Sumario: 1. Dietas de los regidores, 2. Planteamiento del problema, 3. Derecho de los regidores, 4. Atribución del Concejo Municipal, 5. Monto de las dietas de los regidores, 6. Periodo en las que se fijan las dietas de los regidores, 7. Compensación económica de los alcaldes y prohibición de reajustar las dietas de los regidores, 8. Conclusiones.
Uno de los grandes problemas de la descentralización (a pesar de que ya lleva más de tres décadas de implementada) y de la reforma del Estado, es la permanente indefinición del régimen de la carrera pública.
Si bien se cuenta con la Ley 28175, Ley Marco del Empleo Público, desde febrero de 2004, que tiene por objeto unificar los diferentes regímenes, ningún gobierno hasta hoy ha asumido de manera decidida su implementación.
La creación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir), como entidad encargada de la modernización de la administración pública representó un paso importante, sin embargo, el avance es poco no solo por su complejidad sino por factores políticos y económicos, que impiden un avance más acelerado del proceso.
Las indefiniciones de la carrera pública, la ausencia de un servicio civil meritocrático, la existencia de distintos regímenes de contratación de personas (decretos legislativos 276, 728 y 1057-CAS, locación de servicios, funcionarios de confianza, regímenes especiales, PNUD) y las políticas remunerativas constituyen un tema de agenda necesaria frente a la reforma del Estado y la descentralización.
A ello se puede sumar el desorden legislativo generado con la regulación de la remuneración del alcalde y las dietas de los regidores, que en vez de solucionar el problema los han confundido; ahora las municipalidades se ven obligadas a aplicar normas ajenas a su contexto, como por ejemplo la Ley 28212, que regula los ingresos de los altos funcionarios y autoridades del Estado, complementada con el Decreto Supremo 025-2007-PCM, que dicta medidas sobre los ingresos de los alcaldes; y, últimamente, el Decreto Supremo 413-2019-EF, del año 2019, con el que se pretendió corregir viejos errores normativos pero vemos que está afectando aún más los procesos en la gestión municipal. Precisamente, esta falta de claridad de la variopinta normatividad que regula la aprobación de las dietas de los regidores y la falta de capacidad interpretativa por parte de las autoridades, es el tema que vamos a explicar en este breve comentario.
1. Dietas de los regidores
Las municipalidades constituyen la instancia de gobierno democrático más antigua y cercana de la población; de allí la importancia del municipio en el Perú, históricamente ligado al desarrollo de los pueblos, particularmente de las ubicadas en zonas rurales y fuera de las grandes ciudades, donde prácticamente son la única instancia.
Las municipalidades son gobernadas por funcionarios públicos elegidos democráticamente para un período de cuatro años. De un lado tenemos al alcalde, que cumple funciones ejecutivas, y de otro, los regidores, que cumplen funciones normativas y de fiscalización.
En el Perú, el régimen de las dietas están previstas en el artículo 12 de la Ley 27972 -Ley Orgánica de Municipalidades:
Los regidores desempeñan su cargo a tiempo parcial y tienen derecho a dietas fijadas por acuerdo del concejo municipal dentro del primer trimestre del primer año de gestión. El acuerdo que las fija será publicado obligatoriamente bajo responsabilidad.
El monto de las dietas es fijado discrecionalmente de acuerdo a la real y tangible capacidad económica del gobierno local, previas las constataciones presupuestales del caso. No pueden otorgarse más de cuatro dietas mensuales a cada regidor. Las dietas se pagan por asistencia efectiva a las sesiones.
Como se puede apreciar, la aprobación de las dietas es una atribución del Concejo Municipal, sin embargo, durante el presente año seguimos observando cuestionamientos por parte de las autoridades de control, aun cuando sin unidad de criterio a nivel nacional, manifiestan que la aprobación de las dietas implica un incremento no permitido por la Ley; además, refieren que existe prohibición expresa para hacerlo en el Decreto Supremo 413-2019-EF.
