Fundamentos destacados: Vigésimo tercero.- El contenido de los cuestionados artículos 1 y 8 del Decreto Supremo N° 001-2011-JUS -en adelante Reglamento de la Derrama Judicial- se encuentra dentro de los alcances de la Ley N° 24032, es decir, persigue el beneficio de todos los servidores del Poder Judicial sin exclusión alguna, finalidad sustentada en el principio de igualdad de derechos y obligaciones consagrado como un derecho fundamental por el artículo 2 inciso 2 de la Constitución Política del Perú, por cuanto no se advierte en las normas reglamentarias cuestionadas asomo de discriminación directa, indirecta, neutral o discriminación por indiferenciación, sino todo lo contrario, al ser inclusivas las mismas a favor de todos los servidores del Poder Judicial, generan un trato igualitario a todos por tener la misma condición de trabajadores. Igualmente, tampoco vulneran los incisos 13, 16, 17 del citado artículo constitucional 2, ni el artículo 28 numeral 1 pues no se restringe a los demandantes el ejercicio de su derecho de libre asociación, vida política, social y cultural de la Nación: en primer lugar, porque la asociación de todos los servidores del Poder Judicial es la consecuencia de lo establecido en los artículos 1 y 2 de la Ley N° 24032, en el sentido de que la Derrama Judicial es para beneficiar a todos los trabajadores y se conforma exclusivamente con los aportes de todos, lo cual tiene plena validez pues no ha sido cuestionada su constitucionalidad; en segundo lugar, porque según el artículo 7 del Reglamento de la Derrama Judicial, no se impide o limita el funcionamiento de sistemas similares ni la consecuente libertad de elección de los servidores del Poder Judicial para pertenecer a esta u otra asociación con los mismos o similares fines; en tercer lugar, no existe en el Reglamento ni mucho menos en la Ley N° 24032, norma que impida negarse a pertenecer o renunciar a ser asociado de la Derrama Judicial lo cual descarta cualquier argumento respecto a la supuesta obligatoriedad a pertenecer o seguir perteneciendo a la Derrama Judicial, en tal sentido, tampoco se contraviene el artículo 20 numerales 1 y 2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos ni el artículo 22 numeral 1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; en cuarto lugar, las demandantes no han cuestionado la existencia y validez de la Derrama Judicial ni su Ley de creación, por consiguiente, la alegada contravención de las citadas normas constitucionales deviene irrelevante.
Vigésimo sexto.- “(…) [L]as normas cuestionadas expresan el espíritu del artículo 1 de la Ley N° 24032, pues la Derrama Judicial promueve el beneficio exclusivo de los servidores judiciales, sin perseguir fines de lucro, a través del desarrollo de programas y servicios sociales. Para alcanzar tal finalidad, la Derrama Judicial puede realizar actividades económicas diversas y de este modo generar recursos o captarlos para alcanzar sus cometidos, por lo que dicha característica de no lucratividad permite la operación progresiva y la implementación de los Programas de Previsión Social, Crédito Social, Cultura Social, Inversión Social y Vivienda Social, lo cual (…) no vulnera el artículo 118 inciso 8 de la Constitución Política del Estado, ni contraviene los alcances del artículo 3 de la Ley N° 24032, pues, como se ha señalado, la finalidad es alcanzar el beneficio de los servidores judiciales”.
Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente
Corte Suprema de Justicia de la República
SENTENCIA
A.P. 5250-2016, Lima
Lima, dieciséis de agosto de dos mil dieciséis.-
VISTOS; y CONSIDERANDO:
I.- MATERIA DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN:
Es materia de pronunciamiento de este Supremo Tribunal, los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia de primer grado, expedida por la Cuarta Sala Laboral Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fecha diecinueve de enero de dos mil seis, obrante a fojas cuatrocientos noventa y uno, que declara fundada la demanda de acción popular:
a) Recurso de apelación interpuesto por el Procurador Público especializado en materia constitucional, obrante a fojas seiscientos veintiocho;
b) Recurso de apelación interpuesto por la Derrama del Poder Judicial, obrante a fojas seiscientos cincuenta y dos; y
c) Recurso de apelación interpuesto por el Sindicato Unitario de Trabajadores Poder Judicial, obrante a fojas seiscientos ochenta y nueve.
