Fundamento destacado: 6.15 Conforme a ello, la redacción prevista en el numeral 25.9 del artículo 25 antes citado no presenta estos alcances. El citado artículo no establece -siquiera- dentro de su fórmula una cláusula abierta que permita identificar otros tipos de supuestos de afectación al derecho de huelga más allá de los consignados actualmente: la sustitución externa de trabajadores o el retiro de los medios de producción sin la autorización de la Autoridad Administrativa de Trabajo.
6.16 Por ello, si bien a nivel doctrinario existe la figura del esquirolaje interno, nuestra legislación no la ha tipificado como tal dentro del tipo infractor materia de análisis. De hecho, nuestra legislación no menciona, siquiera, el concepto de esquirolaje.
6.17 En ese sentido, se identifica la vulneración al principio de Tipicidad al pretender la Administración tipificar y sancionar los actos de sustitución interna de trabajadores identificados en el Acta de Infracción y sancionados mediante Resolución de Sub Intendencia N° 507-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, de fecha 04 de noviembre de 2021, sin que el tipo administrativo lo comprenda.
Sumilla: Se declara, por mayoría, FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por LECHE GLORIA SOCIEDAD ANÓNIMA – GLORIA S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 213-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 23 de diciembre de 2021.
Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 717-2022-Sunafil/TFL-Primera Sala
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 388-2021-PS/SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI
PROCEDENCIA: INTENDENCIA REGIONAL DE CAJAMARCA
IMPUGNANTE: LECHE GLORIA SOCIEDAD ANÓNIMA – GLORIA S.A.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 213-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ
MATERIA: RELACIONES LABORALES
Lima, 25 de julio de 2022
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por LECHE GLORIA SOCIEDAD ANÓNIMA – GLORIA S.A. (en adelante, la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 213-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 23 de diciembre de 2021 (en adelante, la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección N° 0943-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 424-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave a las relaciones laborales, a raíz de una denuncia presentada por el Sindicato Nacional de Trabajadores Obreros de Gloria S.A. – SINATOG.
1.2 Mediante Imputación de Cargos N° 398-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 22 de septiembre de 2021, notificada el 24 de septiembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 445-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 15 de octubre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cajamarca, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 507-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, de fecha 04 de noviembre de 2021, notificada el 08 de noviembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 50,864.00, más una sobretasa del 50%, siendo una multa ascendente a S/ 76,296.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:
– Una (01) infracción MUY GRAVE a las relaciones laborales, por sustituir personal sindicalizado en huelga por personal no sindicalizado como se detalló en los puntos 4.7 y 4.8 del Acta de Infracción, tipificada en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT.
1.4 Con fecha 29 de noviembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 507-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Sostienen que es cuestionable que el Acta de Infracción haya sido emitida el mismo día que se realizó la última actuación inspectiva, afectando al principio de debido procedimiento administrativo.
ii. Es cuestionable la publicación en el portal institucional de la SUNAFIL, de los resultados de las actuaciones inspectivas realizadas en las plantas de LECHE GLORIA SOCIEDAD ANÓNIMA – GLORIA S.A., toda vez que los resultados del procedimiento administrativo sancionador aún son objeto de debate.
iii. El Acta de Infracción incurre en nulidad al no encontrarse debidamente motivada.
iv. El Procedimiento administrativo sancionador reitera la posición de que el esquirolaje se encuentra regulado en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT, situación que es contraria a derecho, al vulnerarse el principio de legalidad y de tipicidad.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 213-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 23 de diciembre de 2021[2], la Intendencia Regional de Cajamarca declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Respecto a las consideraciones referidas a la tipicidad, se cita la parte pertinente de la Casación Previsional N° 3480-2014, Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República, que señala lo siguiente:
“…En ese mismo sentido, el numeral 25.9 del artículo 25 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo (aprobado por el Decreto Supremo N° 019-2006-TR) tipifica como infracción muy grave en materia de relaciones laborales “(…) La realización de actos que impidan el libre ejercicio del derecho de huelga, como la sustitución de trabajadores en huelga, bajo contratación directa a través de contratos indeterminados o sujetos a modalidad, o bajo contratación indirecta, a través de intermediación laboral o contratación y sub contratación de obras y servicios, y el retiro de bienes de la empresa sin autorización de la Autoridad Administrativa de Trabajo
(….)
f) Por lo tanto, existe una norma con rango de Ley que prohíbe el reemplazo de los trabajadores en huelga, norma que ha sido especificada a través del desarrollo reglamentario sin que constituya una nueva conducta sancionable, por lo que la sanción de actos contrarios a la garantía de la eficacia de la huelga, como cuando el empleador reemplaza a los trabajadores huelguistas con otros trabajadores sean contratados o en base al propio personal, detenta tipicidad.
g) Por otro lado, debe precisarse que el reemplazo de trabajadores huelguistas sea bajo la contratación directa o indirecta, o bajo la utilización del personal de la empresa siempre será un acto que impide el ejercicio del derecho de huelga.
