(Des)encuentros entre la planificación y la informalidad urbana: seis rezagos vigentes en el derecho urbanístico peruano

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Sumario: 1. Introducción, 2. Los Planes de Asentamientos Humanos, 3. Clasificación y calificación del suelo automática para Asentamientos Humanos, 4. La ampliación de plazo para la regularización de las ocupaciones informales, 5. Ordenanza Express para la clasificación del suelo en el Derecho Minero, 6. La Comisión de Asentamientos Humanos y Planificación en Lima Metropolitana, 7. Segregación metropolitana de oficio.


1. Introducción

La ponencia “Plan vs. Realidad. Una perspectiva histórica de la planificación urbana y los barrios populares en Lima”, a cargo de Luis Rodríguez, Samanta Saona, Juliana Nakagawa, Mario Tavera y Carlos Morales, presentada en el último Seminario Internacional de Barrios Populares, miradas críticas a los 60 años de la Ley Orgánica de Barriadas[1], ofreció un análisis sobre los planes de la metrópoli de 1949, 1967, el (aun) vigente Planmet 1990-2010, el PLAM2035 y el ultimo Planmet 2040 (en desarrollo).

Primero se expuso el Plan Piloto de Lima de 1946, donde a las barriadas se les consideraba como barrios enfermos o un fenómeno puntual y pasajero, subestimándose así sus potencialidades. Posteriormente el PLANDEMET 1967 que presenta dualidad informal-formal, sin propuestas claras de cómo responder realistamente a la situación de las barriadas. Es finalmente el vigente Planmet 1990 que desde lo territorial aborda la protección de áreas agrícolas ecológicas, pero no se llega a vincular con los barrios. Si bien tiene una noción del plan como proceso y con gestión que lo institucionaliza, aún tiene una mirada top-down.

No sería hasta el proyecto de plan PLAM2035 que se dan algunos lineamientos a nivel metropolitano para avanzar en el Mejoramiento Integral de Barrios. Como vemos, podríamos decir que existen suficientes antecedentes en nuestra capital para concluir que la informalidad urbana no ha sido abordada de manera correcta desde nuestros instrumentos de planificación. Como dijo la profesora Malini Krishnankutty del Centre for Urban Science (IIT Bombay) una de las deficiencias de estos planes urbanos que no contemplan los problemas de la pobreza urbana están arraigadas en las prácticas de planificación de los expertos. La no incorporación de nuestros barrios populares, en palabras de la profesora Irazabal, era una clara muestra de una miopía histórica de la práctica de la planificación urbana.

Toda esta reflexión me llevo a preguntarme si este desentendimiento de la planificación por la informalidad urbana había tenido repercusiones en el tratamiento que le dan nuestras reglas e instituciones desde lo normativo ¿Este desentendimiento de los expertos por lo informal se puede constatar en la regulación urbanística nacional y metropolitana? ¿El problema del gremio de planificadores urbanos también es una deuda de los legisladores nacionales y locales? Veamos:

Sobre la normativa a nivel nacional, encontramos todavía algunos rezagos de este desentendimiento de la planificación urbana por el crecimiento informal de las ciudades peruanas:

2. Los Planes de Asentamientos Humanos

ARTÍCULO 9.- ATRIBUCIONES DEL CONCEJO MUNICIPAL

Corresponde al concejo municipal:

(…)

5. Aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural, el Esquema de Zonificación de áreas urbanas, el Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos y demás planes específicos sobre la base del Plan de Acondicionamiento Territorial.

En la Ley Orgánica de Municipalidades del 27 de marzo de 2003 hace mención a un instrumento de planificación particular: los Planes de Desarrollo de Asentamientos Humanos. De la redacción podríamos entender que las áreas ocupadas por las tipologías de posesión informal establecidas en nuestra regulación urbanística merecen de un instrumento ad-hoc que plantee objetivos y lineamientos distintos al Plan de Desarrollo Urbano. Si lo vemos en retrospectiva, la antigua Ley Orgánica de Municipalidades de 1984 también contemplaba como atribución de las Municipalidades la formulación, aprobación y ejecución de Planes de Desarrollo de Asentamientos.  Este antecedente planteaba al Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos como una alternativa a los Planes de Desarrollo Urbano[2].

