La penalización del derecho disciplinario policial ha significado que el principio de autonomía de la responsabilidad administrativa disciplinaria sea casi invisible o solo un enunciado carente de valor. Sabemos que, desde hace algún tiempo, se ha trasladado a la Ley 30714 (Ley del Régimen Disciplinario de la PNP) instituciones jurídicas propias del Código Penal y del Código Procesal Penal. Ello está generando contradicciones y confusión al tratar de ser aplicadas en el procedimiento disciplinario policial, así como errores en la forma de valorar los hechos y medios de prueba por parte de los órganos disciplinarios policiales.
Por otro lado, los errores del órgano de disciplina, en gran medida, se deben a la redacción incorrecta de la Ley 30714 (en adelante la Ley) por parte del legislador que, por cierto, no ha mejorado con la promulgación del Decreto Supremo 003-2020-IN (Reglamento de la Ley de Régimen Disciplinario de la PNP).
Hemos advertido, a lo largo de los años, que los regímenes disciplinarios de la PNP tienden a copiar instituciones jurídicas del Código Penal y del Código Procesal Penal, generando que el principio de autonomía de la responsabilidad administrativa disciplinaria se haga cada vez más relativo. Esto ya que al traer instituciones de otras ramas del derecho, sin entender la filosofía que hay detrás de éstas e insertarlas directamente en la Ley y el reglamento disciplinario policial, aparte de generar confusión, hace casi imposible separar la cuestión penal de la disciplinaria. Por ejemplo, los tipos administrativos que se refieren a casos de violencia contra la mujer e integrantes del grupo familiar o los tipos administrativos relacionados con delitos contra la administración pública, también los tipos administrativos vinculados a delitos de peligro común como la conducción estado de ebriedad.
En esos casos es complicado separar completamente la cuestión penal de la disciplinaria, ya que siempre existirá unidad de medios de prueba. Por ejemplo, la pericia que demuestre el estado de ebriedad (delito) será la misma que se utilice para reprochar la conducta a nivel disciplinario. Sin embargo, la pregunta sería si también debería trasladarse las declaraciones que se hicieron a nivel del proceso penal y solo con esto imponer medidas preventivas (separación temporal del cargo, cese temporal del empleo y suspensión temporal del servicio) y procedimientos sumarios.
Creo que en casos donde exista unidad de medio de prueba (pericia) solo debe trasladarse esta, mas no las declaraciones y otros medios de prueba, como se hace comúnmente. En virtud de que, si bien es permitido trasladar medios de prueba de un proceso a otro, existen límites y reglas. Por ejemplo, puede trasladarse solo si el medio de prueba en el proceso de origen fue contradicho, es decir, si estamos en un proceso penal el imputado (PNP) debe haber tenido la oportunidad de rebatir ese medio de prueba.
Ahora bien, cabe preguntarse si podrá ser posible que el imputado haya podido contradecir, en etapa de diligencias preliminares del proceso penal, el reconocimiento médico legal (RML), pericia de absorción atómica, dosaje etílico y otros y la respuesta es no, ya que estos medios de prueba son considerados prueba preconstituida y solo tendrá la calidad de prueba cuando el perito sea sometido al contradictorio en la etapa de juzgamiento.
Es por ello, que en previsión de dicha contingencia el artículo 63.2 de la Ley del Régimen Disciplinario PNP reza:
(…) Cuando se tome conocimiento de la existencia de una investigación ante el Ministerio Público o la Fiscalía Penal Militar Policial en donde se encuentre comprometido el personal policial, EL ÓRGANO DE INVESTIGACIÓN EVALÚA LA PERTINENCIA DE LA APLICACIÓN DE LA PRESENTE LEY(…) Es decir, no siempre cuando un efectivo de la PNP es detenido por la posible comisión de un delito se le debe iniciar paralelamente un procedimiento disciplinario sea ordinario o lo que es peor uno Sumario.
Por tanto, era fundamental que la Ley fuera clara y que permitiera, tanto a los órganos de disciplina como a los administrados, tener las reglas precisas y detalladas. Sin embargo, sucedió todo lo contrario; la Ley, al ser una norma autoaplicativa, generó la creencia de que no era necesario reglamentarla. No obstante, resultaba importante la reglamentación para tener mayor precisión en el procedimiento que permitiera, sobre todo, el respeto de las garantías de los administrados.
Ahora bien, entre otros, lo que me llamó la atención en la Ley fue la figura de la colaboración que estaba señalada en tres artículos distintos: como criterio para la imposición de una sanción (art. 31), como circunstancia eximente (art. 54) y como atenuante (art. 55). Sin embargo, no existía desarrollo alguno sobre cómo se iba a emplear en el procedimiento disciplinario policial, por lo que no se venía utilizando.
