Sumario: 1. Introducción; 2. Ciudadanía y pueblos indígenas: ¿quiénes son los pueblos indígenas?; 2.1. Representación indígena congresal, ¿cómo se han visto representados en el Congreso?; 2.2. ¿Qué impacto ha tenido esto sobre la agenda legislativa?; 2.3. Bagua, la comisión legislativa y las normas actuales sobre pueblos indígenas; 2.4. ¿Qué se puede hacer en adelante para abordar esta problemática?; 3. Conclusiones; 4. Bibliografía.
Resumen: Este artículo aborda la relación entre el Congreso y los pueblos indígenas haciendo un recuento de algunos temas e hitos importantes. Para ello, se da una primera mirada a quienes son los pueblos indígenas y sus organizaciones representativas, su presencia en el Congreso y la evolución de sus derechos políticos, la incorporación de la agenda indígena en las discusiones parlamentarias y los siguientes pasos que deben abordarse. Se da énfasis en el proceso ocurrido en el Congreso luego del enfrentamiento entre el Gobierno y los pueblos indígenas ocurridos el 5 de junio del 2009, para conocer la relevancia de ese hecho en los avances en el marco de protección de sus derechos colectivos.
Palabras clave: Pueblos indígenas, representación parlamentaria, agenda legislativa indígena, Comisión Bagua.
1. Introducción
El Congreso de la República es el órgano representativo dentro del sistema democrático de separación de poderes. Por ello, es parte de su esencia buscar ser un reflejo de la diversidad de la sociedad a la que representa, tanto de las diferencias ideológicas, la amplitud de su demografía o la complejidad de su territorio. De esa manera, es representativo de las demandas y necesidades de la población en su conjunto.
Al analizar, en clave histórica, la relación que ha tenido el parlamento nacional con las demandas de las organizaciones o personas indígenas, se evidencian algunas conclusiones generales que marcan la agenda pendiente. Una primera es que es una relación que ha tenido muchos puntos de desencuentro, sobre todo en aquellos momentos donde se ha buscado regular situaciones relacionadas a sus espacios de influencia sin tomarlos en cuenta de manera directa o indirecta. La segunda, la ausencia de representatividad de los miembros de pueblos indígenas en el parlamento ha estado directamente vinculado a la falta de medidas suficientes para abordar, de manera adecuada y participativa, dicha diversidad. La tercera es que el aún precario nivel de reconocimiento y representatividad puede tener una causa directa en el actual sistema de conformación de bancadas y su correlato con la participación partidaria y mecanismos de elección.
Asimismo, es importante considerar aquellos hitos que han sido importantes en los últimos años, y que han permitido avanzar en este, aún lento, proceso de inclusión de los pueblos indígenas en el espacio de toma de decisiones políticas, y en el consecuente fortalecimiento de la legitimidad de este poder del Estado.
Por ello, este artículo propone dar una mirada general a la relación entre pueblos indígenas y el Congreso, resaltando algunas características y momentos que la definen, con énfasis en los últimos años. En ese sentido, el artículo se organiza a través de algunas preguntas que considero relevantes para comprender dicha relación: ¿quiénes son los pueblos indígenas?, ¿cómo se han visto representados en el Congreso?, ¿qué impacto ha tenido esto sobre la agenda legislativa?, y, finalmente, ¿qué se puede hacer en adelante para abordar esta problemática?
2. Ciudadanía y pueblos indígenas: ¿quiénes son los pueblos indígenas?
Acorde con la Base de Datos de Pueblos Indígenas u Originarios creada por la Ley N° 29785, Ley de Consulta Previa, actualmente se han identificado dentro del territorio nacional al menos 55 pueblos indígenas, 51 de ellos pertenecientes a la Amazonía y 4 de ellos a la zona andina. Cabe recordar que esta Base es una fuente oficial del Estado «en cuanto a información sociodemográfica, cualitativa y geográfica de los pueblos indígenas u originarios identificados a la fecha a nivel nacional, de conformidad con los criterios de identificación establecidos en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo».[1] Cabe resaltar que está en constante construcción debido a que su función solo es recopilar información de entidades públicas y privadas, pero no constituye derechos en tanto que los derechos de los pueblos indígenas preexisten al Estado peruano, y no necesitan de su reconocimiento.[2]
En relación a la cantidad de personas que forman parte de estos pueblos, el censo del 2017, que incorporó por primera vez en un censo nacional la pregunta de autoidentificación indígena,[3] encontró que alrededor de un 26% de la población nacional se considera parte de un pueblo indígena. Teniendo una presencia muy alta del pueblo indígena quechua (22.3% del total poblacional), del pueblo aimara (2.4%), y un conjunto de pueblos amazónicos (1.0%). Cabe resaltar, también, que la incorporación de la autoidentificación ha permitido conocer con detalle su ubicación geográfica, y las grandes brechas de desigualdad en el acceso a servicios básicos tales como salud, educación, alimentación, vivienda, agua potable entre tantos otros. Estos son problemas aún actuales para la población indígena presente tanto en zonas rurales como en zonas urbanas del país. Solo para dimensionar el perfil de los miembros de los pueblos indígenas en el Perú actual, y su presencia en zonas urbanas, casi el 66% de las personas autoidentificadas como miembros de un pueblo indígena viven en zonas urbanas, y más del 40% han reportado que su lengua materna no es una lengua indígena sino el castellano.
