Sumario: 1. Introducción, 2. El impeachment, 3. La responsabilidad penal y constitucional en el derecho comparado, 4. Antejuicio y juicio político en el Perú, 5. Conclusiones.
1. Introducción
Hace unas semanas atrás, el presidente constitucional del Perú, Pedro Catillo, fue denunciado por el procurador general del Estado, Daniel Soria Lujan, ante el Ministerio Público para que sea investigado por los presuntos delitos de patrocinio ilegal y tráfico de influencias[1].
Asimismo, la Fiscal de la Nación pretende tomar unas declaraciones en calidad de testigo al presidente de la república por las presuntas injerencias del Ejecutivo en los asensos en las Fuerzas Armadas[2]. A raíz de ello en el mundo académico se volvió a tocar el tema de que si era posible o no denunciar al presidente de la república y qué tipo de responsabilidad tendría este, existiendo posiciones distintas en nuestros constitucionalistas.
En el Perú, desde el inicio de nuestra vida republicana se adoptó el régimen presidencial, inspirado en el modelo de los Estados Unidos de Norteamérica, al que se le fueron introducidas diversas instituciones propias de los regímenes parlamentarios. Ellas estuvieron destinadas a establecer mecanismos de control y contrapesos al poder del presidente de la Republica, quien concentra las funciones de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, lo que lo convierte en la máxima autoridad política del país[3].
En ese sentido, el Presidente de la Republica a pesar de ser la máxima autoridad y quien dirige el gobierno del país, carece de toda responsabilidad política por sus actos o decisiones, ya que dicha responsabilidad recae en los ministros, en cuanto a su responsabilidad penal o constitucional a consecuencia de posibles delitos que cometa en el ejercicio de sus funciones o de las infracciones establecidos en la constitución; el Presidente de la Republica cuenta con una especial protección reglada de supuestos en los que puede ser denunciado en el ejercicio de su mandato.
En esa línea de ideas el presente artículo tiene como finalidad realizar una síntesis básica, concreta de las instituciones de la responsabilidad política, constitucional y penal de un mandatario de la república, así como alguna comparación con otras legislaciones y concluir si es posible o no denunciar a un presidente en el ejercicio de su mandato.
2. El impeachment
Es un mecanismo de control político de orden constitucional que faculta al Congreso a entablar un juicio en contra de determinadas autoridades de Gobierno para exigirles responsabilidad política respecto del ejercicio de sus cargos.
Este mecanismo, de raíz anglosajona, se sustenta en el principio de equilibrio entre los Poderes del Estado, y su aplicación en los sistemas presidenciales de gobierno.
Así, en palabras de Alexander Hamilton, uno de los Padres Fundadores de la Constitución estadounidense, señala que el juicio político atañe a:
“Aquellos delitos que proceden de la mala conducta de los hombres públicos o, en otras palabras, del abuso o violación de alguna confianza pública. Son de una naturaleza que puede denominarse, con peculiar propiedad, política, ya que se relacionan principalmente con las lesiones hechas de inmediato a la sociedad misma” (Hamilton, Federalist 65, 1788).
El juicio político es una figura constitucional que está basada en el esquema de contrapeso de poderes (check and balance), constituyendo así un mecanismo de control que otorga al congreso la posibilidad de alterar el mandato fijo del primer mandatario. No obstante, se lo establece explícitamente como un recurso de carácter excepcional ya que interrumpe las rutinas e intercambios políticos normales, en donde las reglas de ascenso, recambio y sucesión de los funcionarios de gobierno están organizadas alrededor del voto.
3. La responsabilidad penal y constitucional en el derecho comparado
3.1 En Inglaterra
Esta institución apareció en Inglaterra en el periodo del reinado Eduardo III. En esta época, el Parlamento aún no se reunía periódicamente ni decidía sobre cuestiones de gobierno. El Rey convocaba a la Cámara de los Comunes únicamente cuando necesitaba subsidios o cuando pretendía subir los impuestos para alguna campaña militar.[4]
El impeachment teóricamente se inspiró en la concepción germánica de que el Rey mantenía esta condición mientras su política respondiese a los intereses de sus súbditos, y que toda infidelidad a este pacto representaba la ruptura de dicho vinculo, lo que podía ser incluso, calificado como traición al reino sin embargo ello no significaba que el monarca enfrentara algún tipo de limitación o responsabilidad frente a sus actos; por el contrario era intocable y jurídicamente irresponsable.
