Fundamentos destacados: 41. Al respecto, este Tribunal aprecia que, si bien son conexos e integradores, entre el derecho a la consulta previa y el derecho a la participación ciudadana existen diferencias.
42. Así pues, mientras que el derecho a la consulta previa garantiza que la opinión de los pueblos indígenas sea tomada en cuenta antes de adoptarse una decisión definitiva que pueda afectarles, el derecho a la participación ciudadana hace posible la libre intervención de las personas en el ámbito político, económico, social y cultural de la nación. Es por esto que el propio Convenio 169 regula por separado este último derecho en sus artículos 6, inciso b, y 7. (Cfr. Sentencia 05427-2009-PA/TC, fundamento 62). [Énfasis nuestro]. Esta dimensión de tutela es un derecho continente en donde se puede incardinar la pretensión de los recurrentes: libre determinación, propiedad comunal, recursos naturales, identidad cultural y libertad religiosa (en visión propia).
Pleno. Sentencia 461/2023
EXP. N.° 00151-2021-PA/TC
LORETO
ORGANIZACIÓN REGIONAL DE
LOS PUEBLOS INDÍGENAS DEL
ORIENTE (ORPIO)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 28 días del mes de noviembre de 2023, en sesión de Pleno Jurisdiccional, los magistrados Morales Saravia (presidente), Pacheco Zerga (vicepresidenta), Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro, con fundamento de voto que se agrega, Monteagudo Valdez, con fundamento de voto que se agrega, y Ochoa Cardich, con fundamento de voto que se agrega, han emitido la presente sentencia. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por la Organización Regional de los Pueblos Indígenas del Oriente contra la Resolución 25, de fecha 3 de julio de 2019 (f. 1668), expedida por la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Loreto, que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Demanda
Con fecha 30 de setiembre de 2015, la Organización Regional de los Pueblos Indígenas del Oriente (Orpio) y la Coordinadora Regional de los Pueblos Indígenas-SL (Corpi-SL) interponen demanda de amparo contra el Ministerio de Energía y Minas (Minem) y Proinversión, por omitir consultar con las comunidades nativas afectadas de las regiones de San Martín y Loreto el Contrato de Concesión de Sistema Garantizado de Transmisión del Proyecto “Línea de Transmisión 220KV Moyobamba–Iquitos y Subestaciones Asociadas”, y otros actos administrativos que aprueban e impulsan este proyecto.
Alegan que se ha vulnerado los derechos a la consulta previa, libre e informada de los pueblos indígenas, a la libre determinación (reconocido en el artículo 2.1 de la Constitución) (sic), a la propiedad comunal, (arts. 70 y 88 de la Constitución), a los recursos naturales, a la identidad cultural (art. 2.22) y a la libertad religiosa (art. 2.3). Tales derechos se encuentran reconocidas también en el Convenio 169 de la OIT.
Solicitan que se declare la nulidad de los siguientes actos, que consideran lesivos:
(i) La Resolución Ministerial 213-2011-MEM-DM, publicada en el diario oficial con fecha 5 de mayo de 2011, que aprueba el Primer Plan de Transmisión de la LT 220KV Moyobamba-Iquitos y Subestaciones Asociadas: la cual decidió cuál ruta seguirá la Línea de Transmisión Eléctrica 220 KV;
(ii) El acuerdo del consejo directivo de Proinversión adoptado en su sesión de fecha 7 de julio de 2011, publicado el 9 de julio de 2011, que aprobó el plan de promoción que convocó dicho organismo y que rigió el concurso público que otorgó la buena pro para la construcción de la LT 220 KV Moyobamba-Iquitos y subestaciones asociadas (Acuerdo Proinversión N°436-2-2-11), en el que se puso a licitación la ejecución de la LT sobre la ruta ya decidida; y,
(iii) El Contrato de Concesión de Sistema Garantizado de Transmisión del Proyecto “Línea de Transmisión 220 KV Moyobamba-Iquitos y Sub estaciones Asociadas”, que celebraron el Ministerio de Energía y Minas y la empresa Líneas de Transmisión Peruana SAC, en el que se aprueba contractualmente la ruta de la Línea de Transmisión Eléctrica 220KV.
Además, solicitan que se ordene a las emplazadas que realicen un proceso de consulta previa a las comunidades susceptibles de ser afectadas por el proyecto, para decidir en ese marco cuál es la ruta más adecuada para la LT 220KV Moyobamba-Iquitos. En dicho proceso se deberá dejar constancia de que se buscará obtener el consentimiento libre, previo e informado, y no limitarse a una mera consulta sin consecuencias vinculantes; y además se deberá establecer las potenciales medidas compensatorias e indemnizatorias a favor de los pueblos afectados.
Precisan que el amparo es la vía idónea porque el Decreto Supremo 001-2012-MC no reconoce el derecho a la consulta sobre concesiones eléctricas temporales, ni contratos de concesión, sino que lo niega en virtud de la Resolución Ministerial 350-2012-MEM/DM, del 20 de julio de 2012. Afirman que el derecho a la consulta previa es subsanable si es que en virtud de una orden judicial se dispone la resolución ministerial que decide la ruta de la línea de transmisión, y puesto que no se ha comenzado con la construcción de la referida línea “los efectos de las medidas administrativas emitidas aún pueden ser reparables”. Sostienen además que el proyecto de Línea de Transmisión Eléctrica MoyobambaIquitos no beneficiará a las comunidades indígenas y su diseño no ha sido elegido entre las alternativas menos dañinas.