Asimismo, es importante resaltar que, pese a la relevancia de esta evidencia cuantitativa para el diseño de normas y políticas públicas, esta es aún deficiente, puesto que se debe considerar que el mayor nivel de autoidentificación en el Perú recae sobre el término mestizo (60.2% de la población), el cual es parte de la construcción del imaginario nacional debido a la larga historia de discriminación, y reviste una serie de dificultades para conocer la pertenencia a grupos étnicos particulares.
De otro lado, en relación a los problemas actuales que aquejan los miembros de pueblos indígenas, sumado a las brechas de acceso a servicios básicos, se debe agregar el aún alto nivel de discriminación que existe en el imaginario de muchos actores influyentes (políticos, medios de comunicación, líderes sociales, entre otros) frente a lo «indígena» y a su capacidad para tomar decisiones basadas en sus necesidades e intereses propios. Además, la falta del reconocimiento de sus derechos colectivos, y los mecanismos básicos de consulta y participación política, los que no solo constituyen obligaciones específicas del Estado peruano en el marco del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo – OIT, sino que abonan en la actual falta de legitimidad de los gobiernos nacionales y subnacionales por parte de la población indígena.
Se debe señalar que el menosprecio hacia la población indígena ha influido durante mucho tiempo en la discusión sobre el reconocimiento de sus derechos políticos y sobre su capacidad para elegir y ser elegidos en cargos de representación. Es también parte de las dificultades para la implementación, por parte de entidades públicas y actores privados, del proceso de consulta previa que se ha venido implementando en los últimos 10 años, y de otros mecanismos de diálogo en el marco de proyectos extractivos.
En relación al ejercicio de sus derechos políticos, cabe recordar los debates realizados en los fueros parlamentarios a mitad del siglo XIX[4] en donde se discutía la necesidad de delimitar el derecho al voto de las comunidades indígenas, en tanto no solo no tenían el mismo interés sobre las decisiones públicas, por la ausencia de interés material particular, sino porque no tenían la capacidad de tomar decisiones por sí solos, lo que llevaba a su supuesta manipulación y el favorecimiento de pequeños grupos cercanos a ellos.
Esta discusión se mantuvo durante todo ese siglo, y tuvo como desenlace que la Constitución de 1895 incorpore el requisito de la alfabetización para acceder al derecho al voto (y evidentemente a ser elegido también). Es verdad que este requisito no solo afectó a miembros de pueblos indígenas, pero es innegable que tuvo un impacto diferenciado sobre este grupo. Haciendo un paralelo con la sociedad actual. Si una norma de esta característica fuese aprobada ahora, acorde con el censo del 2017, mientras que solo una tasa del 3.5 de las personas que aprendieron a hablar en castellano se vería afectada, esta tasa alcanzaría el 16.5 en el caso de quechuahablantes, 12.3 aimarahablantes, y 17.9 de personas que hablan alguna lengua amazónica. Estas tasas que, en el comparativo, han venido en un proceso de disminución en los últimos años, tenían un impacto mucho más relevante inclusive hacia 1979, año en el que finalmente se reconoció el derecho al voto para las personas que no saben leer o escribir en castellano.[5]
Esta característica, sin duda, perfiló la representatividad del Estado y de su legitimidad durante los primeros 160 años de nuestra independencia, pero, además, tuvo como efecto directo la construcción del perfil del político peruano: una persona perteneciente a una clase urbana, fenotípicamente blanco, culturalmente castellanohablante, y sin arraigo con una colectividad étnica. Habría que agregar, que las barreras de acceso al voto se han dado también para las mujeres, lo que se debe agregar a este perfil una mayoría masculina.
