El Fondo Editorial PUCP liberó su colección «Lo esencial del derecho». Ahí destaca el libro Derecho procesal constitucional (2018, PUCP), escrito por el exmagistrado del Tribunal Constitucional, César Landa Arroyo. Compartimos el fragmento del texto que explica, de manera ágil y sencilla, los tipos de sistema de control constitucional.
A lo largo de los años y a partir de la experiencia de los diferentes países en torno al ejercicio del control de constitucionalidad, se ha postulado la presencia de dos modelos básicos:
a) Control de constitucionalidad concentrado, ejercido por un solo órgano, un tribunal o corte constitucional cuyas decisiones sobre la constitucionalidad de la ley tienen efectos generales, equiparables a la derogación de una ley. Es el modelo que existe en la mayoría de países de Europa occidental: Alemania, Bélgica, República Checa, Italia, España, Polonia, Portugal, Rusia, entre otros.
b) Control de constitucionalidad difuso, ejercido por todos los jueces del PJ, cuyas decisiones tienen efectos particulares al caso en el que se ejerce el control de constitucionalidad, siento que la ley en cuestión solo se inaplica al caso concreto, quedando vigente y, por ende, aplicable para otros casos. Es el modelo que surgió en 1803 en Estados Unidos y que se ha replicado en países de la región como Argentina y México.
A partir de los modelos básicos señaladas han surgido otros que podríamos denominar mixtos, ya que, en mayor o menor medida, combinan elementos de uno u otro modelo.
Al respecto, en el sistema peruano tenemos un TC que ejerce el control de constitucionalidad concentrado sobre la ley, de manera exclusiva y excluyente, a través del proceso de inconstitucionalidad, siendo que sus decisiones tienen alcances generales, ya que la dejan sin efecto (ver los artículos 201, 200.4 y 204 de la Constitución).
De otro lado, también tenemos el control difuso, pues todos los jueces de la República, en cualquier tipo de proceso, en caso de incompatibilidad entre la Constitución y una norma de inferior jerarquía, como una ley o reglamento, deben preferir la primera (ver artículo 138 de la Constitución).
Asimismo, dada la distribución de competencias entre el PJ y el TC en materia de protección de derechos fundamentales, el TC también ejerce el control difuso sobre la ley en el marco de un proceso de amparo y por extensión de hábeas corpus, hábeas data y cumplimiento (ver los artículos 138, 200 incisos 1, 2, 3 y 6 y 202.2 de la Constitución y el artículo 3 del CPConst.).
Por su parte, el PJ también ejerce un control de constitucionalidad concentrado, pues mediante el proceso de acción popular, de manera exclusiva y excluyente, determina la constitucionalidad o legalidad de los reglamentos y demás normas administrativas de alcance general (ver artículo 200 inciso 5 de la Constitucional y los artículos 76 y 85 del CPConst.).
De otro lado, en nuestra experiencia, en una clara defensa de la supremacía jurídica de la Constitución, en un momento, el TC implementó el denominado control difuso administrativo. Es decir, un control de constitucionalidad de las normas infraconstitucionales en manos de tribunales administrativos. Para justificar este control, en la sentencia del Exp. 03741-2004-AA/TC el TC estableció que:
6. Este debe de respetar y preferir el principio jurídico de supremacía de la Constitución también alcanza, como es evidente, a la administración pública. Esta, al igual que los poderes del Estado y los órganos constitucionales, se encuentran sometida, en primer lugar, a la Constitución de manera directa y, en segundo lugar, al principio de legalidad, de conformidad con el artículo 51º de la Constitución. De modo tal que la legitimidad de los actos administrativos no viene determinada por el respeto a la ley —más aún si esta puede ser inconstitucional— sino, antes bien, por su vinculación a la Constitución […].
7. De acuerdo con estos presupuestos, el Tribunal Constitucional estima que la administración pública, a través de sus tribunales administrativos o de sus órganos colegiados, no solo tiene la facultad de hacer cumplir la Constitución —dada su fuerza normativa—, sino también el deber constitucional de realizar el control difuso de las normas que sustentan los actos administrativos y que son contrarias a la Constitución o a la interpretación que de ella haya realizado el Tribunal Constitucional (artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional).
De ahí que el TC en el fundamento 50 de la sentencia citada estableciera como precedente que:
Todo tribunal u órgano colegiado de la administración pública tiene la facultad y el deber de preferir la Constitución e inaplicar una disposición infraconstitucional que la vulnera manifiestamente, bien por la forma, bien por el fondo, de conformidad con los artículos 38º, 51º y 138º de la Constitución. Para ello, se deben observar los siguientes presupuestos: (1) que dicho examen de constitucionalidad sea relevante para resolver la controversia planteada dentro de un proceso administrativo; (2) que la ley cuestionada no sea posible de ser interpretada de conformidad con la Constitución.
