La Comisión de Venecia emitió una opinión sobre el proyecto de enmienda al artículo 99 de la Constitución del Perú, que propone incluir a los miembros de los órganos electorales en el juicio político. El informe, aprobado en su sesión plenaria de marzo de 2025, advierte que esta reforma podría afectar la independencia del Jurado Nacional de Elecciones (JNE), la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC). Además, se analizó la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y los estándares internacionales sobre la protección de la autonomía de los organismos electorales.
El documento también revisa el contexto político y constitucional del Perú, destacando la inestabilidad que ha impactado el sistema electoral en los últimos años. Se señala que el Tribunal Constitucional ya había exhortado al Congreso a reformar el artículo 99, pero con el objetivo de fortalecer la institucionalidad democrática. La Comisión de Venecia enfatiza que cualquier cambio debe garantizar el equilibrio entre la rendición de cuentas y la independencia de los organismos que regulan los procesos electorales.
COMISIÓN EUROPEA PARA LA DEMOCRACIA A TRAVÉS DEL DERECHO
(COMISIÓN DE VENECIA)
PERÚ
OPINIÓN SOBRE EL PROYECTO DE ENMIENDA AL ARTÍCULO 99 DE LA CONSTITUCIÓN RELATIVO AL JUICIO POLÍTICO DE LOS MIEMBROS DE LOS ÓRGANOS DE ADMINISTRACIÓN ELECTORAL
Aprobado por el Consejo para las Elecciones Democráticas en su 82a sesión (Venecia, 13 de marzo de 2025) y adoptado por la Comisión de Venecia en su 142a Sesión Plenaria (Venecia, 14-15 de marzo de 2025)
sobre la base de los comentarios de:
D. Rafael BUSTOS GISBERT (Miembro, España)
Sr. Srdjan DARMANOVIĆ (Miembro, Montenegro)
Sr. Oliver KASK (Miembro suplente, Estonia)
Sra. Inga MILAŠIŪTĖ (Miembro suplente, Lituania)
Sr. Warren NEWMAN (Miembro, Canadá)
I. Introducción
1. Por carta de 5 de agosto de 2024, el Sr. Jorge Luis Salas Arenas, entonces Presidentedel Jurado Nacional de Elecciones (JNE) del Perú, solicitó una opinión de la Comisión de Venecia sobre la cuestión de la destitución y la responsabilidad de los altos funcionarios electorales en Perú a la luz de la propuesta de reforma del artículo 99 de la Constitución del Perú (CDLREF(2025)008).
2. Los Sres. Rafael Bustos Gisbert, Srdjan Darmanović, Oliver Kask, Warren Newman y la Sra. Inga Milašiūtė han actuado como ponentes de la presente opinión.
3. Los días 29 y 30 de enero de 2025, una delegación de la Comisión de Venecia integrada por los Sres. Bustos Gisbert, Darmanović y Kask, acompañados por la Sra. Granata-Menghini, Directora, Secretaria de la Comisión, y el Sr. Kouznetsov, miembro del Secretariado, visitó Lima y sostuvo reuniones con el Presidente del Consejo de Ministros, el Ministro de Relaciones Exteriores, la Primera Vicepresidenta y representantes del Congreso de la República, el Ministro de Justicia y Derechos Humanos, la Presidenta y los magistrados del Tribunal Constitucional, los magistrados de la Corte Suprema, la Fiscal de la Nación, el nuevo Presidente del Jurado Nacional de Elecciones (JNE) y sus miembros, el Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), el Jefe del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC), así como varios profesores de derecho, representantes de organizaciones de la sociedad civil y la comunidad internacional. La Comisión agradece al Ministerio de Relaciones Exteriores de Perú la excelente organización de esta visita.
4. La presente opinión se ha elaborado a partir de la traducción al inglés del proyecto de enmiendas constitucionales y de la legislación pertinente. Es posible que la traducción no refleje fielmente la versión original en todos sus puntos.