Finalmente, para conocer la situación actual de los pueblos indígenas, se explicará la forma de organización con la que cuentan. Actualmente, acorde con la misma Base de Pueblos Indígenas, se reconoce a siete organizaciones indígenas de alcance nacional, aunque son de distinta naturaleza. Por un lado, se cuenta con organizaciones representativas históricas que han organizado frentes «campesinos»en los andes del Perú (Confederación Nacional Agraria – CNA y la Confederación Campesina del Perú – CCP),[6] organizaciones con base en los pueblos indígenas de la Amazonía (la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana – AIDESEP y la Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú – CONAP), organizaciones que representan a mujeres indígenas (Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas del Perú – ONAMIAP y la Federación Nacional de Mujeres Campesinas, Artesanas, Indígenas, Nativas y Asalariadas del Perú – FENMUCARINAP), y una organización representativa del pueblo aimara en la zona sur del país (Unión de Comunidades Aymaras – UNCA).
Para comprender las dificultades de la representación indígena y de sus propias organizaciones se deben abordar diversos temas que no alcanzarían en el presente artículo. Entre ellos, la problemática situación jurídica de estas organizaciones, que muchas veces inscritas como meras asociaciones civiles para tener algún reconocimiento legal; las dificultades de contar con una representatividad realmente de alcance nacional por la ausencia de recursos para recoger y validad sus decisiones, la necesidad de abordar las brechas de género en la representación indígena a nivel local o regional; o la relación entre los conceptos de campesino y nativo, con el concepto de «indígena».
Las organizaciones nacionales más representativas tienen una estructura escalonada, donde la base está compuesta por las organizaciones comunales, se conforman en organizaciones locales (o en el caso de pueblos de la Amazonía por organizaciones de cuencas), y estas a su vez se agrupan en organizaciones regionales, que forman las organizaciones de alcance nacional. Sin embargo, no existe ningún marco normativo que reconozca y proteja este tipo de organizaciones, por lo que están conformadas por actas de fundación internas, y en algunos casos, se organizan como asociaciones civiles como cualquier otra. Esto trae consecuencias particulares no solo sobre el ejercicio de sus derechos colectivos, sino que, como veremos más adelante, genera consecuencias directas sobre sus opciones de participación política y sobre su relación con los partidos políticos y los órganos públicos de representación.
Sobre las diferentes denominaciones que se utilizan actualmente en el marco normativo, es relevante comentar que el reconocimiento de las demandas y necesidades de los pueblos indígenas a lo largo de la historia ha estado determinado por el cambio de su estatus jurídico. Estas constantes modificaciones normativas han estado dirigidas a regular ciertas cargas públicas particulares, como el impuesto indígena, o a otorgarles ciertos beneficios. Es así que, en el marco del proceso de reforma agraria llevada a cabo a finales de la década de los sesenta e inicios de los setenta del siglo pasado, se puso en marcha la aprobación de normas y decisiones públicas dirigidas a cambiar la situación de las comunidades indígenas existentes hasta ese momento, otorgarles derechos sobre las tierras y quitarles el estigma que ciertos conceptos contenían sobre ellos.[7] Acá surgen conceptos como «campesino» o «nativo»[8] para referirse a estos grupos antes considerados indios o indígenas de manera despectiva, otorgándoles una nueva mirada de cómo cumplir un rol en la sociedad moderna.
2.1. Representación indígena congresal: ¿cómo se han visto representados en el Congreso?
Los vaivenes en el reconocimiento de los pueblos indígenas tienen un impacto directo en la manera en la que se puede medir la historia de la representación parlamentaria indígena. Como se mencionó previamente, hasta 1895 los miembros de pueblos indígenas podían votar siempre que demuestren ser personas activas en el quehacer económico diario del Perú (sea porque pagaban tributos o porque contaban con propiedades). Esto como influencia de la Constitución de Cádiz de 1812, que reconocía los derechos políticos a los indígenas en tanto españoles.[9]
Si bien esta representación estaba reconocida de manera legal, el impacto que tenía sobre el nivel de representación nacional era relativo, puesto que participaban a través de las parroquias, quienes luego de una primera votación, elegían a sus delegados para participar de los procesos de toma de decisiones. Estas elecciones indirectas subrepresentaban la presencia indígena en muchos casos, debido a factores sociales y culturales. Sin embargo, se puede reconocer algunos apellidos indígenas en el Congreso de ese tiempo tales como Choquehuanca y Sahuaraura (elegidos en 1826) y Pumacahua y Ninavilca (elegidos en 1828). «Estos apellidos fueron desapareciendo a medida que las élites nacionales y locales iban reconstituyéndose».[10] Cabe resaltar que, en esos tiempos, cuando se refería a los indígenas, se pensaba sobre todo a los habitantes de la zona andina. Los indígenas amazónicos, reconocidos como «salvajes», eran mucho menos considerados al momento de contabilizar siquiera la población nacional, y mucho menos al determinar el padrón electoral de las parroquias.