Aquí hay dos supuestos. El primero es que el Plan de Asentamientos Humanos sea excluyente con la aprobación del Plan de Desarrollo Urbano. Esto sería un despropósito ya que, siendo el crecimiento urbano informal un fenómeno principal y no marginal en las ciudades peruanas, no se entiende como el principal instrumento de planificación urbanística no lo atiende con la relevancia requerida. Crear un instrumento alterno entonces no sería lo que corresponde.

El segundo supuesto es que el Plan de Asentamientos Humanos no sea excluyente del Plan de Desarrollo Urbano de la localidad y por lo tanto colabore con la estrategia planteada por este. Algo así como un Plan Específico para zonas identificadas previamente por el Plan de Desarrollo Urbano. Descartamos este supuesto ya que en 1983 aún no existía Reglamento de Desarrollo Urbano que conceptualice al Plan Específico. Ni siquiera el derogado Reglamento de Acondicionamiento Territorial, el Desarrollo Urbano y el Medio Ambiente de 1985[3] lo hacía. De cierta manera, este Reglamento técnico de 1985 terminó por zanjar el problema expuesto. Luego de dos años de promulgada la antigua Ley Orgánica de Municipalidades este reglamento estableció un criterio correcto a nuestro criterio: es el Plan Urbano el instrumento básico para del desarrollo físico de los asentamientos humanos[4].

Posteriormente los reglamentos técnicos de desarrollo urbano del 2003[5], 2011[6] y 2016[7] no han regulado el “Plan de Asentamientos Humanos” lo que nos daría a entender no existe un instrumento especial para estas áreas. Dados los nuevos lineamientos establecidos en la reciente Ley de Desarrollo Urbano Sostenible del 25 de julio del presente año, convendría corregir este rezago normativo producto de una visión que entiende a la informalidad urbana como un fenómeno aislado.

3. Clasificación y calificación del suelo automática para Asentamientos Humanos

Artículo 29.- Los asentamientos humanos, programas municipales de vivienda, programas estatales de vivienda, centros poblados, pueblos tradicionales, centros urbanos informales, habilitaciones urbanas a que se refieren los Artículos 7 y 8 de la Ley Nº 26878 y  toda otra forma de posesión, ocupación y titularidad informal de terrenos  con fines urbanos que sean definidos mediante Directiva de COFOPRI, quedarán automáticamente incorporados al área de expansión urbana de la municipalidad provincial correspondiente y tendrán una zonificación residencial de densidad alta. Los terrenos que COFOPRI transfiera al Programa MIVIVIENDA tendrán una densidad media o alta, conforme lo defina MIVIVIENDA.(*)

(Art. 13 Ley Nº 27046).

(*) Artículo modificado por el Artículo 5 del Decreto Legislativo N° 1202, publicado el 23 septiembre 2015, cuyo texto es el siguiente:

“Artículo 29.- Los asentamientos humanos, programas municipales de vivienda, programas estatales de vivienda, centros poblados, centros urbanos informales, Programas de Adjudicación de Lotes de Vivienda, y toda otra forma de posesión, ocupación y titularidad informal de terrenos con fines urbanos que sean definidos mediante Directiva de COFOPRI, quedarán automáticamente incorporados al área de expansión urbana de la municipalidad provincial correspondiente y tendrán una zonificación residencial de densidad alta. Los terrenos que se destinen para el desarrollo de proyectos habitacionales tendrán una densidad media o alta, conforme lo defina el Gobierno Local”.

