Sumario: 1. Introducción. 2. El vacío conceptual en el uso legislativo de ambos términos. 3. Consecuencias prácticas de su uso discrecional. 4. Interés nacional y necesidad pública: distinción conceptual imprescindible. 5. Propuesta normativa y doctrinal. 6. Cierre conceptual.
1. Introducción
El Congreso peruano aprueba con frecuencia leyes que “declaran de interés nacional y necesidad pública” obras, servicios o intervenciones diversas. Estas fórmulas —usadas de forma rutinaria— son comunes en la legislación[1], pero adolecen de un problema central: en el ordenamiento jurídico no existe una definición clara, diferenciada y vinculante de los conceptos “interés nacional” y “necesidad pública”.
La falta de criterios normativos para su uso ha generado una aplicación indistinta y arbitraria de ambos términos. Esto ha facilitado la aprobación de iniciativas sin evaluación técnica ni verificación jurídica, sustentadas en discursos políticos o demandas territoriales sin conexión real con los principios del derecho público.
La utilización imprecisa de estas categorías compromete la eficacia normativa de las leyes, debilita su operatividad, y distorsiona el principio de legalidad que debe regir toda actividad parlamentaria. Frente a esta situación, se vuelve indispensable establecer criterios normativos que definan con claridad su significado, finalidad y efectos.
Este artículo propone una delimitación técnico-jurídica de ambos conceptos, con base en doctrina, normativa comparada y principios constitucionales. A partir de ello, se plantean reformas específicas para evitar el uso simbólico de estas categorías y fortalecer la calidad de la producción legislativa en el país.
2. El vacío conceptual en el uso legislativo de ambos términos
En nuestra práctica legislativa, las expresiones “interés nacional” y “necesidad pública” se utilizan indistintamente y con alta frecuencia, especialmente en proyectos declarativos vinculados a obras públicas, servicios esenciales y distritalización. Sin embargo, ninguna norma de jerarquía legal —incluidos la Constitución y el Reglamento del Congreso— proporciona definiciones precisas ni diferenciadas de estos conceptos[2].
Esta ausencia ha generado una práctica legislativa en la que ambos términos se combinan o emplean indistintamente, sin evaluación técnica ni parámetros verificables que justifiquen su uso. La situación se agrava al no contar con una metodología legislativa que permita establecer si una propuesta cumple con las condiciones para ser calificada bajo alguna de estas categorías.
Desde un enfoque jurídico, esta ambigüedad compromete la coherencia normativa, pues no está claro qué tipo de actuación estatal habilita cada declaración. A nivel constitucional, dificulta el control de legalidad y proporcionalidad de las normas. Y desde una perspectiva operativa, impide una adecuada implementación o priorización por parte del Ejecutivo.
Esta indefinición, además de debilitar la estructura técnica de las leyes declarativas, compromete su utilidad real. Por tanto, urge incorporar al marco normativo definiciones claras, diferenciadas y de obligatorio cumplimiento, como condición previa para recuperar la eficacia y coherencia del procedimiento legislativo.
3. Consecuencias prácticas de su uso discrecional
La ausencia de definiciones legales claras y diferenciadas para los conceptos “interés nacional” y “necesidad pública” genera diversas consecuencias negativas en el ordenamiento normativo, afectando la calidad normativa y la eficacia real de las leyes aprobadas:
3.1. Redundancia normativa
El uso indistinto de estas categorías conduce a la aprobación de leyes declarativas sobre asuntos ya contemplados en normas generales. Por ejemplo, declarar de interés nacional la provisión de servicios básicos como agua potable o saneamiento resulta innecesario, dado que estos ya están regulados por leyes como el Decreto Legislativo 1280. Esta duplicidad recarga el sistema normativo, genera confusión institucional y reduce la utilidad jurídica de las normas.
3.2. Ineficacia jurídica y práctica de las leyes
Muchas leyes declarativas carecen de operatividad efectiva, al no establecer acciones estatales específicas ni condiciones mínimas de cumplimiento. Se convierten en declaraciones simbólicas sin efecto vinculante, lo que conlleva su inejecución práctica[3]. Esta situación socava la credibilidad del Congreso y alimenta la percepción ciudadana de que las leyes carecen de impacto real.
