Sumario: 1. Introducción. 2. Principios jurídicos. 2.1 La gestión de los predios estatales al servicio de la promoción de la inversión privada. 2.2 Aplicación sobre predios estatales de dominio privado. 2.3 Disposición de predios estatales a título oneroso y a valor comercial. 2.4 La subasta pública es el mecanismo general de venta de predios estatales. 2.5 Transparencia. 2.6 Procedimiento de oficio. 3. Etapas y competencias. 4. Criterios para la aprobación de la subasta pública. 4.1 Priorización de los fines públicos. 4.2 Elección del acto de administración o disposición más eficiente. 5. Conclusiones. 6. Referencias.
1. Introducción
En el marco del Sistema Nacional de Bienes Estatales, la compraventa de predios estatales por subasta pública constituye uno de los mecanismos más utilizados para la gestión de predios estatales. Asimismo, cuenta con una particular lógica para su evaluación y ejecución, y posee especiales características.
En el presente ensayo abordaremos los aspectos sustantivos de esta figura con el objeto de exponer, en particular, los principios jurídicos que la sustentan. Luego de ello, nos referiremos a los criterios para determinar el acto de gestión idóneo respecto de cada predio estatal, pudiendo ser la compraventa por subasta pública o bien otro acto habilitado por el Sistema Nacional de Bienes Estatales.
2. Principios jurídicos
En el marco del Sistema Nacional de Bienes Estatales (en adelante “SNBE”), mediante la compraventa por subasta pública una entidad pública adjudica un predio de dominio privado estatal al postor privado que presente la mejor oferta de compra, bajo la modalidad y detalles regulados en un marco jurídico de Derecho Administrativo.
Este marco jurídico especial que disciplina la compraventa por subasta pública de predios estatales se encuentra principalmente compuesto por los siguientes cuatro elementos: (a) el artículo 76 de la Constitución Política del Perú; (b) el artículo 7 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2019-VIVIENDA (en adelante “TUO de la LGSNBE”); (c) el artículo 219 y siguientes de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 008-2021-VIVIENDA; y (d) la Directiva y demás disposiciones que emite la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (en adelante “SBN”).
La compraventa por subasta pública de predios estatales constituye un mecanismo transcendental de gestión predial en el marco del SNBE cuya comprensión, evaluación y ejecución deben partir por el entendimiento de los principios jurídicos que sustentan esta figura, los cuales evidencian la lógica de su funcionamiento y sus especiales características. En ese sentido, a continuación procederemos a dar cuenta de tales principios jurídicos, la mayoría de los cuales constituyen también garantías del SNBE.
2.1 La gestión de los predios estatales al servicio de la promoción de la inversión privada[1]
La gestión de los predios estatales parte de una premisa mayor y profunda como lo es el modelo de economía social de mercado que se ha adoptado en el Perú a través del régimen económico constitucional. Dentro de este modelo, la gestión de predios estatales, lejos de ser ajena al rol del Estado de promoción de la inversión privada, más bien está llamada a cumplir un rol crucial en este aspecto. Así, el SNBE asume el deber y desafío de lograr la implementación y ejecución de procedimientos funcionales, eficaces y céleres que permitan facilitar la disposición y el otorgamiento de actos de administración de los predios estatales a favor del sector privado, para lo cual se vale de procedimientos de oficio y de parte.
En particular, del régimen económico constitucional vigente se desprende que, respecto de los predios estatales al interior de la inmensa cartera estatal que no sean útiles para los fines institucionales de las entidades públicas, se erige e impone con contundencia el mandato jurídico dirigido al Estado de promover la inversión privada. Así, respecto al universo de predios estatales que no resulten útiles para los fines públicos, se activa el deber del Estado de utilizar los mecanismos y procedimientos legales a su disposición para ponerlos en valor a través de su otorgamiento al sector privado. Uno de estos mecanismos es precisamente la venta de predios estatales por subasta pública.