Ley de Promoción del Acceso a la Propiedad Formal, aprobada por el Decreto Legislativo 803 del 22 de marzo de 1996 creo la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal – COFOPRI como organismo rector máximo encargado de diseñar y ejecutar de manera integral, comprehensiva y rápida un Programa de Formalización de la Propiedad y de su mantenimiento dentro de la formalidad, a nivel nacional, centralizado las competencias y toma de decisiones a este aspecto. Posteriormente, el Decreto Supremo 009-99-MTC aprobó su Texto Único Ordenado.

El artículo 29 del Decreto Supremo 009-99-MTC estableció que los asentamientos humanos que sean definidos mediante Directiva de COFOPRI quedarán automáticamente incorporados al área de expansión urbana de la municipalidad provincial correspondiente y tendrán una zonificación residencial de densidad alta. Este artículo fue modificado mediante el artículo 5 del Decreto Legislativo 1202 publicado el 23 de setiembre de 2015. No obstante, la disposición mencionada no cambió. De la lectura literal del artículo uno puede presumir que las municipalidades provinciales deben asignar una clasificación (expansión urbana) y una calificación (residencial densidad alta) casi de manera automática como resultado de la tarea de formalización de los asentamientos humanos realizada por COFOPRI.

Aquí pues tenemos una vulneración de la autonomía municipal de los gobiernos locales.  El desarrollo urbano es una competencia del gobierno local por excelencia reconocida en la Constitución y sus normas de desarrollo constitucional.  Por lo tanto, la clasificación[8] como calificación[9] de los suelos es un proceso gestionado por las municipalidades provinciales. Cualquier autoridad ajena al gobierno local tiene la obligación de reconocer esta competencia, de lo contrario podría entrar en un supuesto de usurpación de funciones.

Aparte de ser una vulneración clara de las competencias municipales, esta regla también fomenta un desorden regulatorio que niega (nuevamente) la relación existente y necesaria entre nuestra planificación urbanística (asignación de usos y potencialidades) y la formalización de la propiedad (saneamiento legal de las ocupaciones informales). La asignación de la zonificación de los usos del suelo de Lima es parte de un proceso integral que requiere del conocimiento y evaluación de condiciones geográficas, de riesgo físico o ambiental, de los ecosistemas naturales, el patrimonio culturas y otros factores que demuestren condiciones favorables para este cambio de estatus jurídico que tiene algún espacio de la ciudad.

De la redacción pareciera desprenderse que las municipalidades provinciales no requieren hacer ningún análisis previo sino simplemente acatar este mandato directo. En nuestra opinión, este es un ejemplo más en nuestra legislación urbanística que acredita este desencuentro entre la potestad de planificación urbana local y el tratamiento que se le da a las tipologías de ocupación informal peruanas.

4. La ampliación de plazo para la regularización de las ocupaciones informales

Artículo 4. Ampliación de los plazos de formalización

Modifícanse el inciso 3.1 del artículo 3, el literal a)del artículo 16 y el primer párrafo y el numeral 21.3del artículo 21 de la Ley 28687, Ley de desarrollo y complementaria de formalización de la propiedad informal, acceso al suelo y dotación de servicios básicos, los cuales quedan redactados en los siguientes términos:

Artículo 3.- Ámbito de aplicación

3.1 La presente ley comprende aquellas posesiones informales referidas en el artículo anterior, que se hubiesen constituido sobre inmuebles de propiedad estatal, hasta el 31 de diciembre de 2015. Compréndase en el ámbito de la propiedad estatal a la propiedad fiscal, municipal o cualquier otra denominación que pudiera dársele a la propiedad del Estado, incluyéndose aquellos que hayan sido afectados en uso a otras entidades, y aquellos ubicados en proyectos habitacionales creados por norma específica que no estuviesen formalizados o estén en abandono.

[…]”.

