Comentario al Decreto Legislativo 1531, que modifica la Ley 26702, Ley del sistema financiero y del sistema de seguros y orgánica de la SBS

Comentario al Decreto Legislativo 1531, que modifica la Ley 26702, Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y orgánica de la SBS

Sumilla: 1. Evolución de la legislación financiera en el Perú; 2. El Decreto Legislativo N° 1531; 2.1. Modificaciones introducidas en la Ley N° 26702; 2.2. Incorporaciones introducidas en la Ley N° 26702; 3. Disposiciones Complementarias Finales del Decreto Legislativo N° 1531.

1. Evolución de la legislación financiera en el Perú

El sistema financiero peruano, en la década de 70 y los 90[1], sufrió muchos problemas que ocasionaron incertidumbre[2] y pérdida de credibilidad de las instituciones financieras. Y a pesar que en la década de los 90 se dotó de mecanismos legales[3] para restablecer el sistema financiero y así la actividad bancaria pudiera desarrollarse sin obstáculo, este esfuerzo no fue posible porque el sector financiero no pudo recobrar la estabilidad que se buscaba[4].

A fin de evaluar la situación y tomar las medidas adecuadas, en 1991, el gobierno, con la ayuda del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, logró identificar las siguientes situaciones que, en ese entonces, ameritaban una atención especial[5]: (i) Excesiva participación estatal en el control accionario y en la gestión de entidades financieras; (ii) existencia de un marco institucional débil, tanto por normas preventivas insuficientes como por la falta de capacidad de supervisión, especialmente de la Superintendencia de Banca y Seguros; (iii) falta de competitividad del sistema, derivada de una estructura oligopólica, que se expresaba en costos operativos y márgenes financieros elevados; (iv) fragilidad financiera de muchas instituciones, aunada a una carencia de mecanismos y recursos para resolver crisis bancarias; (v) desarrollo incipiente del mercado de capitales. Insuficiente aprovechamiento del mercado de valores como instrumento alternativo de financiamiento empresarial; (vi) inexistencia de inversionistas institucionales en el mercado de valores (fondos mutuos y fondos de pensionistas, entre otros); (vii) crisis del sistema de seguridad social pública; (viii) desaparición del seguro de vida en el mercado asegurador doméstico.

En ese contexto de incertidumbre político y económico, el Poder Legislativo, vislumbrando mayores expectativas económicas, el 9 de diciembre de 1996[6], promulgó la Ley N° 26702 con la finalidad de adecuar las diversas instituciones financieras a la realidad económica del país. Es de señalar que, antes de la promulgación de dicha ley, el sistema financiero tenía algunas características como la banca de capital estatal o mixta, especializada por rubros económicos en la que destacaba la presencia del Banco Agrario, Banco Industrial, Banco de Vivienda, Banco Minero, entre otros; todas estas instituciones tenían un sesgado público al que atendían con bastantes limitaciones de ese entonces, esto es sin mayores garantías o seguridad para los ahorristas.

La Ley 26702 “Ley General del Sistema Financiero y de Seguros” marcó un hito importante en la legislación financiera peruana, pues comprendía una serie de reformas económicas, políticas y sociales a fin de adecuar el sistema financiero a los estándares internacionales[7]. Al parecer eso fue así, porque –según Camacho Zegarra[8]– diversas instituciones financieras se fueron consolidando y algunas de ellas se modernizaron al punto de ser más eficientes en el mercado financiero.

Según Ley 26702, el sistema financiero se estructuró[9] de la siguiente manera: bancos, financieras, cajas rurales de ahorro y crédito, cajas municipales, empresas de desarrollo de la pequeña y mediana empresa (Edpymes), así como empresas de arrendamiento financiero, de factoring, de leasing, afianzadoras y de garantías, empresas de servicios fiduciarios, y otorgó a las cooperativas de ahorro y crédito la posibilidad de adaptarse a las formas societarias que establécela Ley General de Sociedades[10].