2.2 Aplicación sobre predios estatales de dominio privado
Una primera consideración elemental permite advertir que la compraventa por subasta pública es un acto que recae sobre predios estatales de dominio privado. Los bienes estatales se dividen en dos grandes grupos: bienes estatales de dominio público y bienes estatales de dominio privado, clasificación que constituye la summa divisio del género. Los primeros son aquellos destinados al uso público, servicio público o a un fin de responsabilidad estatal, mientras que los segundos son aquellos que, siendo de propiedad estatal, no están destinados a un uso público, servicio público ni a un fin de responsabilidad estatal[2].
Ahora bien, respecto a los bienes de dominio público, en atención a su especial naturaleza, al servir al interés público de un modo directo e inmediato, se les ha investido de una plataforma de garantías para su protección, a efectos de salvaguardar la estabilidad de las importantes funciones que desempeñan. Entre otras, la Constitución Política del Perú reconoce en su artículo 73 una garantía histórica y fundamental para su protección como lo es la inalienabilidad, en virtud de la cual queda totalmente proscrita su disposición a favor de privados bajo ningún título, incluyendo la compraventa. En consecuencia, la compraventa por subasta pública se aplica sobre los predios estatales de dominio privado, conformando estos su ámbito natural de operatividad.
2.3 Disposición de predios estatales a título oneroso y a valor comercial
En segundo lugar, resulta aplicable el principio jurídico según el cual todo acto de disposición de predios de dominio privado estatal a favor de privados debe ser a título oneroso, teniendo como referencia el valor comercial, establecido en el literal d) del artículo 7 del TUO de la LGSNBE. La onerosidad significa que debe haber necesariamente una contraprestación, que –como se sabe– en el caso de la compraventa es la obligación del pago de un precio. De esta forma, el precio base del predio, objeto de la compraventa por subasta pública, en primera convocatoria es el valor comercial fijado en la tasación[3]. El indicado valor comercial del predio es determinado por un organismo especializado en la materia aplicando el Reglamento Nacional de Tasaciones. Se aplica entonces el valor comercial, esto es, el que fije la oferta y la demanda, y no ningún otro concepto, como “valor social” o “valor arancelario”.
2.4 La subasta pública es el mecanismo general de venta de predios estatales
Adicionalmente, se tiene como un tercer principio jurídico aquel según el cual la subasta pública es la regla general de venta de los bienes de dominio privado estatal, establecida en el primer párrafo del artículo 76 de la Constitución Política del Perú, el cual establece que “Las obras y la adquisición de suministros con utilización de fondos o recursos públicos se ejecutan obligatoriamente por contrata y licitación pública [énfasis agregado], así como también la adquisición o la enajenación de bienes [énfasis agregado]”. Este dispositivo, al prescribir que la enajenación de bienes estatales se efectúa mediante licitación pública, esto es, mediante subasta pública, se revela como un mandato constitucional que, en tal condición, demanda su observancia en el desarrollo normativo de esta figura a nivel legal, reglamentario e infrarreglamentario. De hecho, la compraventa de predios estatales por subasta pública se constituye entonces como el único acto de gestión del SNBE que tiene un fundamento explícito y directo en el texto constitucional.
En consonancia con el paradigma constitucional descrito, el literal e) del artículo 7 del TUO de la LGSNBE prevé como una garantía que rige el SNBE a la venta por subasta pública de los bienes de dominio privado estatal y, de manera excepcional, en forma directa. En consecuencia, cuando una entidad pretende vender algún predio de su propiedad, el gran régimen general que se le impone es la subasta pública. La ratio de esta garantía radica en que a través de esta modalidad de celebración del contrato de compraventa se podrá obtener el máximo rendimiento económico del predio estatal, logrando el mayor precio posible mediante la puja entre los postores.