La Ley 31056 fue la prorroga número trece que cambia el plazo de antigüedad de las ocupaciones informales para que sean formalizadas. La treceava es la vencida. Definitivamente somos un país en donde la excepción se suele convertirse en la regla. Luego de un análisis realizado junto a Erick Lau y Ximena Vilchez[10] podemos afirmar que la forma en la que se han emitido estas normas regularizadoras parte también de un desencuentro entre lo formal e informal, con medidas parciales que involucraba a cada uno de estos sectores, sin tener una mirada urbana integral en donde coexisten e interactúan ambas dimensiones. Es como si escondiéramos bajo el colchón el problema de la incapacidad del Estado y el mercado de genera una oferta de vivienda adecuada y suficiente para nuestras familias más vulnerables.  Hacer lo mismo siempre pareciera no dar resultados distintos.

5. Ordenanza Express para la clasificación del suelo en el Derecho Minero

Artículo 3.- Limitaciones en áreas urbanas

El Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero oficiará a la municipalidad provincial cuando de la información que dispone se evidencie la posibilidad que el petitorio se encuentre en área urbana, aunque no exista la ordenanza que la defina como tal. Para estos efectos, el Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero no otorgará el título antes de sesenta (60) días hábiles desde que se remitió el oficio por vía postal a la municipalidad.

El petitorio será declarado inadmisible si la municipalidad emite y publica en el Diario Oficial El Peruano, la ordenanza que califique el área como urbana, antes del otorgamiento de la concesión.

CONCORDANCIA: D. S. 018-92-EM, art. 14B, inc. i)

El artículo 3 del Reglamento de la Ley Especial que Regula el Otorgamiento de Concesiones Mineras en Áreas Urbanas y de Expansión Urbana[11] es un ejemplo interesante porque no es una norma general como la Ley Orgánica de Municipalidades ni tampoco una que está dentro de regulación de ocupaciones informales parte de la legislación urbanística peruana.  Este ejemplo es importante porque nos permite constatar que el fenómeno de desencuentro entre la planificación urbanística y las posesiones informales también ha calado en la normativa sectorial.

De la redacción del artículo podemos advertir que el Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero preventivamente no otorgará concesiones mineras en caso se sospeche que el petitorio solicitado se encuentre en un área urbana, incluso cuando no existe ordenanza que la defina como tal. De cierta manera presume la posibilidad de que un área de facto sea urbana, pero de jure no sea urbana.  Si bien uno debe entender que en el Perú hay proyectos mineros se asentaron sobre el territorio donde no existía instrumentos de ordenación (incluso hay casos donde la misma municipalidad se constituye después de la operación minera asentada), hoy en día normalizar esto ya es algo bastante contradictorio.

La redacción sugiere que la Municipalidad Provincial puede aprobar una Ordenanza ad-hoc en 60 días para declarar un área como urbana. Por lo menos podríamos decir que establece también un incentivo perverso para aprobar una clasificación express ya que, de lo contario, el petitorio que puede afectar a sus vecinos no será declarado inadmisible.

Finalmente, tenemos dos ejemplos más a nivel del ordenamiento jurídico metropolitano:

6. La Comisión de Asentamientos Humanos y Planificación en Lima Metropolitana

Artículo 3.- Incorporación del Artículo 50-B en el Reglamento Interior del Concejo.

Incorpórese el Artículo 50-B en el texto del Reglamento Interior del Concejo Metropolitano de Lima, aprobado por Ordenanza N° 571, de acuerdo al siguiente tenor:

“Artículo 50-B.- Temas de la Comisión Metropolitana de Asentamientos Humanos y Planificación

Corresponde a la Comisión Metropolitana de Asentamientos Humanos y Planificación, pronunciarse sobre los asuntos metropolitanos que deben ser resueltos por el Concejo, relacionados con:

a) El Inventario Actualizado o Base de Datos de todos los Asentamientos Populares según su localización en las diferentes ciudades que conforman Lima Metropolitana, que incorpore la información de población, planos de lotización, equipamientos, servicios básicos, entre otros.

b) La conformación de una bolsa de tierras que permitan la ocupación y reasentamiento planificado de los diferentes Asentamientos Humanos y Organizaciones Populares, calificados como reubicables y del proceso planificado en el territorio.