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5. La presente opinión se elaboró sobre la base de las observaciones de los ponentes y de los resultados de las reuniones de los días 29 y 30 de enero de 2025. El proyecto de opinión fue examinado en la 82areunión del Consejo para las Elecciones Democráticas, celebrada el 13 de marzo de 2025, y en la reunión conjunta de las Subcomisiones de Justicia, Estado de Derecho y América Latina, celebrada el 13 de marzo de 2025. Tras un intercambio de opiniones con la Sra. Carmen Patricia Juárez Gallegos, Primera vicepresidenta del Congreso del Perú y el Sr. Aaron Oyarce Yuzzelli, Miembro del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, fue aprobado por la Comisión de Venecia en su 142a Sesión Plenaria (Venecia, 14-15 de marzo de 2025).
II. Antecedentes y alcance del dictamen
A. Evolución política y órganos de administración electoral
6. La actual Constitución del Perú, promulgada el 31 de diciembre de 1993, es la quinta del país en el siglo XX y sustituyó a la de 1979. La Constitución fue redactada por el Congreso Constituyente Democrático que convocó el Presidente Alberto Fujimori durante la crisis constitucional peruana de 1992, tras disolver el Congreso (poder legislativo nacional) y el poder judicial y asumir plenos poderes legislativo y judicial. El texto de la nueva Constitución se publicó el 4 de septiembre de 1993. Limitaba al Presidente a dos mandatos de cinco años, creaba un Congreso unicameral y permitía enmiendas constitucionales mediante referéndum o votación por mayoría de dos tercios de los diputados en dos Congresos sucesivos. Los referendos también serían posibles si una petición contaba con el 0,3% de las firmas de los votantes. Perú siguió siendo una república presidencialista, pero con importantes elementos de control parlamentario del gobierno.[1] La nueva constitución fue aprobada por el 52% de los votantes y entró en vigor el 29 de diciembre de 1993.
7. El sistema de pesos y contrapesos consagrado en la Constitución ha garantizado la estabilidad de las instituciones del Estado durante más de 20 años. Sin embargo, desde las elecciones generales de 2016, Perú ha tenido seis presidentes diferentes como resultado del creciente enfrentamiento entre los poderes ejecutivo y legislativo. La inestabilidad política del país ha aumentado significativamente tras las elecciones generales de 2021.[2] Entre la primera y la segunda vuelta de las elecciones presidenciales (celebradas, respectivamente, el 11 de abril y el 6 de junio), varios candidatos empezaron a acusar a la administración electoral, concretamente al JNE, de parcialidad. Pedro Castillo fue elegido Presidente, pero con una ajustada victoria de 44.253 votos.
8. El Presidente Castillo carecía de un grupo fuerte en el poder legislativo, lo que contribuyó a aumentar las tensiones con las distintas fuerzas políticas del Congreso.[3] En diciembre de 2022 intentó disolver el Congreso y convocó una asamblea constituyente. El 7 de diciembre, el Congreso destituyó al Presidente Castillo por una mayoría de 102 votos y su Vicepresidenta, Dina Boluarte, fue investida como nueva Presidenta. Durante 2023 se presentaron al Congreso varios intentos de convocar elecciones generales anticipadas; sin embargo, ninguno de ellos prosperó[4]
9. La inestabilidad política derivada de las elecciones presidenciales de 2021 tuvo un impacto directo en los organismos electorales de Perú. Diferentes misiones de observación electoral informaron sobre las campañas dirigidas contra el JNE y su presidente, a partir de la segunda vuelta de las elecciones presidenciales de 2021. Por ejemplo, la declaración preliminar para la segunda vuelta electoral de la Misión de Observación Electoral (MOE) de la Organización de Estados Americanos (OEA)[5] señaló que «en las semanas previas a la elección, las instituciones electorales fueron objeto de ataques destinados a socavar su credibilidad. A través de algunos medios de comunicación y -fundamentalmente- de las redes sociales, se intentó poner en duda la imparcialidad de las autoridades electorales, en particular de la Junta Nacional Electoral y de su presidente. Organizaciones de la sociedad civil, organismos internacionales, el Tribunal de Honor y el Presidente del Perú expresaron públicamente su apoyo a la labor de la Junta, destacando su trayectoria, profesionalismo e independencia». Del mismo modo, el informe final emitido por la Misión de Expertos Electorales (MEE)[6] de la Unión Europea (UE) reconoció que el «Jurado Nacional de Elecciones (JNE) y la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) llevaron a cabo un proceso bien organizado, a pesar de las acusaciones no probadas de falta de independencia, campañas de desprestigio sin precedentes y ataques, incluido el acoso a sus presidentes, que perturbaron el proceso.»