Entre otras novedades que comprendió la ley fueron los siguientes[11]: (i) se estableció qué entidades son las que conforman el sistema, y esto trae como novedad la eliminación de las Mutuales de Vivienda, para dar paso a otras organizaciones modernas; (ii) la diversificación del riesgo en diferentes rubros de la economía, con la finalidad de otorgar mayor seguridad a las entidades del sistema, para una mejor inversión en forma dispersa de sus recursos; (iii) se generó la libertad en la asignación de recursos, y se estableció la prohibición para la Superintendencia de Banca y Seguros de autorizar la constitución de empresas diseñadas para apoyar a un solo sector de la actividad económica[12]; (iv) se dotó de mayor estabilidad a las entidades que conforman el sistema con la finalidad de que se organicen de forma competitiva, sólida y confiable, para lo cual se modificaron algunos límites operacionales, se cambiaron de lógica a la calificación de sujeto de crédito, con la finalidad de incentivar el crédito, dándose mayor énfasis a los proyectos presentados, así como a los ingresos o patrimonios del deudos y sus antecedentes; (vi) se creó el Fondo de Seguro de Depósitos con la finalidad de dotar a los ahorristas de un seguro a sus depósitos en caso de liquidación de las entidades del sistema, lo cual daba mayor seguridad a los ahorristas que podían confiar en que sus ahorros tuvieran la protección adecuada; (vii) prohibición de tratamientos discriminatorios ejercidas por el Banco Central de Reserva  o Superintendencia de Banca y Seguros, entre empresas de igual naturaleza referente a una misma operación o respecto de las empresas establecidas en el país; (viii) creación progresiva de instituciones diversificadas y orientadas a un sector específico de la población, tal es el caso de la Ley 27006 que incorporó al sistema financiero a las cajas rurales, así como la Ley 23039 que crea las cajas municipales de ahorro y crédito.

Todas estas medidas nos permiten inferir que, en ese entonces, la reforma del sistema financiero peruano comprendió las siguientes medidas: (i) la promulgación de una nueva Ley de Bancos, Instituciones Financieras y de Seguros; (ii) la liberalización total de las tasas de interés; (iii) la liberalización del mercado cambiario; (iv) el establecimiento de una política más racional para el otorgamiento del crédito del Banco Central, tanto en términos de montos como de precios; (v) la reducción de los encajes; (vi) reestructuración de los intermediarios financieros estatales; (vii) la eliminación de los impuestos a la intermediación; (viii) la promulgación de una nueva Ley del Mercado de Valores; y (ix) la promulgación de la Ley del Sistema Privado de Pensiones[13].

2. El Decreto Legislativo 1531

El 19 de marzo de 20221 se publicó en El Peruano el Decreto Legislativo N° 1531 “Decreto legislativo que modifica la Ley 26702, Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros”[14].

Este decreto legislativo busca fomentar una mayor competencia en la prestación del servicio de transporte y custodia de dinero y valores, así como también fortalecer la solvencia y estabilidad del sistema financiero en resguardo de los ahorristas. Otro de los fines de este decreto es la optimización de procesos en las entidades del sistema financiero y el fomento de una mayor competencia de las entidades del sistema financiero que están bajo la supervisión de la Superintendencia de Banca y Seguros.

Este decreto legislativo prevé las modificaciones e incorporaciones a la Ley 26702.

Las modificaciones que sufre la Ley 26702 a causa del Decreto Legislativo 1351 en están previstas en el artículo 2°, las cuales son:

a) Modificar el literal A del artículo 16°;

b) Modificar el artículo 17°;

c) Modificar el segundo párrafo del artículo 21°;

d) Modificar los artículos 27° al 28°;

e) Modificar el primero párrafo del artículo 30°;

f) Modificar el artículo 32°;

g) Modificar el segundo párrafo del artículo 41°;

h) Modificar el primer párrafo y el literal G del numeral 2 del artículo 95°;

i) Modificar el artículo 103°;

j) Modificar el numeral 3 del artículo 104°;

k) Modificar el primer párrafo del artículo 114°;

l) Modificar el primer párrafo del artículo 154;

m) Modificar los artículos 184°, 185°, 186°, 194°, 199°, 218° y 233°;

n) Modificar el numeral 6 del artículo 282°;

o) Modificar los artículos 288° y 357°; y

p) Modificar el Anexo – Glosario de la Ley 26702, Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros.