Refieren que la longitud de la línea ha sido calculada en 636 km; que una subestación intermediaria para compensación reactiva será construida al norte del río Marañón en el distrito de Trompeteros, región de Loreto; que dicha concesión de la línea permitirá incorporar al Sistema Eléctrico Interconectado Nacional (SEIN) el sistema aislado de Iquitos; y que la concesión se otorga en la modalidad de Concurso de Proyecto Integral, por lo que el adjudicatario será responsable del “diseño, financiación, construcción, operación y mantenimiento del proyecto”.
Aducen que el Trazo Ruta Alternativa 1 cruza cerca a varios territorios indígenas y sobre territorios indígenas; que la alternativa 2, que sería menos perjudicial, no fue tomada en cuenta para ser consultada; y que las entidades demandadas prevén analizar si el proyecto afectará a las comunidades en una etapa que solo permite analizar posibles impactos ambientales, en donde ya no se encuentra en discusión si dicho proyecto ha de realizarse bajo las características licitadas: ejemplo, la ruta Moyobamba-Iquitos.
Aseveran que, mediante un acuerdo bilateral entre el Estado y un consorcio privado, se ha estipulado que no se efectuará ningún proceso de consulta previa antes de la aprobación del EIA.
Esgrimen que el numero parcial de comunidades nativas afectadas identificadas en la presente demanda ascendería a 48, y que se ha dejado de lado el análisis sobre afectación de tierras indígenas no tituladas que conforman el territorio integral bajo propiedad, posesión y uso ancestral de dichos pueblos.
Por lo anteriormente expresado, sostienen que el otorgamiento de proyectos de infraestructura eléctrica sobre territorios indígenas es una medida susceptible de afectar directamente al proyecto de vida de los pueblos indígenas que las habitan.
Las demandantes manifiestan que esta afectación se daría en territorios no titulados que forman parte del territorio ancestral de las comunidades afectadas. Así, tanto el Minem como Proinversión, no han evaluado en qué medida los derechos indígenas podrían ser afectados, ni en qué medida la construcción de dicha línea comprometería las fuentes de los recursos naturales que aseguran la subsistencia de estos pueblos. Por el contrario, han retrucado que no existen comunidades afectadas.
Advierten que la no delimitación y demarcación de la propiedad comunal, y la autorización de proyectos de infraestructura en un área que puede llegar a corresponder, total o parcialmente, a los terrenos sobre los que deberá recaer la delimitación, demarcación y titulación correspondientes, implica una violación del derecho de propiedad de los pueblos indígenas, tal como lo reconoce la propia Corte en el Caso de la Comunidad Mayagua (Sumo) Awas Tingni.
En tal sentido, acotan que es ineludible el deber del Estado de prevenir adecuadamente los riesgos ante los cuales se encuentra el ecosistema, así como los daños que se pueden causar al ambiente como consecuencia de la intervención humana. En el caso, enfatizan las demandantes, ni el Ministerio de Energía y Minas, ni Proinversión, ni la sociedad concesionaria, han cumplido con presentar instrumentos de evaluación ambiental idóneos para la actividad que pretenden realizar.
Contestación de la demanda
a) Contestación del Minem
Mediante escrito del 23 de enero de 2017, el Minem contesta la demanda y deduce la excepción de incompetencia, porque considera que es mediante una acción popular que se debe cuestionar la Resolución Ministerial 213-2011-MEM/DM. Asimismo, plantea la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, ya que se debió previamente hacer valer el derecho de consulta ante el Minem.
Sostiene que para la aprobación de la Resolución Ministerial 213-2011-MEM/DM se ha tenido en cuenta el Informe Técnico 005-2011-MEM/DGE, informe resumen del Primer Plan de Transmisión; que con la Resolución Ministerial 213-2011-MEM-DM tan solo se ha aprobado el Plan de Transmisión de LT 220 KV, sin que implique esta medida administrativa una afectación o peligro de afectación alguna de los derechos colectivos de los pueblos indígenas; que el plan no implica ejecución de las obras del proyecto ni la aprobación del correspondiente Estudio de Impacto Ambiental (EIA); y que es en la segunda etapa del proyecto eléctrico, durante la etapa de aprobación del EIA, donde debe considerarse la realización de un procedimiento de consulta previa.
Indica también que, en virtud de la Decimoquinta Disposición Complementaria, Transitorias y Finales del Reglamento (Decreto Supremo 001-2012-MC) de la Ley 29785, Ley del derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios reconocidos en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, se establece que la transmisión y distribución de electricidad no requerirá ser sometida al procedimiento de consulta previa. Además, asevera que el 6 de abril de 2011, el Minem llevó a cabo una audiencia pública descentralizada para exponer su propuesta y responder las observaciones recibidas de los interesados. Así, recalca que, durante el proceso de aprobación del plan de transmisión cuestionado, se ha respetado el principio de publicidad del proyecto.
[Continúa…]