Siendo la compraventa por subasta pública la regla general, y conforme al referido literal e) del artículo 7 del TUO de la LGSNBE, se tiene como correlato que la compraventa directa constituye un mecanismo excepcional. La excepcionalidad de la compraventa directa es la impronta que marca su naturaleza, razón por la cual solamente se puede vender directamente un predio estatal en el marco del SNBE cuando el solicitante se enmarque en alguna de las causales expresamente previstas en el artículo 222[4] del Reglamento de la LGSNBE. Fuera de estas causales, no es posible vender directamente un predio estatal, sin perjuicio de normas especiales que prevén esquemas de adjudicación directa de predios estatales distintas a la LGSNBE y su Reglamento.
En suma, el principio jurídico según el cual la subasta pública es la regla general de venta de los bienes estatales de dominio privado, configurándose como una regla constitucional, implica que el diseño legal del procedimiento, así como la evaluación y la decisión de venta de predios estatales, privilegien siempre a la subasta pública, de tal forma que la venta directa no puede ni debe salir de su encasillamiento como un procedimiento excepcional.
2.5 Transparencia
Finalmente, se tiene como un cuarto principio jurídico la transparencia en los procedimientos de adquisición, administración y disposición de los predios estatales, los cuales se encuentran sujetos a la facultad de fiscalización ciudadana, establecido en el literal f) del artículo 7 del TUO de la LGSNBE. La garantía de transparencia se manifiesta en la etapa de convocatoria pública de la subasta, en la cual se hace extensiva la invitación a todos los ciudadanos sin impedimento legal a que puedan participar en el procedimiento en calidad de postores. La convocatoria de la compraventa por subasta pública se efectúa a través de publicación en el diario oficial El Peruano o en un diario de mayor circulación del lugar donde se ubica el predio, y en la página web de la entidad propietaria, así como, de la SBN o del Gobierno Regional con funciones transferidas que ejecuta la subasta, según corresponda, y sin perjuicio de otras modalidades de publicidad que sean pertinentes para lograr una mayor difusión del procedimiento de subasta pública[5].
El principio de transparencia concretizado en la etapa de convocatoria pública del procedimiento de compraventa por subasta pública de predios estatales permite garantizar el derecho de defensa de cualquier persona que se considere perjudicada con él, y habilita la participación, en calidad de postores, de todos los interesados, así como el ejercicio de la fiscalización ciudadana.
2.6 Procedimiento de oficio
El procedimiento de aprobación de la compraventa por subasta pública de predios estatales constituye un procedimiento de oficio, lo cual significa que parte de la propia iniciativa de la entidad competente, quien decide si realiza o no la venta por subasta pública y, de ser el caso, cuándo realizarla[6]. Puede originarse a petición de privados interesados en la compra, pero tales expresiones de interés no obligan a la entidad competente a iniciar el procedimiento[7].
3. Etapas y competencias
El procedimiento de subasta pública se divide en 2 grandes etapas: (a) la aprobación de la compraventa por subasta pública y (b) la ejecución de la subasta pública.
El trámite del procedimiento de aprobación de la compraventa por subasta pública, así como la emisión de la resolución para tal efecto, es de competencia de:
- La SBN, para aquellos predios del Estado en las regiones en las que aún no ha operado la transferencia de funciones.
- Los Gobiernos Regionales con funciones transferidas[8], para aquellos predios del Estado que estén bajo su administración, así como para aquellos de su propiedad.
- Las demás entidades, para aquellos predios de su propiedad.
Por su parte, la ejecución de la subasta pública es de competencia de:
- La SBN, para aquellos predios del Estado en las regiones en las que aún no ha operado la transferencia de funciones.
Asimismo, es competente para la ejecución de la subasta pública de los predios de las entidades que carezcan de competencias para ejecutar la subasta pública de los predios de su propiedad.
- Los Gobiernos Regionales con funciones transferidas, para aquellos predios del Estado que estén bajo su administración, así como para aquellos de su propiedad.
- Las demás entidades, para aquellos predios de su propiedad, en caso cuenten con competencias para tal efecto.