Las incorporaciones producidas en la Ley 26702 a causa del Decreto Legislativo N° 1351 en están previstas en el artículo 3, las cuales son:

a) Incorporar los artículos 28-A, 199-A y 199-B; y

b) Incorporar la Trigésima Quinta, Trigésima Sexta y la Trigésima Sétima Disposiciones Finales y Complementarias.

2.1. Modificaciones introducidas en la Ley N° 26702

El Decreto Legislativo 1531, en el artículo 2°, introdujo dieciséis cambios en la Ley 26702, las cuales nosotros haremos énfasis en lo que a nuestra opinión son los más resaltantes.

A. Capital mínimo para el funcionamiento de las empresas (art. 16)

El Decreto Legislativo 1531 modificó el literal A del artículo 16° en lo que comprende “empresas de operaciones múltiples”.

Ahora, para el funcionamiento de las empresas y sus subsidiaras, se requiere que el capital social, aportado en efectivo alcance las siguientes cantidades:

B. Capital mínimo de empresas de servicios complementarios y conexos (art. 17)

El Decreto Legislativo 1531 modificó el artículo 17° en lo que respecto al capital mínimo de empresas de servicios complementarios y conexos.

Ahora, para el establecimiento de las empresas de servicios complementarios y conexos, se requiere que el capital social alcance las siguientes cantidades mínimas:

C. Vigencia de la autorización de funcionamiento (art. 28)

El Decreto Legislativo N° 1531 modificó el artículo 28° en lo que respecta a la vigencia de funcionamiento.

En este cambio se prevé que la cancelación del certificado de autorización de funcionamiento puede ser cancelado por la Superintendencia como sanción a una falta grave en que hubiera incurrido la empresa o a solicitud de la propia empresa. Así mismo, se prevé que la Superintendencia puede revocar el certificado de autorización de funcionamiento si la empresa no inicia operaciones en el plazo máximo que establezca la Superintendencia, la cual no puede ser superior a un año desde el otorgamiento del certificado de autorización de funcionamiento.

En este sentido, se prevé que es obligación de la Superintendencia informar al Banco Central la revocatoria de licencias de empresas del sistema financiero.

d. Operaciones realizables por las empresas de créditos (art. 288)

El Decreto Legislativo 1531 modificó el artículo 288° en lo que respecto a las operaciones realizables por las empresas de créditos.

En este cambio se prevé que las empresas de créditos podrán realizar las operaciones señaladas en los incisos 3b, 4, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 17, 19, 20, 21, 22, 23, 26, 28, 29 32, 33, 35, 36, 38, 39, 41 y 43 del artículo 221.

Así mismo, las demás operaciones señaladas en el artículo 221, con excepción de la captación de depósitos del público (incisos 1 y 2), también pueden ser realizadas por estas empresas cuando cumplan los requisitos establecidos por la Superintendencia.

2.2. Inspecciones a las empresas supervisadas (art. 357)

El Decreto Legislativo N° 1531 modificó el artículo 357° en lo que respecta a las inspecciones, por parte de la Superintendencia, a las empresas supervisadas.

En este cambio se prevé que la Superintendencia aplicará un enfoque de supervisión simplificado y proporcional a los riesgos a las empresas del sistema financiero no autorizadas a captar depósitos del público, y otras que determine; salvo a las empresas a que alude el artículo 7.

2.2. Incorporaciones introducidas en la Ley N° 26702

El Decreto Legislativo 1531, en el artículo3°, incorporó tres artículos a la Ley N° 26702, los cuales son:

Artículo 28°-A.- Causales de revocación del certificado de autorización de funcionamiento

En el caso de las empresas del sistema financiero no autorizadas a captar depósitos del público, son causales de revocación del certificado de autorización de funcionamiento cualquiera de las siguientes: 1. Cuando el patrimonio efectivo sea menos de la mitad del requerido en el numeral 3 del primer párrafo del artículo 199. 2. Pérdida o reducción de más del 50% (cincuenta por ciento) del patrimonio efectivo en los últimos doce (12) meses. La revocatoria es inscribible en los Registros Públicos por el solo mérito de la resolución emitida por la Superintendencia. 