3.3. Incentivo al clientelismo legislativo
La falta de criterios técnicos para emplear estas categorías facilita su utilización con fines de representación política localizada. Se priorizan demandas territoriales o sectoriales, sin análisis estratégico, sostenibilidad financiera ni alineamiento con planes nacionales. Este fenómeno favorece prácticas legislativas clientelares[4] y desvía el rol del Congreso de su función normativa estructural hacia una lógica de representación circunstancial.
3.4. Desnaturalización del procedimiento legislativo
La producción legislativa sin exigencias técnicas claras degrada el estándar del procedimiento parlamentario. Las iniciativas declarativas se tramitan con rapidez, se exoneran de segunda votación y suelen omitirse los estudios técnicos[5]. Esta dinámica convierte el procedimiento legislativo en una formalidad política, debilitando la función deliberativa y racional del Parlamento como órgano generador de normas eficaces.
3.5. Deficiencias en las exposiciones de motivos
Un defecto técnico reiterado es la ausencia de justificación normativa cuando se invocan estas categorías. Las exposiciones de motivos no explican cómo se configura el “interés nacional” o la “necesidad pública” en el caso concreto. No se citan criterios doctrinales, normativos ni evidencia objetiva, lo que vulnera el principio de coherencia y dificulta la evaluación del proyecto[6]. Esta omisión impide también el seguimiento y ejecución efectiva por parte del Ejecutivo.
Una exposición de motivos adecuada debe identificar los elementos que encuadran jurídicamente la propuesta en uno o en ambos conceptos de ser el caso, ofrecer evidencia técnica verificable, y relacionar el contenido del proyecto con normas vigentes o políticas públicas existentes.
Por ello, es imprescindible establecer en la normativa parlamentaria la obligación de incluir un desarrollo argumentativo expreso y verificable en toda exposición de motivos que invoque las categorías “interés nacional” y/o “necesidad pública”, como condición técnica para su admisibilidad y posterior tramitación.
4. Interés nacional y necesidad pública: distinción conceptual imprescindible
La correcta diferenciación entre “interés nacional” y “necesidad pública” es esencial para elevar la calidad normativa del Congreso y evitar distorsiones jurídicas en el proceso legislativo. Aunque ambos conceptos remiten al bien común y legitiman la intervención estatal, poseen naturalezas, finalidades y efectos jurídicos distintos que deben ser definidos con precisión técnica y aplicados con criterios diferenciados.
4.1. Interés nacional: fundamentos, definición operativa y elementos técnicos
El interés nacional se vincula a objetivos estratégicos de mediano y largo plazo orientados al desarrollo integral del país, la seguridad, la cohesión territorial o la sostenibilidad institucional. Su función es legitimadora y orientadora, sin requerir urgencia ni medidas excepcionales.
Definición operativa propuesta:
Interés público de carácter prevalente y extensivo a la totalidad de la Nación, identificado en la ley o el derecho, que legitima la actuación del Estado para la consecución del bienestar general, la seguridad y el desarrollo del país mediante la conveniencia, utilidad o beneficio colectivo de alcance nacional que el Estado, a través del ordenamiento jurídico, reconoce y tutela como objetivo prioritario.
De acuerdo con esta definición, para calificar adecuadamente una situación como de “interés nacional”, deben cumplirse necesariamente los siguientes criterios técnicos específicos:
- Alcance suprarregional o nacional.
- Coherencia con políticas de Estado o el Acuerdo Nacional.
- Contribución estructural al bienestar general.
- Orientación estratégica de largo plazo.
4.2. Necesidad pública: fundamentos, definición operativa y elementos técnicos
La necesidad pública alude a situaciones urgentes que requieren acción estatal prioritaria e impostergable para evitar perjuicios graves a derechos fundamentales o servicios esenciales. Su carácter es habilitante de medidas excepcionales y exige condiciones objetivas de verificación.
Definición operativa propuesta:
Es la condición de urgencia o imperiosidad, declarada conforme a la Constitución y la ley, en que la satisfacción del bien común exige la intervención del Estado más allá de lo ordinario, habilitando potestades excepcionales (como la expropiación, la limitación especial de derechos o la realización de actos estatales inmediatos) para atender dicho interés general perentorio.