4. Criterios para la aprobación de la subasta pública
Como se ha mencionado anteriormente (ver supra 2.4), unos de los principios que informan a la compraventa por subasta pública de predios estatales es aquel según el cual la subasta pública es el mecanismo general de venta de los predios estatales. Sin embargo, el referido principio no debe ser entendido en el sentido de que la venta por subasta pública sea el mecanismo general de gestión de los predios estatales, sino que, solamente si se ha llegado a la decisión de venta, corresponderá efectuar esta última en la modalidad de subasta pública, como regla general, en lugar de la venta directa. De hecho, la venta por subasta pública no constituye el principal mecanismo de gestión de predios estatales ya que, en el análisis que permita adoptar la decisión idónea, se debe pasar por una serie de filtros antes de llegar a la decisión de vender un predio estatal por subasta pública, de tal forma que en muchos casos la decisión a adoptar no será precisamente la venta por subasta pública.
Es así que en el presente acápite expondremos cuáles son los criterios que, de forma concatenada, deben componer una evaluación dirigida a escoger el acto de gestión idóneo respecto de cada predio estatal.
Ante todo, debemos dejar en claro que el análisis para escoger un determinado acto de gestión a aplicar a un predio estatal debe partir necesariamente por un exhaustivo diagnóstico técnico legal del predio bajo evaluación que permita realizar subsecuentemente un estudio de sus potencialidades. Así, corresponde realizar el estudio y recopilación de la información pertinente así como la realización de la inspección técnica al predio, que permitan identificar con precisión su área, perímetro, linderos, coordenadas, dirección, ubicación, vías de acceso, situación física en cuanto a edificaciones y ocupaciones por terceros, naturaleza superficial, situación registral, propiedad y otros derechos o situaciones jurídicas, determinación de su condición de predio estatal de dominio público o de dominio privado, libre disponibilidad, normas jurídicas u otros instrumentos jurídicos que afecten su libre uso, zonificación, limitaciones de edificabilidad y otras de carácter urbanístico, demanda de servicios sociales en el entorno, valor referencial, demanda estimada del sector privado, etcétera.
La obtención y análisis integral de la referida información técnico-legal sirve de insumo para realizar un estudio de potencialidades del predio, es decir, para determinar, en función a las características y aptitudes del concreto predio estatal bajo evaluación, cuáles son las posibles finalidades a las que puede ser destinado. En ese sentido, este análisis de potencialidades constituye la piedra angular para la adopción de decisiones de gestión predial estatal de forma técnica y sustentada.
Ahora bien, es en este punto donde corresponde la aplicación de los criterios que se proponen a fin de elegir el acto de gestión idóneo para cada caso concreto.
4.1 Priorización de los fines públicos
El primer criterio a tener en cuenta parte de la patente premisa referida a que la principal vocación de los predios estatales es la de servir de forma directa e inmediata a los fines públicos del Estado. De allí que encontramos como una finalidad del SNBE –consideramos que la principal– la de incentivar la inversión pública, conforme a lo establecido en el literal a) del artículo 6 del TUO de la LGSNBE. Como corolario, corresponde en primer lugar identificar aquellos predios estatales que sean útiles para los fines institucionales de las entidades públicas. Estos fines institucionales pueden ser administrativos, como el caso de las sedes institucionales, almacenes, depósitos, etcétera, o bien sustantivos, como sucede en el caso de las carreteras, hospitales, instituciones educativas y demás obras de infraestructura pública que permitan atender las sensibles demandas sociales que presenciamos cada día, y en ese sentido, disminuir la brecha de desigualdad social. El fin público puede pertenecer al ámbito de competencias de la propia entidad pública que realiza la evaluación, o bien al ámbito de competencias de cualquier otra entidad pública, para lo cual deben realizarse las coordinaciones intersectoriales pertinentes.
En ese sentido, cuando producto del análisis de potencialidades del predio estatal bajo evaluación resulte que este sea apto para servir a un determinado fin público, corresponde privilegiar tal finalidad. Así, en estos supuestos la opción de una posible venta por subasta pública queda descartada, debiendo el predio estatal más bien ser otorgado a la entidad competente para el desarrollo del fin público identificado como viable y necesario.