Artículo 199°-A.- Requerimiento de colchones de conservación, por ciclo económico y por riesgo por concentración de mercado

Las empresas deben mantener colchones de conservación, por ciclo económico y por riesgo por concentración de mercado, por encima de los requerimientos mínimos establecidos en el artículo 199. Estos colchones deben ser cubiertos con capital ordinario de nivel 1. El colchón de conservación debe representar, como mínimo, el 2.5% de los activos y contingentes ponderados por riesgo totales. Este colchón puede ser utilizado conforme con las disposiciones que determine la Superintendencia. La Superintendencia establece, mediante normas de carácter general, los requerimientos de capital ordinario de nivel 1 asociados al colchón por ciclo económico y al colchón por riesgo por concentración de mercado.

Artículo 199°-B.- Requerimiento de patrimonio efectivo por riesgos adicionales

Las empresas deben contar con un proceso para evaluar la suficiencia de su patrimonio efectivo en función a su perfil de riesgo. Es responsabilidad del directorio asegurarse que las empresas tengan un patrimonio efectivo por encima del límite global y de los colchones establecidos en el artículo 199-A, en función al perfil de riesgo de su negocio. Para ello, la Superintendencia establece, mediante normas de carácter general, los requerimientos de patrimonio efectivo por riesgos adicionales.

Así mismo, se incorporó tres disposiciones finales complementarias a la Ley N° 26702, las cuales son:

TRIGÉSIMA QUINTA:

Toda publicación a que haga referencia la presente Ley para diversas actuaciones administrativas o de la Administración se puede realizar por la vía electrónica o digital.

TRIGÉSIMA SEXTA:

Las autorizaciones que se otorguen a las empresas de servicios complementarios y conexos, así como la supervisión de estas empresas, se enmarcan en los esquemas que disponga la Superintendencia, conforme a su volumen de operaciones y/o un enfoque basado en riesgos.

TRIGÉSIMA SÉTIMA:

Las empresas pueden realizar de manera digital todas las operaciones para las que se encuentren autorizadas.

3. Disposiciones Complementarias Finales del Decreto Legislativo 1531

Las mediante las Disposiciones Complementarias Finales del Decreto Legislativo N° 1531 prevé las siguientes medidas:

Primera. A partir de la entrada en vigencia del presente Decreto Legislativo, toda referencia contenida en el marco legal vigente a Entidad de Desarrollo a la Pequeña y Micro Empresa – EDPYME o que su redacción la comprenda implícitamente, incluyendo, entre otros, su tratamiento tributario, debe entenderse referida a Empresa de Créditos del numeral 5 del literal A del artículo 16 de la Ley N° 26702, Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros.

Segunda. La Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones emite la reglamentación necesaria para la aplicación del presente Decreto Legislativo. La Superintendencia establece mediante normas de carácter general, las formas y plazos de adecuación para cumplir con las modificaciones de los artículos 184, 185, 199, 218 y 233, así como las incorporaciones de los artículos 199-A y 199-B establecidos en el presente Decreto Legislativo.

Tercera. El presente Decreto Legislativo entra en vigencia al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial El Peruano; salvo las modificaciones del literal g) del numeral 2 del artículo 95, del numeral 3 del artículo 104, de los artículos 184, 185, 186, 194, 199, 218 y 233, la incorporación de los artículos 199-A y 199-B y el segundo párrafo de la Segunda Disposición Complementaria Final del presente Decreto Legislativo, que entran en vigencia el 01 de enero de 2023.

Según la Tercera Disposición Complementarias Finales, los efectos del Decreto Legislativo 1531 surten efecto desde el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial El Peruano, con la excepción de algunos artículos que entran en un periodo de vacatio legis[15] hasta el 1 de enero de 2023.