Se identificaba al Rey con el representante de Dios en la Tierra, por lo que no estaba sujeto a las leyes terrenales[5]. Posterior a ello, la irresponsabilidad real, Inglaterra comenzó a desarrollar un sistema que permitía el traslado de responsabilidad a los consejeros del monarca con los primeros atisbos del refrendo ministerial, vale decir en palabras de Eguiguren, que se otorgaba la posibilidad de hacer responsable a los ministros por las decisiones del monarca y de su Consejo. Por los hechos que se le acusaban a algún consejero eran de naturaleza penal y no política.
El Impeacment en materia de delitos, durante este periodo existía un estatuto que incluía ciertas causales de alta traición, entre las que se encontraba hacer la guerra contra el Rey; planear, imaginar o emprender el asesinato del Rey, Reina o su heredero; asesinar al Lord Chsancellor, Lord treasurer, etc.; adhesión a los enemigos del Rey; violación consentida o no de la Reina o de su hija primogénita o de la esposa de su heredero; evitación de la justicia real; y falsificación de la moneda del Rey[6].
3.2 En Estados Unidos de América
La Constitución de los Estados Unidos en su artículo segundo sección cuarta a la letra establece: El Presidente, el Vicepresidente y todos los funcionarios civiles de los Estados Unidos serán separados de sus cargos al ser acusados y declarados culpables en Juicio Político, de traición, cohecho u otros delitos y faltas graves[7].
Este juicio primero tiene que darse en la Cámara de Representantes y después en el Senado, en la historia de los Estados Unidos solo dos presidentes enfrentaron un juicio político el más reciente fue Donal Trump en dos oportunidades afrontó un impeachment, en el primero el mandatario fue acusado de conspirar con el gobierno de Ucrania para obtener un beneficio electoral y de obstrucción de la justicia, cargos que fueron descartados en el Senado; y la segunda acusado de “incitación a la insurrección” por animar a sus seguidores a protestar en el Capitolio el pasado 6 de enero, día en que miles de personas irrumpieron en la sede del Congreso para detener la certificación de la victoria del demócrata Joe Biden, la misma que en la Cámara Alta estadounidense no se alcanzaron los votos suficientes para que el expresidente fuera condenado por “incitación a la insurrección”.
Bill Clinton, quien fue procesado tras ser acusado de perjurio y de obstrucción a la justicia, después de que mintiera sobre la naturaleza de su relación con la pasante Mónica Lewinsky y supuestamente también le pidiera a esta que mintiera. La cámara de Representantes votó en favor de enjuiciar a Clinton; sin embargo cuando llego al Senado, la acusación estuvo lejos de conseguir los dos tercios de votos que se necesitaba para prosperar.
Otro presidente de EE. UU. llevado a juicio político fue Andrew Johnson, este fue procesado por la Cámara de Representantes en 1868. Johnson (demócrata) se enfrentaba muy a menudo con el Congreso, entonces en manos de los republicanos, sobre cómo reconstruir el derrotado sur de Estados Unidos; el Congreso aprobó la Ley de permanencia en el cargo, diseñada para restringir la capacidad del presidente de despedir a miembros de su gabinete sin la aprobación del Senado, en represalia, Johnson suspendió a un miembro del gabinete y rival político, Edwin Stanton, mientras el Congreso estaba en receso; la destitución de Stanton resultó ser la gota que colmó el vaso: los republicanos de la Cámara se apresuraron a iniciar el juicio político impeachment contra Johnson. Después de una votación en la Cámara, el proceso se llevó al Senado, donde Johnson fue absuelto, aunque se libró por la mínima, siendo solo un solo voto menos que la mayoría de dos tercios necesaria para aprobar el impeachment.
Richard Nixon estuvo a punto de pasar por el proceso de impeachment por el robo en 1972 en la sede del Partido Demócrata en el complejo de oficinas de Watergate en Washington DC, cuando las investigaciones revelaron que a los ladrones se les había pagado con fondos de la campaña de reelección de Nixon, el escándalo de Watergate se extendió mucho más allá de ese allanamiento e implicó a altos funcionarios de la Casa Blanca. Durante casi dos años, Nixon luchó por encubrir su papel en la conspiración, lo que con el tiempo provocó su caída, vale decir dimitió.