Por el contrario, cuando producto del análisis de potencialidades del predio estatal no se identifique ningún fin público para el cual resulte apto, corresponde continuar con el análisis.
4.2 Elección del acto de administración o disposición más eficiente
Respecto al grupo de predios estatales sobre los cuales no se tiene una finalidad pública presente o potencial, se impone el deber estatal de promover enérgicamente la inversión privada. Para cumplir con el indicado cometido, el SNBE pone a disposición de las entidades públicas diversos procedimientos de oficio conducentes a la aprobación de actos de administración o de disposición, dentro de los cuales tenemos a la compraventa de predios estatales mediante subasta pública, pero también la constitución del derecho de superficie mediante subasta pública, así como el otorgamiento de usufructo y arrendamiento mediante convocatoria pública. En este escenario, es importante destacar que los actos de administración como el otorgamiento de usufructo y arrendamiento mediante convocatoria pública tienen la ventaja de permitir al Estado obtener rentas periódicas a cambio del derecho otorgado sin necesidad de desprenderse de la propiedad del predio.
De allí que, en los supuestos en que no se identifique ningún fin público para el cual el predio estatal resulte apto, no corresponde acoger automática e irreflexivamente la opción de una venta por subasta pública. Más bien, corresponde efectuar un análisis económico que pondere de forma integral las características técnico-legales del predio estatal así como las características de la demanda privada en el caso concreto, a fin de determinar el acto de administración o de disposición que resulte más eficiente para los intereses del Estado, pudiendo ser cualquiera de los habilitados por el SNBE, según se ha indicado. Solamente si producto de la indicada evaluación económica, resultare que la venta por subasta pública sea el acto de gestión más eficiente, es que corresponderá seguir ese camino. Con ello, se tendrá la seguridad de contar con el fundamento técnico que sustente la decisión de venta por subasta pública, garantizando el mejor aprovechamiento de la propiedad estatal.
5. Conclusiones
La compraventa por subasta pública de predios estatales constituye un mecanismo transcendental de gestión predial en el marco del Sistema Nacional de Bienes Estatales. Los principios jurídicos que informan e inspiran esta figura y que evidencian la lógica de su funcionamiento son los siguientes: (a) la gestión de los predios estatales al servicio de la promoción de la inversión privada; (b) aplicación sobre predios estatales de dominio privado, (c) disposición de predios estatales a título oneroso y a valor comercial; (d) la subasta pública es el mecanismo general de venta de predios estatales; (e) transparencia; y (f) naturaleza de procedimiento de oficio.
La venta por subasta pública no constituye el principal mecanismo de gestión de predios estatales ya que, en el análisis que permita adoptar la decisión idónea, se debe pasar por una serie de filtros antes de llegar a la decisión de vender por subasta pública un predio estatal. El análisis para escoger un determinado acto de gestión a aplicar a un predio estatal debe partir necesariamente por un exhaustivo diagnóstico técnico legal del predio estatal que permita realizar subsecuentemente un estudio de sus potencialidades, es decir, para determinar, en función a las características y aptitudes del concreto predio estatal bajo evaluación, cuáles son las posibles finalidades a las que puede ser destinado. En ese sentido, este análisis de potencialidades constituye la piedra angular para la adopción de decisiones de gestión predial estatal de forma técnica y sustentada.
Cuando producto del análisis de potencialidades del estatal bajo evaluación resulte que este sea apto para servir a un determinado fin público, corresponde privilegiar tal finalidad, debiendo el predio estatal más bien ser otorgado a la entidad competente. Por el contrario, cuando producto del análisis de potencialidades del predio estatal bajo evaluación no se identifique ningún fin público para el cual resulte apto, corresponde continuar con el análisis, pero no corresponde acoger automática e irreflexivamente la opción de una venta por subasta pública. Más bien, corresponde efectuar un análisis económico que pondere de forma integral las características técnico-legales del predio estatal así como las características de la demanda privada en el caso concreto, a fin de determinar el acto de administración o de disposición que resulte más eficiente para los intereses del Estado y con ello garantizar el mejor aprovechamiento de la propiedad estatal, pudiendo ser la compraventa por subasta pública o bien la constitución del derecho de superficie mediante subasta pública, o bien el otorgamiento de usufructo o arrendamiento mediante convocatoria pública.