Con la promulgación del reglamento de la Ley del Régimen Disciplinario de la PNP se reglamentó la figura de la colaboración que tiene gran similitud con la colaboración eficaz del Código Procesal Penal (DL 957). Pero es preciso señalar que la colaboración eficaz, en el proceso penal, viene siendo muy cuestionada no solo por la doctrina nacional, sino extranjera. Entre otras cosas, se le acusa de vulnerar el derecho de defensa, pero la razón de que aún no se la haya declarado inconstitucional radica en la forma como se estructura el proceso. Por ejemplo, el proceso penal común tiene tres etapas (preparatoria-diligencias preliminares, intermedia y el juzgamiento). Cada etapa y subetapa permite, de alguna forma, la defensa; puesto que, dependiendo de la etapa podría plantearse nulidades, medios de defensa técnico, tutelas (preparatoria), los controles formales y sustanciales (intermedia) y la posibilidad de contraexaminar a los testigos y peritos en el juzgamiento.
Es decir, el proceso penal permite una mayor oportunidad de defensa; sin embargo, debemos preguntarnos si el procedimiento disciplinario policial también permitiría una defensa eficaz, garantizando los derechos de los administrados. Así, para tratar de responder esta pregunta, me centraré en la estructura del procedimiento disciplinario policial que se sigue para imponer una sanción por infracción grave o muy grave que son las infracciones que más preocuparían a los administrados. Esto ya que en caso de las infracciones graves, además del demérito también, de forma conexa, se relegan los ascensos, debido a que el administrado es ubicado en una posición desventajosa.
Por otro lado, las infracciones muy graves son las más perniciosas en el sentido que el efectivo policial que sea sancionado por una infracción muy grave puede pasar a la situación de retiro o disponibilidad.
El Reglamento de la Ley del Régimen Disciplinario Policial (art. 1) considera que serían tres las etapas en el procedimiento disciplinario policial para casos de infracciones graves y muy graves: acciones previas, etapa de investigación y etapa de decisión. Sin embargo, se advierte que la etapa más importante sería las acciones previas. Esto porque la misma redacción de la Ley del Régimen Disciplinario señala que en esta “etapa” se pueden realizar los siguientes actos de investigación:
(…) a) Visitas de constatación, b) Declaraciones o entrevistas, c) Recopilación de las informaciones que permitan el esclarecimiento de los hechos, d) Verificación documentaria, e) Otras que resulten necesarias.
Sin embargo, en la etapa que la Ley llama de investigación (arts. 65 y 66) no se realizan actos de investigación, sino lo siguiente:
a) Antecedentes o situación de los hechos, b) Breve resumen de las diligencias practicadas, c) Análisis, d) Conclusiones y recomendaciones, e) Firma del instructor y del auxiliar de investigación, f) Anexos incluyendo todos los actuados (…).
Es decir, la etapa llamada de “investigación” en la Ley del Régimen Disciplinario no lo es; por lo que, en diligencias preliminares, resulta fundamental garantizar el derecho de defensa en su máxima extensión.
Ahora bien, el procedimiento de colaboración, a nivel administrativo, se ha desarrollado desde el artículo 112 al 119 del reglamento y, conforme al mismo, el procedimiento por colaboración se va a dar en la etapa de investigación. Es decir, donde resultaría imposible participar en el momento de la formación de la prueba; ya que en acciones previas es donde se toman las declaraciones, se hacen las constataciones, pericias y otros.
Asimismo, debemos recordar que al culminar las acciones previas la oficina de disciplina decidirá si inicia el procedimiento administrativo disciplinario (existen indicios razonables) o por el contrario lo archiva (no existen indicios razonables), pero al iniciar el procedimiento se le notifica al administrado una resolución que contiene lo siguiente: }
1) La descripción de los hechos imputados,
2) La tipificación de las presuntas infracciones y las sanciones que pudiera corresponderle,
3) Las circunstancias de la comisión de los hechos,
4) La identificación de los presuntos implicados,
5) Los elementos probatorios o la descripción de los mismos para su ubicación o comprobación,
6) La identificación del órgano de investigación del sistema disciplinario policial.
Por lo que, nuevamente, reproducir las diligencias realizadas en acciones previas resulta absurdo y, sobre todo, que no son realizadas por los órganos disciplinarios. En ese sentido, no habría forma de rebatir la información que proporcione el colaborador a nivel de etapa de investigación y conforme a todo procedimiento por colaboración la característica principal es que la identidad del colaborador se va a mantener en reserva (art. 118) y la defensa no podrá participar en la declaración del colaborador ya que, inclusive, se le asignará una clave secreta o código. Esto último es lo más pernicioso porque nunca se sabrá quién brindó la información ni se le podrá realizar preguntas.
Por otro lado, en el proceso penal, por lo menos en la etapa de juzgamiento, la defensa puede contraexaminar, pero el procedimiento disciplinario policial no lo permite la estructura del mismo. En ese sentido, considero que el la Ley y el Reglamento deben modificarse y darle identidad conforme a la dogmática del derecho disciplinario, pero no deben traerse a discreción instituciones jurídicas del Código Penal o Procesal Penal que generan confusión y lo que es peor nulidades y revocación en casos que realmente son necesarios la sanción.
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