3.3 En América Latina
En Colombia, tenemos que la vigente constitución política de 1991, establece que: El Presidente de la República, o quien haga sus veces, será responsable de sus actos u omisiones que violen la Constitución o las leyes – artículo 198- y el artículo 199 de la misma carta magna señala que: El Presidente de la República, durante el periodo para el que sea elegido, o quien se halle encargado de la Presidencia, no podrá ser perseguido ni juzgado por delitos, sino en virtud de acusación de la Cámara de Representantes y cuando el Senado haya declarado que hay lugar a formación de causa. En ese sentido, el Presidente de la Republica podrá ser denunciado prácticamente por todo delito que cometa durante el ejercicio de su cargo, este o no relacionado con el desempeño de su función. Para ello se requerirá el desafuero aprobado por el Senado, de modo que pueda ser puesto a disposición del Juez Ordinario
En Chile, el mecanismo de acusación constitucional se encuentra establecido en los Artículos 52 y 53 de la Constitución Política de la República, que determina atribuciones exclusivas para cada una de las Cámaras, y está regulada también en la Ley N° 18.918 Orgánica Constitucional del Congreso Nacional y en sendos reglamentos de la Cámara de Diputados y del Senado. Así, el Artículo 52.2 de la Constitución Política, establece que corresponde a la Cámara de Diputados decidir si la acusación constitucional interpuesta en contra de una determinada autoridad del Estado procede según las causales que indica la Constitución en cada caso. El texto fundamental establece que es atribución exclusiva de la Cámara de Diputados:
Declarar si han o no lugar las acusaciones que no menos de diez ni más de veinte de sus miembros formulen en contra de las siguientes personas”, a saber: Presidente de la República, Ministros de Estado, magistrados de los tribunales superiores de justicia, Contralor General de la República, los generales o almirantes de las instituciones pertenecientes a las Fuerzas de la Defensa Nacional, los delegados presidenciales regionales, delegados presidenciales provinciales y de la autoridad que ejerza el Gobierno en los territorios especiales definidos por la Constitución.
Y, por su parte corresponde al Senado de acuerdo al artículo 53 de la constitución:
Conocer de las acusaciones que la Cámara de Diputados entable con arreglo al artículo anterior. El Senado resolverá como jurado y se limitará a declarar si el acusado es o no culpable del delito, infracción o abuso de poder que se le imputa. La declaración de culpabilidad deberá ser pronunciada por los dos tercios de los senadores en ejercicio cuando se trate de una acusación en contra del Presidente de la República o de un gobernador regional, y por la mayoría de los senadores en ejercicio en los demás casos.
En Argentina la Constitución de 1994 establece en su artículo 53 que:
Sólo ella ejerce el derecho de acusar ante el Senado al Presidente, vicepresidente, al jefe de gabinete de ministros, y a los miembros de la Corte Suprema, en las causas de responsabilidad que se intenten contra ellos, por mal desempeño o por delito en el ejercicio de sus funciones; o por crímenes comunes, después de haber conocido de ellos y declarado haber lugar a la formación de causa por la mayoría de dos terceras partes de sus miembros presentes –De la Cámara de Diputados–.
Y, en su artículo 59 referente al Senado establece lo siguiente:
Al Senado corresponde juzgar en juicio público a los acusados por la Cámara de Diputados, debiendo sus miembros prestar juramento para este acto. Cuando el acusado sea el Presidente de la Nación, el Senado será presidido por el Presidente de la Corte Suprema. Ninguno será declarado culpable sino a mayoría de los dos tercios de los miembros presentes. Su fallo no tendrá más efecto que destituir al acusado, y aun declararle incapaz de ocupar ningún empleo de honor, de confianza o a sueldo en la Nación. Pero la parte condenada quedará, no obstante, sujeta a acusación, juicio y castigo conforme a las leyes ante los tribunales ordinarios –articulo 60-
4. Antejuicio y juicio político en el Perú
El profesor Gutierrez Ticse[8], manifiesta que “el Antejuicio constituye un instrumento del control político que procura preservar la conducta de los altos funcionarios dentro de la legalidad”. Por su parte, Marcial Rubio precisa que “el antejuicio es una prerrogativa porque el principio general es que toda persona pueda ser demandada o denunciada ante los tribunales y, en tal caso, queda sometida a jurisdicción. Cuando se trata de las personas a quienes se hace antejuicio, la situación es distinta: ninguna demanda o denuncia que se haga contra ellos los somete a jurisdicción de los tribunales, a menos que el Congreso autorice tal procesamiento”.[9]
A través del antejuicio se busca levantar la inmunidad o prerrogativa funcional de un alto funcionario por probables delitos cometidos en ejercicio de sus funciones. El procedimiento mediante el cual se efectiviza el antejuicio es la acusación constitucional.
