El Fondo Editorial PUCP liberó su colección «Lo Esencial del Derecho». Ahí destaca el libro El derecho de la función pública y el servicio civil. Nociones fundamentales (Lima, 2019), escrito por la presidenta ejecutiva de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Janeyri Boyer Carrera. Compartimos este fragmento del texto que explica, de manera concisa y ágil, la noción de carrera administrativa y sus principales características.
La Constitución Política de 1993 reconoce a la carrera administrativa en su artículo 40 cuando señala que: «la ley regula el ingreso a la carrera administrativa, y los derechos, deberes y responsabilidades de los servidores públicos. No están comprendidos en dicha carrera los funcionarios que desempeñan cargos políticos o de confianza […]». Dicho reconocimiento constitucional nos lleva a inferir que la carrera administrativa cuenta con señas de identidad propias y distintas a los demás segmentos de servidores públicos.
1. La noción de carrera administrativa y su reconocimiento constitucional
La carrera administrativa es un sistema de organización que ofrece a los servidores civiles la posibilidad de escalar a lo largo de un conjunto de niveles jerárquicamente ordenados, de tal manera que logren ampliar sus facultades y mejorar sus remuneraciones. La pertenencia legítima a la carrera solo será posible si se cumple con todas las condiciones exigidas por el legislador (STC 02366-2007-PA/TC, FJ. 14). Recordemos que en el artículo 40 el constituyente encomendó al legislador su desarrollo.
Un sistema de carrera administrativa promueve la movilidad del servidor público, premia el mérito y las capacidades con la progresión de un nivel menor a otro mayor, con remuneraciones competitivas y con otros incentivos no necesariamente económicos. El ascenso a un escalón superior se encuentra condicionado por la ocupación previa del escalón inferior.
Un sistema de carrera administrativa reduce la discrecionalidad irresponsable en las incorporaciones al Estado, gracias a los concursos públicos y a la necesaria planificación que debe llevar a cabo la entidad pública para identificar a los servidores que requiere.
La carrera profesional se articula para desarrollar las habilidades, conocimientos y capacidades del servidor público. Cuanto más permanezca al servicio del Estado, mayor experiencia y conocimientos adquirirá, lo que le permitirá progresar a puestos de mayor responsabilidad, y tener una mirada de conjunto del Estado, que resulta tan necesaria en el diseño responsable de políticas públicas y de las normas que las contienen. Para entender esto con una analogía del mundo deportivo, cuando una persona desea jugar fútbol, primero tendrá que aprender las reglas, luego a dominar el balón, para progresivamente entender como cada jugada podría permitirle anotar un gol; al principio fracasará, pero progresivamente podrá anotarlos. Finalmente estará en condiciones de diseñar una estrategia en las jugadas. De ese aprendizaje y mejora continuos hablamos cuando nos referimos al objeto de una carrera administrativa y cómo es que el legislador debe configurarla para permitirla y promoverla.
El modelo de carrera que adopte un Estado debe promover que el servidor civil adquiera la experiencia necesaria para desarrollar una mayor sensibilidad por el interés general y las necesidades públicas, una vocación de servicio y compromiso con alcanzar las metas de Estado y no solo un interés por la rentabilidad inmediata. Dicho modelo de carrera necesita ser lo suficientemente llamativo como para que la administración pública pueda atraer personal idóneo, retener a los mejores servidores civiles y, de esta manera, prestar sus servicios según el ordenamiento jurídico y conforme a los intereses generales.
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En síntesis, el reconocimiento constitucional de la carrera administrativa estaría orientado a los siguientes fines:
a) Establecer el estatuto jurídico en el que se desarrollen los aspectos medulares del servicio civil. Es decir, los derechos y deberes de los servidores públicos sobre la base de la igualdad y el mérito.
b) Preservar a los servidores públicos de la injerencia política o de otra análoga y así garantizar el normal desarrollo de la función pública con sujeción a la Constitución y los valores derivados de ella. La carrera en sí misma es una garantía frente a la arbitrariedad.
c) Promover la profesionalización de los servidores públicos y su idoneidad. Un sistema de carrera permite la movilidad de servidores públicos en el Estado, promueve su desarrollo personal y profesional a través de una mayor experiencia y conocimientos. La carrera administrativa necesita ser lo suficientemente atractiva como para retener en el Estado a los mejores servidores públicos para que de esta manera las entidades alcancen mayores niveles de eficacia y eficiencia, y brinden efectivamente servicios de calidad.
2. Características de una carrera administrativa
Las características centrales de toda carrera administrativa son:
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El mérito en su acceso
Por concurso público.
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Un sistema de progresión jerárquica
Promueve la movilidad en la entidad pública y a través del Estado, premia el mérito y las capacidades con la progresión de un nivel menor a otro mayor, con remuneraciones competitivas y con otros incentivos no necesariamente económicos. El ascenso a un escalón superior se encuentra condicionado por la ocupación previa del escalón inferior.
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La permanencia a tiempo indeterminado del servidor civil
Ello implica el reconocimiento de: garantías contra la desvinculación arbitraria, mecanismos de retención del talento que permitan al Estado continuar con el personal más idóneo y causales objetivas y razonables de desvinculación —adscritas al principio del mérito y al poder de organización del Estado—.
Los servidores públicos necesitan estar premunidos de garantías de estabilidad. Esta estabilidad, entendida como una garantía para el ejercicio de una función pública vinculada al principio de juridicidad, garantiza el cumplimiento de la finalidad pública en cada acto de administración y está alineada a los objetivos y estrategias de las funciones de gobierno, mas no a los intereses privados del político de turno, ni una estabilidad petrificante. Precisamente por ello es que el término de la vinculación con el Estado en el servicio civil se encuentra sujeto a garantías y que sea indispensable que las causales del término del vínculo se encuentren clara y previamente determinadas.
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