2. Planteamiento del problema
Así expuesto el tema, a modo de problema para analizar, vamos a considerar los cuestionamientos siguientes:
a) Si el Concejo Municipal aprueba sus dietas para el periodo de gestión 2023-2026, implica incremento o reajuste y es contrario a la Ley 31638, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2023, publicado el 6 de diciembre de 2022.
b) La prohibición para que los Concejos Municipales reajusten y/o aprueben el monto de dietas contenida en en el Decreto Supremo 413-2019-EF que aprobó la compensación económica de los alcaldes en el año 2019, se extiende a la gestión de gobiernos locales que iniciaron en el año 2023.
3. Derecho de los regidores
Los regidores desempeñan sus cargos a tiempo parcial y, por ello, tienen derecho a percibir dietas, cuyo pago está condicionado a la asistencia efectiva a las sesiones, no pudiendo otorgárseles más de cuatro dietas por mes.
Si bien hoy no están reguladas expresamente, las dietas no tienen carácter remunerativo, por tanto, no generan beneficios laborales y su percepción es excluyente de cualquier otra bonificación por igual o similar concepto (como, por ejemplo, asignación por movilidad con carácter permanente, seguridad personal u otras retribuciones afines).
4. Atribución del Concejo Municipal
La Constitución Política, en su artículo 194, prescribe lo siguiente: “La estructura orgánica del gobierno local la conforman el Concejo Municipal como órgano normativo y fiscalizador y la Alcaldía como órgano ejecutivo, con las funciones y atribuciones que les señala la ley”. Así también, precisa que “los alcaldes y regidores son elegidos por sufragio directo, por un período de cuatro (4) años”.
Y, el numeral 28 del artículo 9 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, indica que “es atribución del Concejo Municipal aprobar la remuneración del alcalde y las dietas de los regidores”.
De las normas antes invocadas resulta clarísimo que el Concejo Municipal es el máximo Órgano de Gobierno de una Municipalidad y, como tal, tiene por funciones y/o atribuciones, entre otros, aprobar sus dietas y lo deben de hacer para el periodo de cuatro años, para el que fueron elegidos. Esta atribución del Concejo Municipal no puede ser cuestionada ni negada por ninguna persona ni autoridad porque es una competencia exclusiva del Concejo Municipal.
De aquí se infiere la respuesta al primer problema: no existe incremento y/o reajuste de dietas simplemente porque el Concejo Municipal aprueba sus dietas para el periodo 2023-2026, antes no percibieron dietas. Entonces, si no recibieron dietas en el año 2022, ¿qué se podría incrementar y/o reajustar? En consecuencia, no existe infracción a la Ley 31638, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2023.
Como colofón, se debe cuestionar que los regidores de la actual gestión municipal no pueden aprobar sus dietas, es una clara infracción a la Constitución y a la ley.
5. Monto de las dietas de los regidores
El Decreto de Urgencia 038-2006 modificó el artículo 5 de la Ley 28212, Ley que regula los ingresos de los Altos Funcionarios y Autoridades del Estado, publicado el 30-12-2006. Allí se estableció que las dietas de los regidores se fijan hasta el treinta por ciento (30%) de la remuneración del alcalde.
El monto de la dieta no se fija en función al Presupuesto sino discrecionalmente, de acuerdo a la real y tangible capacidad económica del gobierno local.
Así también, mediante Decreto Supremo 025-2007-PCM, de fecha 21-03-2007, se señaló que las dietas que corresponde percibir a los regidores municipales, de acuerdo al monto fijado por los respectivos Concejos Municipales, por sesión efectiva en cada mes, y de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de Municipalidades, en ningún caso pueden superar en total el treinta por ciento (30%) de los ingresos mensuales por todo concepto del alcalde correspondiente.
Clarísima la normatividad vigente, que habilita a los Concejos Municipales a aprobar sus dietas hasta un máximo del 30% del monto que, por todo concepto, percibe el alcalde. No existe ninguna norma que diga lo contrario o que obligue a los regidores de la actual gestión municipal a que perciban las dietas aprobadas por los regidores de la gestión pasada.
6. Periodo en las que se fijan las dietas de los regidores
El artículo 12 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, establece lo siguiente:
Los regidores desempeñan su cargo a tiempo parcial y tienen derecho a dietas fijadas por acuerdo del concejo municipal dentro del primer trimestre del primer año de gestión.