II.- DEMANDAS DE ACCIÓN POPULAR:
DEMANDA INTERPUESTA POR LA FEDERACIÓN DE TRABAJADORES DEL PODER JUDICIAL:
Mediante escrito de fojas veintiocho, la Federación Nacional de Trabajadores del Poder Judicial interpone demanda de acción popular para efectos de que se declare la nulidad de los artículos 12° y 21° del Reglamento de la Ley N° 24032, Ley que crea la Derrama del Poder Judicial, aprobado mediante Decreto Supremo N° 001-2011-JUS, por inconstitucional al haber infringido los derechos a la igualdad, al de asociación, al de la libertad sindical, consagrados en los numerales 2 y 13 del artículo 2o de la Constitución Política del Estado y artículo 28° numeral 1 de dicho texto constitucional.
DEMANDA INTERPUESTA POR EL SINDICATO UNITARIO DE TRABAJADORES DEL PODER JUDICIAL:
Mediante escrito de fojas doscientos cuarenta, el Sindicato Unitario de Trabajadores del Poder Judicial (SUTRAPOJ-LIMA) también interpone demanda de acción popular a fin de que se declaren inconstitucionales con efecto retroactivo los artículos 1o, 4o literal B, 8o, 10° literal A, 12°, 21°, 35°, 39°, 40°, 41°, 42° y 44° del Reglamento de la Ley N° 24032, por infracción de los artículos 2o, numerales 2, 13, 16 y 17, 24°, 26° numeral 1, 28° numeral 1, 43° y 118° numeral 8 de la Constitución Política del Estado, así como el artículo 3o de la Ley N° 24032.
III.- CONSIDERANDO:
PROCESO DE ACCIÓN POPULAR
PRIMERO: El proceso constitucional de acción popular puede ser instaurado por cualquier ciudadano, independientemente de que la norma que se impugne lo afecte o no, pues procede ante un supuesto que perjudique a la colectividad. Es decir, a través de este proceso se reconoce la posibilidad de que cualquier ciudadano defienda un interés que no le concierne como simple particular, sino como miembro de una determinada colectividad. En otros términos, el proceso constitucional de acción popular es una suerte de control ciudadano sobre el poder reglamentario de la administración pública y, sobre todo, para el caso del Gobierno, en tanto que ella, mediante la actividad que le es propia, puede vulnerar las leyes y la Constitución Política del Estado.
SEGUNDO: En este sentido, el artículo 200 inciso 5 de la Constitución Política del Estado establece como garantía constitucional la acción popular, y la configura como aquel proceso constitucional contra los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea le autoridad de la que emanen, por infracción de la Constitución y de la Ley. Dicha previsión se encuentra precisada en el artículo 76 del Código Procesa Constitucional cuando señala: “La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan le Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso”.
Al igual que el proceso de inconstitucionalidad, el de acción popular es uno de control concentrado y de carácter abstracto, en tanto que el juez constitucional observará su compatibilidad o incompatibilidad con la Constitución y sus leyes de desarrollo -a diferencia del control difuso- con independencia de su vinculación con un caso en particular. Asimismo, sus efectos serán erga omnes, esto es, oponibles a todos, y significarán la exclusión de la norma inconstitucional e ilegal de nuestro ordenamiento.
TERCERO: En tal perspectiva, se puede señalar que el objetivo de todo procese de acción popular radica en determinar si la norma de rango inferior al de la ley contraviene la Constitución Política o alguna norma que tiene rango de ley. Esto según lo explica la doctrina nacional[1],, se debe a que conforme a la pirámide de Kelsen, la estructura de nuestro ordenamiento normativo tiene jerárquicamente en su cúspide, a las normas constitucionales, debajo de ellas, se encuentran las leyes ordinarias, y debajo de estas últimas, las normas denominadas administrativas (de rango inferior a ley). Para su validez, las normas con rango de ley deben respeta el orden jerárquico superior, es decir, el constitucional; mientras que, en el caso de las normas administrativas, éstas deben adecuarse a los dos rangos superiores: tanto el constitucional, como el legal; por ello, el análisis que involucra este tipo de controversias contiene a ambos estratos. Para García Martínez[2], el objeto de la acción popular es el control abstracto de las normas infralegales (reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen), en los términos de los artículos 200, inciso 5 de la Constitución Política del Estado y 76 del Código Procesal Constitucional, orno se ha precisado en las consideraciones que anteceden, si bien es cierto a través del proceso de acción popular se controla la constitucionalidad de las normas infralegales que contravengan la Constitución y las leyes, también lo es, que las normas sobre las cuales puede recaer el control son:
i) normas de carácter general que expida el Poder Ejecutivo a través de los órganos de la Administración Central, entre los que tenemos a los Decretos Supremos, las Resoluciones Supremas, Resoluciones Ministeriales, Directorales, Reglamentos y otras normas administrativas;
ii) normas de carácter general que expidan los Gobiernos Regionales y Locales, entre las que tenemos a los Decretos Regionales y las Ordenanzas; y,
iii) normas de carácter general que expidan los Órganos de la Administración Pública, son aquellas emitidas por órganos que expresamente se encuentran autorizados por la Constitución Política del Estado como son el Banco Central de Reserva y la Oficina Nacional de Procesos Electorales, además de otros órganos constitucionales y entidades públicas que según ley están facultados para dictarlas, como son el Tribunal Constitucional, la Superintendencia Nacional de Banca y Seguros, el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de Propiedad Intelectual y el Poder Judicial.