(…)
La sanción por sustitución de trabajadores huelguistas por trabajadores de la empresa no resulta una interpretación extensiva del supuesto de hecho antijurídico señalada en las normas mencionadas, así como tampoco una incorporación de nueva causal de infracción; sino que, dicha acción constituye una de las formas en que se manifiesta la obstaculización del libre ejercicio del derecho de huelga, como tal una infracción sancionable…”
ii. En ese sentido, las acciones tomadas por la empresa inspeccionada durante el desarrollo de la huelga del Sindicato de Trabajadores Obreros, de alguna manera restaron eficacia a la medida de paralización legalmente acordada, acción que se encuentra prescrita y sancionada según lo indicado por la premisa del artículo 25.9 del Decreto Supremo N° 019-2006-TR.
iii. Así, los numerales 4.7 y 4.8 del Acta de Infracción detallan los actos de sustitución de los trabajadores llevados a cabo por la impugnante.
iv. No se han vulnerado los principios de tipicidad y legalidad, tal como lo ha establecido la Casación Previsional N° 3480-2014, de la Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema (fundamentos noveno y décimo)
v. No existe una norma que prohíba que la emisión del Acta de Infracción se produzca el mismo día en la cual se realice la última actuación inspectiva.
vi. Respecto a la presunta vulneración a la razonabilidad y proporcionalidad, las infracciones se gradúan de acuerdo a lo señalado en el numeral 47.3 del artículo 47 del RLGIT, teniendo en consideración la gravedad de la falta cometida y el número de trabajadores afectados.
vii. De la verificación del Acta de Infracción y de la Imputación de Cargos, se identifica que éstas fueron expedidas en cumplimiento de los requisitos mínimos que el artículo 46 de la LGIT y el artículo 54 del RLGIT establecen, encontrándose conforme a Ley.
viii. Por ello, en tanto el derecho de huelga se encuentra reconocido de forma expresa como parte de los derechos colectivos, el esquirolaje se encuentra regulado como una infracción muy grave en materia de relaciones laborales, prevista en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT, al establecer lo siguiente: “La realización de actos que impidan el libre ejercicio del derecho de huelga, como la sustitución de trabajadores en huelga, bajo contratación directa a través de contratos indeterminados o sujetos a modalidad, o bajo contratación indirecta, a través de intermediación laboral o contratación y sub-contratación de obras o servicios, y el retiro de bienes de la empresa sin autorización de la Autoridad Administrativa de Trabajo.” (énfasis añadido).
ix. Así, el artículo identifica como infracción la realización de actos que impidan el libre ejercicio del derecho de huelga, concepto dentro del cual debe de reconocerse el esquirolaje, sea externo o interno, y si bien en dicho artículo se enumeran algunos comportamientos, estos no constituyen una lista cerrada que puedan ser las únicas posibles de subsumirlas en aquel tipo infractor.
x. Respecto de la nota informativa, se observa que la redacción informa de las actividades de verificación que llevó a cabo la autoridad inspectiva, precisamente en la etapa previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador, sin afectar los derechos de la impugnante.
xi. Respecto a la supuesta vulneración de derechos o principios invocados, en tanto se ha establecido la validez y el normal desarrollo de las actuaciones inspectivas y el procedimiento sancionador, la resolución apelada no ha vulnerado alguno de los derechos o principios invocados por la impugnante.
1.6 Con fecha 13 de enero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cajamarca el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 213- 2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, solicitando informe oral.
1.7 La Intendencia Regional de Cajamarca admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 039-2022- SUNAFIL/IRE-CAJ, recibido el 14 de enero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3 El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo No 019-2006-TR, y sus normas modificatorias[8].
3.4 En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo No 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
3.5 En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
[Continúa…]
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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Relaciones Colectivas (Sub materia: Libertad sindical (Licencia sindical, Cuota Sindical, entre otros).
[2] Notificada a la impugnante el 28 de diciembre de 2021. Véase a folio 81 del expediente sancionador.
[3] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
[4] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante
la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria
que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.”
[5] «Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
[6] “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL.
Artículo 17.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.
[7] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
[8] Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14