En cambio el juicio político es un procedimiento de contenido eminentemente político, seguido en su totalidad ante el Congreso de la República, en el que éste tiene la potestad de sancionar al funcionario por razones estrictamente políticas; el mismo Gutierrez Ticse señala que “El juicio político es una figura sin antecedentes en el Perú, de manera que su incorporación es una innovación de la Constitución de 1993. Se origina como consecuencia de estatuir una instancia que se avoque al conocimiento de las faltas o infracciones constitucionales”.[10]
El constitucionalista Domingo García Belaunde considera que, en el Perú, antejuicio y juicio político siempre han sido lo mismo, que ambos términos se refieren a lo mismo y que no cabe asumir que existen dos instituciones diferentes[11].
Hoy en día, en nuestra legislación, instituciones del antejuicio político y juicio político son totalmente distintas. En el caso del juicio político el Parlamento funge de labor jurisdiccional para establecer una sanción subjetiva, razón política para apartar al funcionario del poder. En el juicio político la causa es una infracción a la constitución y las razones son subjetivas o políticas cuyo objetivo es la sanción política[12]; sin embargo, en el antejuicio la causa son delitos en función cuyas razones son objetivas o jurídicas y cuyo objetivo es una antesala judicial[13].
De acuerdo a la Constitución, el antejuicio procede por “todo delito en el ejercicio de la función”, y según la Constitución son delitos en ejercicio de su función el de traición a la Patria; por impedir las elecciones presidenciales, parlamentarias, regionales o municipales; por disolver el Congreso, salvo en los casos previstos en el artículo 134 de la Constitución, y por impedir su reunión o funcionamiento, o los del Jurado Nacional de Elecciones y otros organismos del sistema electoral (artículo 117 de la Constitución Política del Perú).
Ahora en cuanto al juicio político, como se mencionó, es por una infracción constitucional que además no está regulada en el ordenamiento jurídico, vale decir, no regula cuáles son esas infracciones constitucionales; sin embargo el Tribunal Constitucional ha dado una aproximación en infracción a la Constitución en el expediente recaído en el Exp. 03593-2006-PA-TC, caso Luz Salgado Rubianes y Carmen Lozada de Gamboa:
f. j. 8 En el ámbito de los deberes hacia el Estado y la Nación (Título II, Capítulo I de la Constitución)
– La rebelión o sedición cometida por determinada autoridad al arrogarse el poder del Estado que emana del pueblo (artículo 45° de la Constitución).
– La obediencia a un gobierno usurpador y la obediencia a quienes asumen funciones públicas en violación de la Constitución y las leyes (Artículo 46° de la Constitución).
En el ámbito del régimen tributario y presupuestal (Título III, capítulo IV de la Constitución)
– La expedición de un decreto de Urgencia que contenga materia tributaria (artículo 74° de la Constitución).
– La aprobación de operaciones de endeudamiento interno o externo del Estado, fuera del marco de la ley (artículo 75° de la Constitución).
– La aprobación de la Ley Anual de Presupuesto sin partida destinada al servicio de la deuda pública (artículo 78° de la Constitución).
– La aprobación de tributos referidos a beneficios o exoneraciones sin haberse recibido el informe previo del Ministerio de Economía y Finanzas (artículo 79° de la Constitución).
– La negativa de remisión de la Cuenta General de la República dentro del plazo señalado en el artículo 81° de la constitución (conducta que también se encuentra tipificada como delito en el artículo 377° del Código Penal).
En el ámbito de la estructura del Estado: Poder Legislativo (Título IV, Capítulo I de la Constitución)
– El desempeño de un parlamentario como miembro de una comisión parlamentaria de carácter internacional, sin la previa autorización del Congreso (artículo 92° de la Constitución).
– La disposición del ingreso de las fuerzas Armadas y de la Policía Nacional en el recinto del Congreso, sin la autorización del presidente del Congreso (artículo 98° de la Constitución).