c) El reasentamiento de las Organizaciones Populares por condiciones de seguridad, riesgo de peligro y desastres naturales.

d) Gestionar ante las diferentes entidades nacionales, regionales y locales, así como la Cooperación Técnica Internacional, el mejoramiento y apoyo a la resolución de las carencias de los diferentes Asentamientos Humanos para la dotación de los servicios básicos de saneamiento, equipamientos en infraestructura, que promueven el desarrollo integral en lo social, cultural y económico.

e) Promover la incorporación de los diferentes Asentamientos Humanos a los diferentes programas que promueve el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, como “Nuestras Ciudades”, “Mejoramiento Integral de Barrios”, “Techo Propio”, Lotes con Servicios”, con la finalidad de dotar de calidad de vida y acceso a la vivienda digna.

La Ordenanza 2301-2021-MML del 16 de enero del presente año cambió la conformación de las Comisiones del Concejo Metropolitano de Lima establecida en su Reglamento Interior. Básicamente crea una Comisión alterna a la Comisión Metropolitana de Desarrollo Urbano, Vivienda y Nomenclatura. La norma extirpa los temas relacionados a los asentamientos humanos por los cuales debe pronunciarse para dárselos a una nueva comisión Ordinaria que emitirá los dictámenes sobre las propuestas legislativas relacionadas a la informalidad urbana.

Es muy pronto para emitir un juicio sobre el actuar de dicha Comisión. No obstante, este ejemplo hizo preguntarme también ¿y si hubiéramos fortalecido la Comisión ya existente? ¿Qué problemas de coordinación habrá a nivel deliberativo entre estas dos comisiones? Solo el tiempo nos lo dirá. Por ahora pareciera que el divorcio entre lo formal e informal también se traslada en órganos deliberativos municipales.

7. Segregación metropolitana de oficio

Artículo 1.- Objeto y Ámbito de Aplicación.

La presente Ordenanza tiene como objeto establecer disposiciones para el diseño y ejecución de proyectos de Habilitación Urbana y Edificación de Vivienda de Interés Social, sujeta a las disposiciones establecidas en la Ley N° 29090, Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones, que incluye sus modificatorias y su Reglamento.

Siendo de aplicación obligatoria en toda la provincia de Lima, se exceptúa del ámbito de aplicación al Área de Tratamiento Normativo III.

(…)

Hace menos de un mes el Tribunal Constitucional ratificó las competencias del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento para regular condiciones especiales y normas técnicas en el diseño y ejecución de la vivienda de interés social en el proceso competencial iniciado por la Municipalidad de San Isidro.  Esto hace aún más vigente la discusión sobre los restrictivos parámetros urbanísticos de los distritos de alta renta en la capital.

La Ordenanza 2361-MML del 20 de junio del presente año recientemente ha excluido a los distritos de La Molina, San Isidro, Miraflores, y parte de los distritos de Santiago de Surco y Magdalena de contar con una regulación para implementar proyectos de vivienda de interés social. En otras palabras, esta norma vigente impide que se les otorgue la oportunidad a las personas en mayor situación de desventaja de poder acceder a vivienda asequible sin justificación objetiva.

Estas regulaciones deben ser derogadas en el menor tiempo posible. Tienen el pernicioso efecto de consolidar una segregación socio espacial a gran escala. Esto afecta gravemente el derecho a la igualdad y no discriminación, así como el derecho a la vivienda adecuada. Y claro, detrás de esto nuevamente esta la idea de ver a la ciudad como un fenómeno dual, como dos mundos que no se interrelacionan[12].

Bibliografía

DEVOTO, Andres

2021     Las normas urbanas (anti) ciudad: A propósito de la Ordenanza N° 2361-MML.             Edición Inmobiliaria/Enfoque Derecho. 30 de junio. Disponible aquí.