6. Referencias
Obando, M. El régimen económico constitucional y el Sistema Nacional de Bienes Estatales. Disponible aquí.
* Las opiniones contenidas en el presente ensayo se expresan a título exclusivamente personal, de modo tal que no representan la opinión de ninguna entidad.
[1] Para un desarrollo más amplio de las ideas expresadas en este acápite, véase: Obando, M. El régimen económico constitucional y el Sistema Nacional de Bienes Estatales. Disponible aquí.
[2] Cf. incisos 2 y 3 del numeral 3.3 del artículo 3 del Reglamento de la LGSNBE.
[3] Cf. Numeral 219.5 del artículo 219 del Reglamento de la LGSNBE.
[4] Artículo 222 del Reglamento de la LGSNBE.- Causales para la compraventa directa
Son causales para la compraventa directa de predios de dominio privado estatal las siguientes:
- Colindancia sin acceso directo: Cuando el predio estatal no tiene acceso directo y colinda con el inmueble de propiedad del solicitante. El área materia de venta es determinada tomando en consideración el mejor aprovechamiento del bien estatal.
- Ejecución de un proyecto declarado de interés: Cuando el predio es solicitado para ejecutar un proyecto de interés nacional o regional declarado como tal por el Sector o la entidad competente, acorde con los planes y políticas nacionales o regionales. La declaración debe indicar la ubicación y área del predio necesario para desarrollar el proyecto y el plazo de ejecución.
- Posesión consolidada: Cuando el predio se encuentre delimitado y destinado, en su mayor parte, para fines habitacionales, comerciales, industriales, educativos, recreacionales u otros; y, el solicitante acredite que viene ejerciendo posesión desde antes del 25 de noviembre de 2010, fecha de entrada en vigencia de la Ley Nº 29618; asimismo, el hecho que no se encuentre comprendido en otros supuestos de compraventa regulada por normas especiales de competencia de otras entidades.
- Otros supuestos de posesión: Cuando la posesión no cumpla con las condiciones indicadas en el inciso precedente, pero se ejercite efectivamente actividad posesoria, encontrándose el área delimitada en su totalidad por obra civil de carácter permanente, de tal forma que restrinja el acceso de manera efectiva de terceros distintos a quien ejerce posesión, y el solicitante cuente con los documentos que acrediten indubitablemente que viene ejerciendo la protección, custodia y conservación del área para sí, desde antes del 25 de noviembre de 2010, fecha de entrada en vigencia de la Ley Nº 29618; siempre que no se encuentre comprendido en otros supuestos de compraventa regulada por normas especiales de competencia de otras entidades.
- Predio estatal con dimensión menor al lote normativo: Cuando la dimensión de la totalidad del predio estatal sea inferior a la del lote normativo previsto en el Certificado de Parámetros Urbanísticos y Edificatorios o en el Certificado de Zonificación y Vías vigente, en cuyo caso la venta procede a favor de cualquiera de los propietarios colindantes.
- Otros supuestos regulados por leyes especiales.
[5] Cf. Numeral 219.4 del artículo 219 del Reglamento de la LGSNBE.
[6] Cf. Numeral 219.1 del artículo 219 del Reglamento de la LGSNBE.
[7] Cf. Numeral 219.2 del artículo 219 del Reglamento de la LGSNBE.
[8] A la fecha, cuentan con funciones transferidas para la administración de predios del Estado los Gobiernos Regionales de Tumbes, Lambayeque, Arequipa, Tacna, San Martín, Amazonas y Callao.