Las barreras puestas hacia finales de ese siglo supusieron el inicio de lo que se le conoció como la «republica aristocrática», y la consecuente exclusión de los indígenas de los sistemas de representación.
Esto tuvo un impacto directo en la conformación de los partidos políticos que marcaron la agenda política de ese tiempo, y durante el siglo XX. Ningún partido político o ideólogo de esos partidos cuestionó de manera directa la ausencia de los miembros de pueblos indígenas de los procesos de toma de decisiones. Contrariamente, estaba socialmente aceptada la idea de la necesidad de reeducarlos para poder «incorporarlos» en el proceso republicano que seguía el país.
Recién con la aprobación del voto universal en 1979 se da inicio a un Estado realmente democrático de ancha base, que incorpora como actor político a los miembros de pueblos indígenas, y que modifica el rostro de la base electoral a un perfil ya no solo urbano o castellano. De ahí en adelante, se ha comenzado a incrementar, poco a poco, la presencia de miembros de pueblos indígenas, autoidentificados como tales, como miembros elegidos del Parlamento.
Cabe señalar que, desde una perspectiva de autoidentificación de cada miembro, existe una gran complejidad para determinar el número y alcance de dicha representatividad. Esto se debe, a que como se explicó previamente, el concepto imaginado del «mestizaje», debido a la discriminación histórica, y la tendencia actual a fomentar al auto reconocimiento, ha promovido que más parlamentarios y parlamentarias se autoidentifiquen como miembros de pueblos indígenas, aun cuando su campaña o su agenda legislativa no haya sido marcada por la representatividad a dichas demandas.
A pesar de ello, una simple comparación entre la cantidad de personas y de pueblos indígenas presentes en el territorio, y su correlación en los representantes indígenas que se pueden identificar, bastan para comprender la brecha de representatividad que ha existido inclusive en los últimos congresos elegidos, y aún más, cuando se realiza dicha comparación por cada una de las regiones (circunscripciones electorales).
Esta subrepresentación tiene algunas causas directas, entre las cuales vale la pena mencionar al menos dos de ellas. En primer lugar, la relación de las organizaciones políticas autorizadas para participar de los procesos electorales y las organizaciones representativas de pueblos indígenas. Acorde con la Ley n.o 28094, Ley de Partidos Políticos, solo las organizaciones políticas de alcance nacional registradas ante el Registro de Organizaciones Políticas pueden participar de los procesos electorales para el Poder Legislativo. Para ello, hay una serie de requisitos que se deben cumplir y que han ido variando desde la aprobación de dicha norma en el 2003.
De esta manera, las organizaciones representativas indígenas, que cumplen funciones diferentes a las establecidas por dicha ley, pero que canalizan las demandas de los pueblos indígenas, no pueden participar de los procesos electorales de manera directa, sino solo a través de dichas organizaciones.[11] Por ello, en el marco normativo actual, los incentivos de los partidos políticos para contar con líderes y lideresas indígenas son fundamentales para fortalecer esa representación. Estos deben estar dirigidos a contar con más representantes, pero, además, a fortalecer los lazos entre dichas organizaciones políticas y las agendas de las organizaciones representativas de pueblos indígenas.
De esa manera, una segunda causa de esta subrepresentación está en los incentivos normativos que existen para incorporar a los pueblos indígenas en este sistema de representación. Esto está determinado por el sistema electoral aplicable, que termina siendo el efecto de una mezcla entre las circunscripciones múltiples, los mecanismos de distribución de escaños que benefician a los partidos con mayoría relativa, un Poder Legislativo reducido en número, y el voto preferencial en las listas parlamentarias.
Es decir, de las ocho circunscripciones (del total de veintisiete) en las que se eligen menos de dos representantes al congreso, los parlamentarios elegidos serán aquellos que pertenezcan a la lista más votada (o a las dos más votadas si la diferencia no es tan grande) y que cuenten con el mayor voto preferencial dentro de esas listas. En regiones como Amazonas, Huancavelica, Apurímac o Pasco, donde además de tener zona urbana cuentan con zonas rurales altoandinas, y, en muchos casos, con comunidades ubicadas en la Amazonía de cada región, solo cuentan con dos representantes que difícilmente pueden alcanzar a representar a toda esa diversidad. Esto se puede observar también en las ocho circunscripciones donde no se eligen más de cuatro representantes como Ayacucho, Huánuco, Loreto o San Martín.[12]
Esta subrepresentación, atomizada en distintos partidos políticos, ha llevado a la creación y funcionamiento del Grupo Parlamentario Indígena, el cual fue conformado en el 2007 con carácter multipartidario y que fue presidido en ese momento por la congresista Hilaria Supa. Luego, durante el periodo parlamentario siguiente 2011-2016, fue presidido por el congresista Hugo Carrillo, y en el periodo 2016-2019 por la congresista Tania Pariona.