Condiciones esenciales:
- Amenaza real, verificable e inminente.
- Urgencia e imposibilidad de diferimiento.
- Ausencia de alternativas menos gravosas o más eficaces.
- Afectación directa a derechos fundamentales o servicios públicos.
4.3. Cuadro comparativo: distinción imprescindible entre ambos conceptos
| Elemento diferenciador | Interés Nacional | Necesidad Pública |
| Naturaleza jurídica | Estratégica y orientativa | Excepcional, urgente e inmediata |
| Alcance | Nacional o suprarregional | Puede ser local, regional o nacional según el caso |
| Carácter de la intervención | Políticas públicas generales o estratégicas | Medidas extraordinarias (expropiación, limitación derechos) |
| Condiciones exigidas | Objetivos estratégicos, bienestar general, sostenibilidad | Urgencia, ausencia de alternativas, impacto en servicios esenciales |
| Consecuencias normativas | Orienta decisiones públicas sin efectos inmediatos obligatorios | Faculta medidas concretas inmediatas de carácter obligatorio |
| Ejemplos concretos | Infraestructura estratégica nacional, proyectos de integración territorial | Emergencias sanitarias, catástrofes naturales, expropiaciones urgentes |
5. Propuesta normativa y doctrinal
Para corregir el uso indiscriminado e impreciso de los conceptos “interés nacional” y “necesidad pública” en la producción legislativa, se propone la implementación de tres medidas normativas concretas orientadas a reforzar la técnica legislativa, garantizar mayor racionalidad en el procedimiento parlamentario y fortalecer la validez jurídica de las normas:
5.1. Desarrollo de un manual técnico de presentación de propuestas declarativas y reforma del Reglamento del Congreso
Se recomienda la elaboración de un manual específico para la presentación de proyectos de ley declarativos, que establezca criterios técnicos obligatorios para su formulación, incluyendo definiciones operativas y vinculantes de “interés nacional” y “necesidad pública”, así como los elementos mínimos que debe contener toda propuesta que invoque dichos conceptos. Este instrumento debe servir como guía técnica para los congresistas y sus equipos, garantizando que estas categorías no se utilicen arbitrariamente.
De forma complementaria, dichas definiciones deben incorporarse expresamente en el Reglamento del Congreso, dotándolas de fuerza normativa y carácter vinculante dentro del proceso legislativo. Esta medida permitirá uniformizar criterios y elevar los estándares de admisibilidad legislativa.
5.2. Justificación técnica obligatoria en la exposición de motivos
Toda iniciativa legislativa que utilice las expresiones “interés nacional” y/o “necesidad pública” deberá contener, de forma obligatoria, una sección específica dentro de su exposición de motivos que desarrolle técnicamente cómo se configuran dichos conceptos en el caso concreto.
Esta fundamentación deberá contener:
- Referencia explícita a los criterios doctrinales y normativos que definen cada concepto.
- Explicación técnica de cómo se cumple cada uno de los requisitos exigibles.
- Relación con normas vigentes o políticas públicas aplicables, detallando su conexión con la propuesta.
La ausencia de esta justificación técnica en la exposición de motivos compromete la racionalidad de la iniciativa, vulnera principios de legalidad y dificulta el control de constitucionalidad y la ejecución normativa.
5.3. Improcedencia de propuestas sin sustento verificable
Se propone que el Reglamento del Congreso y el Manual de Técnica Legislativa establezcan expresamente que toda iniciativa legislativa que invoque las categorías “interés nacional” o “necesidad pública” sin cumplir con los requisitos técnicos exigibles ni con una exposición de motivos debidamente fundamentada, sea calificada como improcedente, inadmisible o pasible de archivo preliminar.
Esta disposición disuadiría el uso superficial de dichas categorías, evitaría la proliferación de leyes simbólicas o ineficaces, y promovería una producción normativa coherente con los principios constitucionales de razonabilidad, legalidad y eficacia.