Aquí también es clarísimo que el Concejo Municipal está habilitado para aprobar sus dietas durante el primer trimestre del primer año de gestión. Esto explica dos cosas, primero, que el Concejo Municipal del periodo 2023-2026 tiene atribuciones para aprobar sus dietas, y segundo, que lo puede hacer durante los meses de enero a marzo del año 2023.
7. Compensación económica de los alcaldes y prohibición de reajustar las dietas de los regidores
Mediante el Decreto Supremo 413-2019-EF, del 30 de diciembre de 2019, se aprobaron los montos de la compensación económica para los alcaldes, quienes vieron incrementadas sus remuneraciones, a diferencia de los regidores, a quienes dicha norma prohibió expresamente incrementarles las dietas. Así se desprende de la PRIMERA DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA FINAL, con el texto siguiente:
El presente Decreto Supremo no autoriza a los concejos municipales a reajustar el monto correspondiente a las dietas para los regidores.
Esta norma generó una aparente controversia por defectos de técnica legislativa, pero en verdad, el tema no requiere de nuevas normas sino más bien de una correcta interpretación de las mismas, razón valedera para hacer un mínimo esfuerzo de razonamiento jurídico.
Así, el término “reajustar”, en el Diccionario de la Lengua Española, significa “aumentar o disminuir la cuantía de precios, salarios, impuestos, etc., por motivos coyunturales económicos o políticos” (por ejemplo, reajustar las pensiones).
En el presente caso, en el mes de enero inicia una nueva gestión municipal para el periodo 2023-2026 y los regidores aún no perciben ninguna, previamente aprobada para el periodo de 4 años, entonces, no hay nada que reajustar, incrementar o disminuir, razón por la cual la prohibición prevista en el Decreto Supremo 413-2019-EF no es aplicable para los nuevos regidores sino lo era para los que estaban en la gestión edil del año 2019, vale decir, para aquellos regidores que ya venían percibiendo dietas.
Pero también se tiene que acudir a opiniones técnicas vinculantes de instituciones públicas como Servir, en concreto a su Gerencia de Gestión de Políticas del Servicio Civil, que tiene por competencia:
Diseñar y desarrollar las políticas y normas para mejorar el funcionamiento del sistema administrativo de gestión de los recursos humanos del Estado, además proponer normas técnicas para la adecuada gestión de los recursos humanos, emitir opinión técnica, promover la investigación y análisis de las personas que laboran en el Estado y realizar el seguimiento y la evaluación a las políticas del Servicio Civil peruano. Además, atender consultas sobre el funcionamiento del servicio civil de los servidores civiles y entidades públicas.
En dicho contexto, Servir, a través de su Gerencia de Gestión de Políticas del Servicio Civil, mediante su Informe Técnico 000213-2023-SERVIR-GPGSC, de fecha 31-01-2023, precisó lo siguiente:
Corresponde a la Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos del Ministerio de Economía y Finanzas, el análisis y pronunciamiento sobre el cálculo de la dieta de los regidores municipales, por ser materia de ingresos correspondientes a los recursos humanos del Sector Público.
Sobre esta base, el Ministerio de Economía y Finanzas, a través de su Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos (DGGFRH), que tiene “competencia exclusiva y excluyente para emitir opinión vinculante en materia de ingresos correspondientes a los recursos humanos del Sector Público, y para desarrollar normas sobre dicha materia”, emitió diversas opiniones aclarando la viabilidad legal para que los Concejos Municipales aprueben sus dietas para el periodo de gestión municipal 2023-2026.
