por lo que carece de consecuencias jurídicas.
d. Ley 31729 – Actualización del bono de reconocimiento
Se dictó en 2023 para actualizar el cálculo del bono para ex aportantes a la Oficina de Normalización Previsional que se trasladaron al Sistema Privado de Pensiones. No cuenta con reglamento ni directiva operativa, por lo que su ejecución está paralizada.
e. Leyes declarativas
Muchas normas se limitan a declarar de “interés nacional” algún producto, actividad o efeméride, sin asignación presupuestaria ni entidad responsable. Muchas de estas leyes tienen un mal planteamiento deviniendo en simbólicas, carentes de efectos y saturando el ordenamiento.
7. Conclusión
El Perú necesita con urgencia repensar su forma de legislar. La acumulación de leyes ineficaces, simbólicas o inoperativas ha deteriorado la función normativa del Estado y debilitado la seguridad jurídica.
La teoría de la legística funcional no es una alternativa teórica más: es una respuesta práctica, racional y necesaria. Propone que toda norma sea concebida no solo con buena redacción, sino con propósito, evidencia, evaluación y control. Esta visión permite transformar el acto de legislar en una actividad técnica orientada a resultados, no solo a titulares o gestos políticos.
Incorporar este enfoque al proceso legislativo peruano —empezando por reformar el Reglamento del Congreso, fortalecer la Oficina de Calidad Legislativa y exigir análisis de impacto regulatorio— permitiría construir un marco normativo más útil, legítimo y funcional, alineado con los principios constitucionales de eficacia y seguridad jurídica.
La legística funcional no reemplaza a la técnica legislativa: la completa, la depura y la vuelve verdaderamente operativa. Apostar por ella es apostar por un Estado más serio, más eficiente y respetuoso del derecho.
[1] Peter Noll, abordó por primera vez el concepto de legistik en su obra Gesetzgebungslehre (1973), donde la define como: «Die Lehre von der systematischen Gestaltung von Rechtsnormen.» Esta definición puede traducirse al español como: «La ciencia de la elaboración sistemática de normas jurídicas.»
En su obra, Noll enfatiza que la legistik no se limita a la mera redacción de textos legales, sino que abarca una metodología integral que considera aspectos lingüísticos, sistemáticos y funcionales del derecho. Su enfoque pionero ha influido significativamente en la evolución de la técnica legislativa moderna, destacando la importancia de una legislación clara, coherente y eficaz.
[2] Una de las experiencias más avanzadas en materia de legística funcional en el ámbito comparado es la desarrollada por la Confederación Suiza, especialmente a través de su Gesetzgebungsleitfaden (Guía de Técnica Legislativa), publicada por la Oficina Federal de Justicia (Bundesamt für Justiz) y dirigida a todos los actores involucrados en la elaboración normativa a nivel federal. Este instrumento técnico no solo prescribe directrices de redacción normativa, sino que constituye un modelo normativo-metodológico integral orientado a la eficacia sustantiva de las normas jurídicas.
[3] En Alemania la legística ha evolucionado hasta convertirse en un campo científico y tecnológico sumamente especializado; la creación del Zentrum für Legistik (Centro para la Legística), tiene por objeto formar especialistas en derecho capaces de enfrentar la burocracia excesiva y normas sobrecomplejas, utilizando técnicas avanzadas como el Legal Design Thinking (un modelo iterativo conocido como Double Diamond), que divide el proceso legislativo en fases muy estructuradas para abordar el diseño normativo desde la comprensión inicial del problema hasta la validación efectiva de las soluciones normativas propuestas (PD – Berater der öffentlichen Hand GmbH, 2024).
[4] Como bien indica el Manual de Técnica Legislativa del Congreso de la República, en su tercera edición: “es una herramienta práctica, [que] está integrad[a] por reglas y pautas destinadas a establecer estándares para la elaboración uniforme y sostenida de la legislación […].”
[5] Al 17 de mayo de 2025, de una búsqueda simple en el portal de proyectos de ley del congreso, encontramos que han sido presentados ante el parlamento 11217 proyectos de ley, lo que denota una cifra materialmente imposible de estudiar, debatir y aprobar en un periodo legislativo que actualmente tiene casi 4 años, llevándose a cabo 2 sesiones plenarias por semana.
[6] La Regulatory Impact Assessment (RIA), conocida en español como Análisis de Impacto Regulatorio (AIR), es una herramienta analítica utilizada para mejorar la calidad de las decisiones normativas, mediante la identificación, medición y comparación sistemática de los beneficios y costos de alternativas regulatorias.
[7] La Oficina de Calidad Legislativa (OCL) en el Congreso de la República es dependiente de la Oficialía Mayor, tiene como funciones asesorar y asistir a las comisiones parlamentarias en el análisis costo-beneficio de los proyectos de ley, así como realizar la evaluación y el seguimiento ex post de las leyes respecto al cumplimiento de sus objetivos.
[8] El Vigésimo Séptimo Informe Anual de la Defensoría del Pueblo, documenta casos, entre los años 2016 y 2022, en los que leyes no fueron reglamentadas oportunamente, generando vacíos en su implementación y afectando derechos en sectores como salud, educación y protección de grupos vulnerables.