10. El informe final de observación electoral de la OEA[7] señaló que la mayoría de las críticas se referían a la forma en que el JNE trató las reclamaciones que siguieron a la segunda vuelta de las elecciones presidenciales del 2021.[8] La OEA describió el clima como caracterizado por una alta tensión política y pidió que el desacuerdo se canalizara a través de procedimientos legales y de acuerdo con los requisitos reglamentarios.[9] Las conclusiones de la misión de expertos de la UE fueron similares a las de la OEA.[10]
[Continúa…]
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[1] Después de 2019, la práctica y la evolución constitucional reforzaron esta tendencia (véase también el Opinión CDL-AD(2019)022, en particular el apartado 7). Durante las reuniones mantenidas con los representantes de las autoridades peruanas y otros interlocutores en Lima los días 29 y 30 de enero de 2025, los ponentes tuvieron la impresión de que, tras la destitución del Presidente Pedro Castillo en diciembre de 2022, el predominio de los rasgos parlamentarios en la forma de gobierno había aumentado significativamente.
[2] Las elecciones generales se celebraron el 11 de abril y permitieron a los votantes elegir a su Presidente y dos Vicepresidentes, los 130 miembros del poder legislativo (Congreso) y 5 representantes al Parlamento Andino. Dado que ninguno de los aspirantes a la elección presidencial obtuvo más del 50% de los votos válidos requeridos, el 6 de junio se celebró una segunda vuelta sólo para estas elecciones.
[3] El mayor número de representantes en el Congreso lo lograron Perú Libre (PL), de Pedro Castillo, con 37 escaños (13,41% de los votos) y Fuerza Popular (FP), de Keiko Fujimori, con 24 (11,34%). Los 69 escaños restantes fueron obtenidos por Acción Popular (16), Alianza para el Progreso (15) Renovación Popular (13), Avanza País (7), Juntos por el Perú (5), Somos Perú (5), Podemos Perú (5) y Partido Morado (3).
[4] Tras el intento de golpe de Estado de 2021, la fragmentación dentro del Congreso ha aumentado significativamente. La nueva composición de los grupos parlamentarios muestra la reducción de un tercio del grupo presidencial formalmente mayoritario. Véase: https://www.congreso.gob.pe/integrantes-gruposparlamentarios/?idPeriodo=13 .
[5] Declaración preliminar de la MOE de la OEA para la segunda vuelta de las elecciones. www.oas.org/eomdatabase/MoeReport.aspx?Lang=es&Id=433&MissionId=515
[6] Informe final de la Misión de Expertos Electorales (MEE).
[7] Informe final de observación electoral de la OEA, páginas 19-20.
[8] El JNE fue llamado a examinar si el número total de votos emitidos en los diferentes colegios electorales, tal y como se expresaba en las respectivas actas de escrutinio, se correspondía con el número de electores inscritos en el censo electoral de dichos colegios. El JNE declaró inadmisibles estos recursos, a menos que la reclamación se hubiera planteado durante el recuento de los votos en los colegios electorales, dado que no podía impugnarse la validez de las propias actas de escrutinio.
[9] Según esta MOE, era la primera vez en la historia de las misiones de la OEA que una autoridad electoral se quejaba de los ataques durante la campaña y consideraba este hecho como una prueba de lo que estaba ocurriendo (OEA, 2021b: 13).
[10] Por ejemplo, señaló que «[l]a transparencia y el apego a la ley que todas las instituciones electorales mostraron a lo largo de todas las etapas del proceso, en particular durante la resolución de las controversias postelectorales, indicaron que esas acusaciones carecían de fundamento». (2021: 1). Véase también el informe de la Misión de Seguimiento Electoral (MOE) de la UE, que tuvo lugar del 15 de enero al 10 de febrero de 2024. Misiones electorales de la UE.
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