Va la Opinión 0120-2023-DGGFRH/DGPA, de fecha 30-03-2023, cuyo texto expreso es el siguiente:
| CONSULTA | |
| CONSULTA | ¿La prohibición para que los Concejos Municipales reajusten el monto de dietas contenida en la norma que aprobó la compensación económica de los alcaldes en el año 2019 se extiende a la gestión de gobiernos locales que iniciaron en el año 2023? |
| RESPUESTA | No se extiende. La prohibición de reajustes de dietas dispuesta en el año 2019 se estableció con respecto a los Concejos Municipales del periodo de gestión 2019-2022, toda vez que a la publicación del Decreto Supremo (30-12-2029) ya no contaban con habilitación legal para aprobar dichas dietas, al haber transcurrido el primer trimestre del primer año de gestión, conforme a lo establecido por la Ley Orgánica de Municipalidades. |
Va la Opinión 0148-2023-DGGFRH/DGPA, de fecha 20-04-2023, cuyo texto expreso es el siguiente:
| CONSULTA | |
| CONSULTA | ¿La prohibición de reajustar o incrementar ingresos contenida en la Ley de Presupuesto limita la atribución de los concejos municipales para aprobar y/o fijar las dietas de los regidores durante el primer trimestre del primer año de gestión? |
| RESPUESTA | No. La prohibición contenida en la Ley de Presupuesto no restringe o limita la atribución de los concejos municipales para aprobar y/o fijar las dietas de los regidores durante el primer trimestre del primer año de gestión. Dicha prohibición recae sobre los acuerdos de los concejos municipales que modifican, reajustan o incrementan el monto de las dietas una vez efectuada su aprobación y/o fijación durante el primer trimestre, incluso si el nuevo acuerdo también se realiza dentro de dicho primer trimestre. |
Va la Opinión 0042-2023-DGGFRH/DGPA, de fecha 13-03-2023, cuyo texto expreso es el siguiente:
| CONSULTA | |
| CONSULTA | ¿Qué consideraciones legales deben tener en cuenta los concejos municipales para aprobar el monto de las dietas de los regidores? |
| RESPUESTA | Para aprobar los montos de las dietas de los regidores, los concejos municipales deben verificar que no superen el 30% de los ingresos mensuales por todo concepto del alcalde, que se cuente con crédito presupuestario y que dicha aprobación se lleve a cabo dentro del primer trimestre del primer año de gestión, no siendo posible incrementos y reajustes posteriores. |
A mayor abundamiento, el Jefe de la Oficina de Control Institucional (OCI) de la Municipalidad Provincial de Tocache, mediante Oficio 593-2023-MPT/OCI, de fecha 10 de julio de 2023, interpretando las opiniones antes referidas de la Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos del MEF, señaló que no había prohibición para el reajuste o incremento de las dietas de los regidores municipales; concluyó afirmando que la Entidad debe velar el cumplimiento de lo establecido en las opiniones realizadas por la Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos, el cual pertenece al ente rector como es el Ministerio de Economía y Finanzas.
Se debe resaltar que el numeral 28 del artículo 9 de la Ley 27972 -Ley Orgánica de Municipalidades-, indica que es atribución del Concejo Municipal aprobar la remuneración del alcalde y las dietas de los regidores; y, el Decreto de Urgencia 038-2006, establece que las dietas de los regidores se fijan hasta el 30% de la remuneración del alcalde; ambas normas tienen plena vigencia, por lo tanto, por jerarquía del ordenamiento jurídico en el Perú o también denominado pirámide de Kelsen, el Decreto Supremo 413-2019-EF no puede derogar ni modificar un Decreto de Urgencia y menos una Ley Orgánica.
De otro lado, la prohibición prevista en la Primera Disposición Complementaria Final del Decreto Supremo 413-2019-EF, está referida al término reajustar, mas no al término aprobar las dietas, ya que los regidores aprueban sus dietas para el periodo de gestión 2023-2026, para el que fueron elegidos, quienes no tienen nada que incrementar porque su periodo de gestión recién empieza.
Finalmente, muchísimas municipalidades del país han aprobado sus dietas hasta el 30 % del monto que percibe el alcalde por todo concepto, como ejemplo se menciona a la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, Municipalidad Distrital de Los Olivos, Municipalidad Distrital de San Juan de Lurigancho y Municipalidad Provincial de Tocache, entre otros.
8. Conclusiones
a) El Concejo Municipal tiene competencia para aprobar sus dietas hasta el 30 % de lo que percibe el alcalde para el periodo de gestión municipal 2023-2026; esto no constituye incremento ni reajuste, por lo tanto, no existe infracción a la Ley 31638 -Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2023.
b) La prohibición prevista en la PRIMERA DISPOSICION COMPLEMENTARIA FINAL del Decreto Supremo 413-2019-EF, no es extensiva para los regidores de la gestión municipal 2023-2026 sino estaba referida para los regidores del periodo de gestión 2019-2022. Además, la prohibición es para incrementar y los actuales regidores no incrementan sino aprueban sus dietas.