Este precedente en su momento abrió un debate en la academia nacional, especialmente en sectores vinculados al derecho administrativo, los cuales veían con desconfianza que los funcionarios que integraban los tribunales y colegiados de la administración pública pudieran apartarse de los mandatos de la ley mediante su inaplicación en el caso concreto. Ello por la fuerte vinculación que tenía y aún mantiene la administración al principio de legalidad. No obstante, consideramos que una adecuada comprensión de dicho principio incluye el respeto al principio de constitucionalidad y supremacía de la Constitución sobre la ley y el ordenamiento administrativo, los que para ser aplicados deben interpretarse conforme a los mandatos constitucionales.
A pesar de este significativo avance, el propio TC, con una composición distinta de sus magistrados, dejó sin efecto el control difuso administrativo mediante la sentencia del Exp. 04293-2012-PA/TC (fundamentos 32-36). En esta sentencia, a partir de una lectura literal del artículo 138 de la Constitución, se concluye que los tribunales administrativos no están habilitados para ejercer el control difuso de constitucionalidad sobre las leyes, en la medida en que tal potestad está reservada al Poder Judicial y al Tribunal Constitucional, siendo extensible a otros órganos que ejerzan funciones de carácter jurisdiccional. En dicho sentido, se afirmó que el precedente del Exp. 03741-2004-AA/TC:
Desnaturaliza una competencia otorgada por la Constitución al extender su ejercicio a quienes no están incursos en la función jurisdiccional y que, conforme a la Constitución, carecen de competencia para ejercer el control difuso de constitucionalidad. En consecuencia, en ningún caso, los tribunales administrativos tienen la competencia, facultad o potestad de ejercer tal atribución, por lo que corresponde dejar sin efecto el precedente vinculante citado (fundamento 34).
No compartimos la posición asumida en aquella oportunidad por los magistrados del TC y que aún se mantiene, ya que consideramos que un correcto entendimiento del principio de legalidad en el ámbito administrativo incluye el respeto a los mandatos constitucionales por parte de la administración pública, por lo que dicho principio incluiría el principio de constitucionalidad como requisito sine qua non de validez de las actuaciones administrativas. Por ello, no podría sostenerse que un acto administrativo emitido en aplicación de una ley inconstitucional es válido. Los tribunales administrativos, que ejercen funciones materialmente jurisdiccionales, deberían poder inaplicar las normas que, luego de una debida motivación y argumentación, consideren inconstitucionales.
En síntesis, nuestro modelo de control de constitucionalidad es integral, pues bajo el respeto de la Constitución se integran elementos del control concentrado y del control difuso, radicando el control en manos de los magistrados del Tribunal Constitucional y de los jueces del PJ, respectivamente.
De otro lado, en los últimos años, a partir de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Almonacid Arellano vs. Chile, del 26 de setiembre de 2006, se ha incorporado en la interpretación constitucional el concepto de control de convencionalidad. Según la Corte Interamericana, los jueces nacionales:
[…] están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de «control de convencionalidad» entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana (caso Almonacid Arellano vs. Chile, párrafo 124).
Este control de convencionalidad tiene como parámetro de control a las disposiciones de la Convención Americana de Derechos Humanos y otros instrumentos del sistema interamericano de protección de los derechos humanos, y como objeto de control a las disposiciones de derecho interno y los actos del Estado. Es ejercido por la Corte Interamericana y por los jueces nacionales, es decir por los tribunales constitucionales, tribunales y cortes supremas y jueces ordinarios de los Estados que han ratificado la Convención Americana de Derechos Humanos.
El concepto ha sido precisado en diferentes sentencia de la Corte Interamericana, y se ha llegado a señalar que se ejerce de oficio por los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia y conforme a las competencias y procedimientos establecidos en el derecho interno para el ejercicio del control de constitucionalidad (caso Trabajadores cesados del Congreso vs. Perú, párrafo 128). De este modo, el control de convencionalidad se integra al control de constitucionalidad.
En nuestro ordenamiento, el control de constitucionalidad integra como parte de su parámetro a las disposiciones de los instrumentos de derechos humanos. Por ello se ejerce el control de convencionalidad cuando se aplica al primero. Ello se desprende de lo establecido en la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución y el artículo V del Título Preliminar del CPConst. Estas disposiciones establecen que las normas constitucionales que reconocen derechos y libertades se interpretan de conformidad con los tratados de derechos humanos ratificados por el Perú y que, además, se debe tener en cuenta la jurisprudencia de los órganos de control de esos tratados, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Entonces, nuestro sistema de control de constitucionalidad al ser integral, comprende también el control de convencionalidad que lo ejercen el TC y los jueces del PJ cuando aplican las disposiciones de la Convención Americana de Derechos Humanos y otros instrumentos internacionales de derechos humanos.