LAU, Erick, Ximena VILCHEZ y Andres DEVOTO

2021     “La Ley 13517 y las normas de regularización y saneamiento de barrios urbanos populares. Una mirada crítica 60 años después”. Ponencia presentada en el Seminario Internacional de Barrios Populares, miradas críticas a los 60 años de la Ley Orgánica de Barriadas. Grupo de Investigación en Urbanismo, Gobernanza y Vivienda Social CONURB PUCP, Centro de Investigación de la Arquitectura y la Ciudad CIAC, Pontificia             Universidad Católica del Perú. Lima, 23 de octubre.

RODRIGUEZ, Luis, Samantha SAONA, Juliana NAKAGAWA, Mario TAVERA y Carlos MORALES

2021     “Plan vs. Realidad. Una perspectiva histórica de la planificación urbana y los barrios populares en Lima”. Ponencia presentada en el Seminario Internacional de Barrios Populares, miradas críticas a los 60 años de la Ley Orgánica de Barriadas. Grupo de Investigación en Urbanismo, Gobernanza y Vivienda Social CONURB PUCP, Centro de Investigación de la Arquitectura y la Ciudad CIAC, Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima, 24 de octubre.

[1] Como parte del Grupo de Investigación en Urbanismo, Gobernanza y Vivienda Social – CONURB de la Pontifica Universidad Católica del Perú pude colaborar con la gestión del “Seminario Internacional de Barrios Populares, miradas críticas a los 60 años de la Ley Orgánica de Barriadas”, organizado junto con el Centro de Investigación de la Arquitectura y la Ciudad (CIAC). Este evento contó con cuatro jornadas de discusión sobre la situación de nuestros barrios populares en el Perú y Latinoamérica.  En la Jornada 2 “(Des)encuentros entre la planificación urbana y los barrios populares se presentó una discusión sobre la informalidad urbana desde la óptica de los planificadores urbanos donde se reflexionó sobre los problemas de los planificadores para abordar la problemática de los barrios populares, se presentaron casos de estudio recientes y enfoques alternativos para la planificación urbana. Pueden ver la Jornada 2 completa aquí) y las demás jornadas completamente gratis.

[2] Artículo 70 de la derogada Ley 23853 de del 9 de junio de 1984, Ley Orgánica de Municipalidades

“Artículo 70.- Las Municipalidades Provinciales tienen las siguientes atribuciones:

1.- Formular, aprobar, ejecutar, supervisar:

a. El Plan Integral de Desarrollo Provincial.

b. El Plan de Acondicionamiento Territorial de la Provincia.

c. Los Planes Urbanos o Planes de Desarrollo de los asentamientos humanos, previa coordinación con la Municipalidad Distrital respectiva

(…)”

[3] Aprobado mediante Decreto Supremo N° 007-85-VC.

[4] Artículo 13 del Decreto Supremo N° 007-85-VC.

[5] Decreto Supremo N° 027-2003-VIVIENDA.

[6] Decreto Supremo N° 044-2011-VIVIENDA.

[7] Decreto Supremo N° 022-2016-VIVIENDA.

[8] Vale mencionar que actualmente, la nueva Ley de Desarrollo Urbano ha superado la antigua clasificación (urbano, urbanizable y no urbanizable) para pasar a las categorías de suelo urbano consolidado, suelo urbano de transformación, suelo urbano en consolidación, suelo pertiurbano, suelo urbanizable, Suelo de conservación, suelo de riesgo y suelo rural. Dicho esto, la clasificación establecida en la norma ya ha quedado obsoleta en términos prácticos.

[9] La metodología para zonificar en el Perú ha estado en el ojo de la tormenta por muchos años dada su poca flexibilidad y enfoque modernista. Actualmente se viene trabajando desde el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento el establecimiento de una nueva forma de zonificación más enfocada en intensidades que en actividades. Por lo tanto, esta calificación de suelo usada también quedará obsoleta en términos prácticos si se logra aprobar estar reformas sectoriales.

[10] Disponible aquí.

[11] Decreto Supremo 008-2002-EM.

[12] Disponible aquí.

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