Este grupo de trabajo parlamentario tiene como objetivo trabajar por la defensa de los derechos humanos y derechos colectivos de los pueblos indígenas. Para ello, coordina acciones a nivel regional con el Parlamento Indígena de América,[13] y busca organizar publicaciones, capacitaciones y eventos públicos que permitan el diálogo permanente con los ciudadanos y organizaciones sociales que trabajan por los derechos de la población indígena del país. Cabe señalar que ha sido conformado en cada periodo legislativo por entre nueve a quince congresistas.
Este grupo de trabajo parlamentario evidencia la dificultad de contar con bloques de representación indígena dentro de cada uno de los partidos que han accedido al Congreso. Asimismo, es una respuesta frente a una consecuencia directa de la subrepresentación. La ausencia de la agenda indígena en la estructura y en las funciones del Poder Legislativo.
[Continúa…]
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[1] Ministerio de Cultura. Base de Datos de Pueblos Indígenas u Originarios. Consultado en: https://bdpi.cultura.gob.pe/
[2] Organización Internacional del Trabajo. Los derechos de los Pueblos Indígenas y Tribales en la Práctica. Una Guía sobre el Convenio Núm. 169 de la OIT, pág. 10.
[3] Instituto nacional de Estadística e Informática. Censos Nacionales 2017: XII de Población, VII de Vivienda y III de Comunidades Indígenas.
[4] Chiaramonti, Gabriella. «A propósito del debate Herrera Gálvez de 1849: breves reflexiones sobre el sufragio de los indios analfabetos». En: Historia de las Elecciones en el Perú. Estudios sobre el gobierno representativo. Lima: IEP Ediciones, 2005, pág. 323.
[5] Para más información sobre el impacto que tuvo en ese momento en la participación indígena, mirar el artículo: DEL AGUILA, Alicia. «Historia del sufragio en el Perú, s. xix-xx: una lectura desde la ciudadanía y la participación indígena. En: «Participación electoral indígena y cuota nativa en el Perú. Aportes para el debate». Lima: IDEA Internacional y Jurado Nacional de Elecciones, 2012.
[6] Para conocer un poco más sobre el surgimiento y la historia de estas dos organizaciones se sugiere revisar: HEILMAN, Jaymie Patricia. «A fuego y sangre. La Confederación Campesina del Perú y el régimen de Velasco». En: La Revolución Peculiar. Repensando el Gobierno Militar de Velasco. IEP Ediciones. Perú. 2018.
[7] Del Castillo, Laureano. «Las comunidades campesinas y la cuota indígena». En: Participación electoral indígena y cuota nativa en el Perú. Aportes para el debate. Lima: IDEA Internacional y Jurado Nacional de Elecciones, 2012. pág. 50.
[8] Varese, Stefano. «De la represión a la revolución: el velasquismo en la Amazonía (1968-1975)». En: La Revolución Peculiar. Repensando el Gobierno Militar de Velasco. Lima: IEP Ediciones, 2018, p. 420.
[9] Núñez, Francisco. «La participación electoral indígena bajo la Constitución de Cádiz (1812-1814)». En: Historia de las Elecciones en el Perú. Estudios sobre el gobierno representativo. Lima: IEP Ediciones, 2005, pág. 365.
[10] Del Álguila, Alicia. Op cit., pág. 21.
[11] Esta opción es controversial en el marco de protección de derechos colectivos de los pueblos indígenas. Para más detalle ver: SALMON: Elizabeth. Entre las promesas de Consulta Previa y la Continuidad de la protesta social: las ambigüedades de la participación política indígena en el Perú. En: Participación Política Indígena y Políticas Públicas para Pueblos Indígenas en América Latina. Konrad Adenauer Stiftung, 2011. p. 287.
[12] Para ver un ejemplo de cómo esto se aplica revisar. PINEDO, Enith. El acceso de los indígenas al Congreso de la República. Una mirada desde el diseño del sistema electoral y del principio de igualdad. Lima: Jurado Nacional de Elecciones, 2013.
[13] Congreso de la República. Revisado 17 de julio de 2021. Consultado en: https://www4.congreso.gob.pe/grupo_parlamentario/ gp_indigena/presentacion.htm