Lea también: Traslado del servidor público debe darse respetando derechos fundamentales
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA:
CUARTO: Entre los fundamentos de la demanda promovida por la Federación de «rebajadores del Poder Judicial, ésta señala que mediante Ley N° 24032 se creó la Derrama del Poder Judicial para beneficio de todos los trabajadores del Poder Judicial, tanto a los auxiliares jurisdiccionales, administrativos y los jueces. En ese contexto, con fecha dos de febrero de dos mil once se publicó el Decreto Supremo 001-2011-JUS, que aprueba el Reglamento de la Ley N° 24032, que en su artículo 12° establece que el Directorio de la Derrama Judicial está constituido por cinco miembros: un representante del Poder Judicial; un representante de los magistrados; dos representantes de la Federación Nacional de Trabajadores del Poder Judicial; y un representante del Sindicato Mixto de Unidad de Trabajadores del Poder Judicial-Lima; asimismo, el artículo 21° señala que el Consejo de Vigilancia está constituido por tres miembros: un representante del Poder Judicial; un un representante de la Federación de Trabajadores del Poder Judicial del Perú y un representante del Sindicato Mixto de Unidad de Trabajadores del Poder Judicial-Lima es decir, no se plantea la representación de los trabajadores tanto en el Directorio como en el Consejo de Vigilancia de la Derrama Judicial, ya que solo se concede dicho derecho a dos gremios sindicales, sin tener en consideración que dicha situación vulnera el derecho de igualdad entre gremios sindicales por cuanto los sindicatos o federaciones existentes, creadas o por crearse no contarán con dicho derecho, además que ello significa que ningún trabajador podrá acceder a un cargo directivo sino se afilia a uno de los dos gremios previstos en la norma impugnada; asimismo, sostiene que se vulnera el derecho de representación de los magistrados por cuanto se establece que el Presidente del Poder Judicial es el que designa arbitrariamente qué magistrado formará parte de la Derrama Judicial, es decir, el Presidente del Poder Judicial tiene dos Directores, ya que además designa al representante del Poder Judicial. Precisa que solo seis mil novecientos setenta y seis trabajadores se encuentran afiliados a la Federación de Trabajadores del Poder Judicial -Perú y quinientos veinticuatro al Sindicato Mixto de Unidad de Trabajadores de Poder Judicial – Lima; siendo así, la referida Federación no representa al cien por ciento de los trabajadores sino solo al treinta y dos punto treinta y tres por ciento (32.33%) de los trabajadores; asimismo, el Sindicato solo representa al dos punto cuarenta y tres por ciento (2.43%) de trabajadores. Por tanto, concluye que dicho Reglamento vulnera los derechos a la igualdad y a la libertad sindical.