Estos artículos que entra en vacatio legis hasta el 1 de enero de 2023, son:

1. Literal g) del numeral 2 del artículo 95;
2. Numeral 3 del artículo 104;
3. Los artículos 184, 185, 186, 194, 199, 218 y 233;
4. La incorporación de los artículos 199-A y 199-B; y
5. El segundo párrafo de la Segunda Disposición Complementaria Final

[1] En la década de los 80 el sistema financiero peruano sufrió una serie de acontecimientos que debilitaron las frágiles e incipientes instituciones financieras al punto que el sistema colapsó y ahuyentó a los inversionistas. Estos acontecimientos fueron la estandarización de la banca, la prohibición del retiro de los ahorros de la banca privada, entre otros sucesos: Camacho Zegarra, María Augusta. Derecho económico, financiero y bancario, Grijley, Lima, 2019, p. 172.

[2] La mala situación del sistema financiero del país fue el resultado de la aplicación, por parte de gobiernos anteriores, de políticas tales como el control de las tasas de interés, la asignación directa del crédito a sectores considerados prioritarios por el Gobierno, y la participación estatal en el sector productivo a través de empresas públicas: Morris, Felipe. La reforma del sistema financiero, Instituto Peruano de Economía – Documento de Investigación, 2013, p. 3.

[3] La reforma financiera ejecutada en los 90 fue una de las más ambiciosas de la región, tanto por la profundidad de los cambios realizados como por la velocidad con la que fue llevada a cabo. El principal objetivo de la reforma fue fortalecer al sistema financiero para hacerlo más eficiente y mejorar su capacidad: Morris, Felipe. La reforma del sistema financiero, Instituto Peruano de Economía – Documento de Investigación, 2013, p. 3.

[4] En 1990 se adoptaron medidas para una reforma de sistema financiero. Para ello, se delegó a una Comisión integrada por algunos representantes de los diferentes estamentos del sistema financiero, la cual tenía por misión delinear lo que a futuro sería un sistema sólido y debidamente articulado en un crecimiento económico: Camacho Zegarra, María Augusta. Derecho económico, financiero y bancario, Grijley, Lima, 2019, p. 176.

[5] Morris, Felipe. La reforma del sistema financiero, Instituto Peruano de Economía – Documento de Investigación, 2013, p. 3.

[6] Lunes 9 de febrero de 1996, se publicó la Ley N° 26702 “Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros” en El Peruano.

[7] La búsqueda de la estabilidad financiero como principal objetivo de la regulación del sistema financiero peruano ha sido clave en el diseño de un marco riguroso y eficiente: Superintendencia de Banca, Seguros y AFP. La regulación del sistema financiero peruano consciente con los mejores estándares internacionales de regulación prudencial, 2019, p. 1.

[8] Camacho Zegarra, María Augusta. Derecho económico, financiero y bancario, Grijley, Lima, 2019, p. 176.

[9] Superintendencia de Banca, Seguros y AFP. Sistema financiero peruano, setiembre de 2019.

[10] Vide: Ley N° 26887 “Ley General de Sociedades”

[11] Camacho Zegarra, María Augusta. Derecho económico, financiero y bancario, Grijley, Lima, 2019, pp. 176 y 177.

[12] Esta medida tuvo su excepción del Banco Agropecuario, según los dispuesto por la Ley N° 27603 “Ley de Creación de Banco Agropecuario (21-12-2001), Segunda Disposición Finales”.

[13] Morris, Felipe. La reforma del sistema financiero, Instituto Peruano de Economía – Documento de Investigación, 2013, p. 4: Para su implementación de estas reformas, el Perú contó con el apoyo técnico y financiero de los organismos multilaterales, en particular del Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial.

[14] Vide: El Peruano, Normas Legales, 19 de marzo de 2022: Decreto Legislativo N° 1531 “Decreto legislativo que modifica la Ley N° 26702, Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros”

[15] La vacatio legis dícese de una ley que su eficacia y vigencia es diferida en el tiempo: Rubio Correa, Marcial. La vigencia y validez de las normas jurídicas en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Revista de Derecho Themis N° 51 – PUCP, 2005, p.  105.