6. Cierre conceptual
La calidad legislativa no se define por la cantidad de normas emitidas, sino por su precisión conceptual, fundamento técnico y eficacia normativa. El uso indiscriminado de los términos “interés nacional” y “necesidad pública”, sin diferenciación ni sustento verificable, evidencia una debilidad estructural en la técnica legislativa del Congreso, que compromete principios constitucionales esenciales como la legalidad, la razonabilidad y la seguridad jurídica.
Como se ha demostrado, esta práctica ha incentivado la producción de leyes ineficaces, la desnaturalización del procedimiento parlamentario y una creciente desconexión entre la ley y su utilidad real. Además de afectar la operatividad del sistema normativo, socava la credibilidad institucional del Congreso y el valor jurídico de sus decisiones.
Frente a ello, urge adoptar medidas normativas concretas: incorporar definiciones claras y vinculantes en el Reglamento del Congreso y el Manual de Técnica Legislativa; exigir fundamentación técnica obligatoria en toda exposición de motivos que invoque estas categorías; y declarar improcedentes las iniciativas que incumplan dichos requisitos.
Estas reformas permitirán restituir la racionalidad normativa, evitar el uso simbólico de las leyes declarativas y asegurar que toda norma con pretensión de “interés nacional” o “necesidad pública” esté sólidamente justificada y vinculada al interés general. En suma, sin definiciones formales y exigencias técnicas mínimas, la legislación continuará siendo débil, imprecisa y poco eficaz. La técnica legislativa exige, con urgencia, orden conceptual, control argumentativo y responsabilidad normativa.
Referencias bibliográficas
1. Arias-Schreiber, F., Valdivieso, L. & Peña, A. (2019), La evaluación de las leyes en el Perú. Lima, Perú: Pontificia Universidad Católica del Perú.
2. Auyero, J. (1997). Favores por votos: una etnografía del clientelismo político. Buenos Aires: Losada.
* Sobre el autor: Eder Luis Velásquez Dávila es abogado por la Universidad Nacional de Trujillo. Especialista en técnica legislativa, gestión pública y control gubernamental con enfoque en calidad legislativa y análisis normativo. Es asesor parlamentario y redactor de propuestas legislativas en el Congreso de la República.
[1] Al 26 de mayo de 2025, de una búsqueda filtrada en el portal del Congreso de la República, encontramos que se han presentado más de 3556 proyectos de ley que declaran de interés nacional, necesidad pública o ambos, habiéndose promulgado 1008 de ellos.
https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal/#/expediente/search
[2]El Poder Ejecutivo ha intentado desarrollar estos conceptos, principalmente en la observación a la autógrafa de la ley que declara de interés nacional y necesidad pública la creación del distrito de Santuario de Paccha, observación presentada el 23 de marzo del 2021, sin embargo, no determina de manera cerrada la imposibilidad de la presentación, estudio y promulgación de este tipo de normas, sino que sugiere que “la inclusión de ambas categorías (interés nacional y necesidad pública) en una norma, no debe emanar de una decisión arbitraria o del voluntarismo, sino por el contrario, debe surgir de una suficiente e idónea evaluación amparada en criterios técnicos y jurídicos que tendrían que quedar plasmados en ella”, citando la Sentencia 00090-2004-AA, en su fundamento 11.
[3] Arias-Schreiber et al, 2019, indican también que estas normas generan confusión, aumentan la burocracia y obstaculizan el desarrollo social y económico.
[4] En su obra Favores por votos: (1997), Auyero describe el clientelismo como un intercambio particularista de bienes y servicios por apoyo político, caracterizado por relaciones asimétricas y dependientes. Aunque su estudio se centra en Argentina, los principios que expone son aplicables a otros contextos latinoamericanos, incluido el Perú.
[5] De esto ya nos hemos ocupado en el artículo La doble ruta del Congreso para aprobar leyes, revisado en:
https://lpderecho.pe/doble-ruta-congreso-aprobar-leyes/
[6] De una muestra al azar de 50 proyectos de ley declarativos de este periodo (2021-2026) analizados, solo 1 (2%) desarrolló el concepto de necesidad pública, 1 (2%) el de interés nacional, y 1 (2%) ambos conceptos. En contraste, 47 proyectos (94%) no incluyeron ninguna mención ni desarrollo argumentativo de dichas categorías jurídicas en su exposición de motivos.