QUINTO: Entre los fundamentos de la demanda de acción popular promovida por el Sindicato Unitario de Trabajadores del Poder Judicial de Lima (SUTRAPOJ- LIMA), ésta alega que es inconstitucional la constitución automática y la afiliación obligatoria de los servidores del Poder Judicial a la Derrama del Poder Judicial Dispuesta por los artículos 1o y 8o del Reglamento de la Derrama del Poder Judicial, toda vez que infringe el artículo 2 numeral 13 de la Constitución Política del Estado, que reconoce el derecho fundamental de toda persona a la libertad de asociación, también sostiene que es inconstitucional el cobro y descuento automático y forzado de los aportes mensuales por planilla de pagos de los servidores del Poder Judicial, dispuesto por los artículos 10° literal A y 35° del Reglamento cuestionado, pues infringe los derechos fundamentales a la propiedad y a la remuneración, reconocidos por los artículos 2° numeral 16 y 24 de la Constitución Política, pues crea una obligación dinerada inexistente que afecta el patrimonio del trabajador y que recorta la remuneración mensual que le corresponde por los servicios que presta, sin que exista justificación válida para ello; agrega que es inconstitucional la conformación del Directorio de la Derrama Judicial dispuesta por el artículo 12° del Reglamento, toda vez que lesiona el contenido constitucional de la libertad de asociación en cuanto a la facultad de auto organización que tienen los servidores que pertenezcan libre y voluntariamente a la Derrama, reconocido por el artículo 2° numeral 13 de la Constitución Política del Estado, además también lesiona el derecho a la igualdad de’las organizaciones sindicales que representan a los trabajadores del Poder ‘Judicial y de los trabajadores no sindicalizados, reconocido por el artículo 2o numeral 2 del mencionado texto constitucional. Refiere que es inconstitucional la conformación del Consejo de Vigilancia de la Derrama Judicial dispuesta por el artículo 21° del Reglamento por contravenir en forma concurrente el derecho a la libertad de asociación, el principio y derecho a la igualdad y la fórmula política del Estado Democrático; agrega que es inconstitucional e ilegal la extensión de los , servicios de crédito social, cultural social, inversión social y vivienda social, dispuesta por los artículos 4o, 39°, 40°, 41°, 42° y 44° del Reglamento, toda vez que amplían los supuestos de hecho que autorizan el pago de las prestaciones o beneficios que fueron establecidos originalmente por la Ley N° 24032 que creó la Derrama Judicial.
SEXTO: El Procurador-Púbico Especializado en Materia Constitucional, mediante escritos de fojas cincuenta y nueve y doscientos noventa y tres, contesta la demanda solicitando que se declare infundada, precisando, respecto a la supuesta vulneración de los derechos a la libertad de asociación, a la propiedad y a la remuneración, que la participación obligatoria de los trabajadores del Poder Judicial en la Derrama Judicial viene establecido en la Ley y no en el Reglamento cuestionado, en consecuencia, si se considera inconstitucional la inclusión de los trabajadores en la Derrama sería necesario cuestionar la constitucionalidad de la Ley N° 24032. En cuanto a la supuesta vulneración de los derechos a la igualdad, de asociación y a la participación en la vida de la Nación, señala que no se cumplió con explicar cómo las normas denunciadas inciden negativamente en el contenido protegido de los derechos invocados; agrega que la inclusión de los sindicatos señalados en el Reglamento así como del representante del Poder Judicial es producto de la facultad normativa del Presidente de la República. Sobre la supuesta ilegalidad e inconstitucionalidad de los servicios de crédito social, Cultural social, inversión social y vivienda social, sostiene que la Ley N° 24032 tiene una serie de disposiciones que dejan un amplio margen de interpretación y desarrollo al Reglamento, por lo que el Poder Ejecutivo al expedir la norma cuestionada no solo ha ejercido su potestad reglamentaria sino que también ha cumplido con su función de hacer cumplir las leyes.
SÉPTIMO: Por su parte, la Derrama del Poder Judicial mediante escrito de fojas trescientos cuarenta y cinco, contesta la demanda, solicitando que sea declarada infundada; sostiene que el Reglamento cuestionado recoge el espíritu de la Ley N° 24032, norma que a la fecha se encuentra vigente y que no ha sido declarada inconstitucional. Precisa que la Federación Nacional de Trabajadores del Poder es la única agremiación que comprende a todas las bases sindicales del Poder Judicial del Perú, incluidas SUTRAPOJ, conforme al Acta del Congreso Nacional Ordinario Eleccionario.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA:
OCTAVO: Mediante sentencia de fecha diecinueve de enero de dos mil dieciséis, obrante a fojas cuatrocientos noventa y uno, la Cuarta Sala Laboral Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima declaró fundada la demanda de acción popular, en consecuencia, declaró nulos los artículos 1o, 4o literal B, 8o, 10° literal A, 12°, 21°, 35°, 39°, 40°, 41°, 42° y 44° del Decreto Supremo N° 001-2011-JUS, Reglamento de la Ley N° 24032, sin efectos retroactivos. Entre los fundamentos
[Continúa…]
Descarga en PDF la resolución completa
[1] CHIRINOS SOTO, Enrique, La Constitución: lectura y comentarios, 6ta. Edición, Lima, Rodhas, 2008, pp. 574.
[2] GARCÍA MARTÍNEZ, María Asunción. El Control de Constitucíonalidad de las Leyes. Recurso y cuestión de inconstítucionalidad. Jurista Editores, Lima, pp.337.