En el ámbito de la estructura del Estructura del Estado: Consejo de Ministros (Título IV, Capítulo V de la Constitución)
– La Gestión, por parte de un ministro, de intereses propios o de terceros, así como el ejercicio de actividad lucrativa, o de intervención en la dirección o gestión de empresas o asociaciones privadas (artículo 126° de la Constitución).
– El desempeño del encargo de un despacho ministerial, fuera del plazo señalado (artículo 127° de la Constitución).
– La no concurrencia, por parte de todos o alguno de los ministros, cuando el Congreso los llama para interpelarlos (artículo 131° de la constitución).
En el ámbito de un régimen de excepción (Título IV, Capítulo VII de la Constitución)
– La renuencia de dimisión en el cargo de ministro, a pesar de haberse aprobado el voto de censura o no haberse obtenido el voto de confianza (artículo 132° de la Constitución).
– El decretamiento del estado de emergencia o del estado de sitio por un plazo indeterminado, o fuera del plazo establecido en la Constitución (artículo 137° de la Constitución)
5. Conclusiones
Dando respuesta a la interrogante de la introducción, cuando al presidente se le atribuye la comisión de un delito cuya jurisdicción es en la vía judicial, o inhabilitado por una infracción a la Constitución, es el Pleno del Congreso el único llamado a determinar si es que el presidente es acusado o no, pero ello solo operaría siempre y cuando el presidente se encuentre fuera del cargo, vale decir, al culminar su mandato. En ese período el presidente se encuentra revestido de inmunidad presidencial, con excepción de lo establecido en el artículo 117 de la Carta Magna.
En consecuencia, por cualquier otro delito de función o infracción de la Constitución en que se pueda ver involucrado el presidente de la Republica, que no se encuentre contemplado en el listado taxativo del artículo 117, el presidente debe concluir con su mandato antes de que pueda ser sometido al antejuicio político, sobre todo si se tratara de delitos comunes, el Presidente solo podría ser acusado y juzgado al culminar su mandato. En este supuesto se subsume el caso de la denuncia penal por los delitos que se le denuncia al Presidente Pedro Castillo tráfico de influencias y patrocinio ilegal.
Ahora, el texto constitucional es claro al hacer solo mención a la palabra “ser acusado”. Esto no impide que el presidente, como todo ciudadano de a pie, no pueda atestiguar en los casos que la autoridad estime pertinente. En consecuencia, un presidente constitucional puede comparecer a un proceso en calidad de testigo, siguiendo las reglas establecidas, como por ejemplo, en el artículo 167 del Código Procesal Penal peruano.
[3] Eguiguren Praeli, Francisco. LA RESPONSABILIDAD DEL PRESIDENTE, Razones para una reforma constitucional. Primera edición. Fondo editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2007, pp.11-14,
[4] Ibid., p. 48.
[5] Idem.
[6] Ibid., p. 51.
[7] Versión original del inglés: The President, Vice President and all civil servants of the United States will be separated from their positions when they are accused and found guilty in Political Trial, of treason, bribery or other crimes and serious misdemeanors
[9] Idem.
[10] Idem.
[11] Eguiguren Praeli, Francisco. La responsabilidad del presidente. Razones para una reforma constitucional. Primera edición. Fondo editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2007, pp. 184.
[12] Artículo 99 de la Constitución Política del Perú 1993: Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el Congreso: al Presidente de la República; a los representantes a Congreso; a los Ministros de Estado; a los miembros del Tribunal Constitucional; a los miembros del Junta Nacional de Justicia; a los vocales de la Corte Suprema; a los fiscales supremos; al Defensor del Pueblo y al Contralor General por infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco años después de que hayan cesado en éstas
[13] Artículo 100 de la Constitución Política del Perú 1993:
Corresponde al Congreso, sin participación de la Comisión Permanente, suspender o no al funcionario acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la función pública hasta por diez años, o destituirlo de su función sin perjuicio de cualquiera otra responsabilidad.
El acusado tiene derecho, en este trámite, a la defensa por sí mismo y con asistencia de abogado ante la Comisión Permanente y ante el Pleno del Congreso.
En caso de resolución acusatoria de contenido penal, el Fiscal de la Nación formula denuncia ante la Corte Suprema en el plazo de cinco días. El Vocal Supremo Penal abre la instrucción correspondiente.
La sentencia absolutoria de la Corte Suprema devuelve al acusado sus derechos políticos.
Los términos de la denuncia fiscal y del auto apertorio de instrucción no pueden exceder ni reducir los términos de la acusación del Congreso.
