Sumario: 1. Introducción, 2. Estructura del proyecto y enfoque de análisis, 3. Principios institucionales: sistematización y pertinencia, 4. Fiscalía de la Nación y órganos de gobierno, 5. Especialización fiscal: necesidad de flexibilidad organizacional, 6. Oficinas especializadas y organismos adscritos: diseño funcional y eficiencia, 7. Aspectos críticos de viabilidad normativa, 8. Conclusiones y propuestas.
Resumen
El Ministerio Público peruano, reconocido como organismo constitucionalmente autónomo desde la Constitución de 1979, se rige actualmente por el Decreto Legislativo 052 (1981). Pese a reformas parciales, este marco orgánico presenta límites para responder a cambios constitucionales, procesales y organizacionales, particularmente tras el tránsito hacia el modelo acusatorio, el incremento de la criminalidad organizada y la necesidad de fortalecer la gobernanza institucional. En este contexto, la Fiscalía de la Nación viene impulsando un proyecto de nueva Ley Orgánica del Ministerio Público (LOMP). El presente artículo examina el proyecto, identifica avances y aspectos problemáticos, y propone ajustes orientados a: (i) depurar y precisar principios institucionales; (ii) fortalecer la conducción estratégica de la Fiscalía de la Nación; (iii) asegurar flexibilidad organizacional; (iv) optimizar el diseño de oficinas especializadas y el régimen de funciones; y (v) garantizar una pensión justa para los fiscales. Se sostiene que la viabilidad técnica y política de la reforma dependerá de su consistencia normativa y de su capacidad para robustecer la autonomía, su eficacia y la rendición de cuentas dentro del marco constitucional vigente.
Palabras clave: Ministerio Público; Ley Orgánica; reforma institucional; política criminal; gestión
1. Introducción
El Ministerio Público peruano cuenta con antecedentes normativos que se remontan a la Constitución de 1856, la cual incorporó por primera vez una referencia expresa a la figura del Fiscal de la Nación y a fiscales en distintas jurisdicciones, con la finalidad de vigilar el cumplimiento de las leyes.[1]
Con posterioridad, la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1912 reguló de manera extensa al Ministerio Fiscal, aunque bajo un enfoque que lo subordinaba al Poder Judicial, con un papel auxiliar, dictaminador del juez o tribunal y como procurador de asuntos estatales.[2]
La transformación institucional decisiva se produjo con la Constitución Política de 1979, que otorgó al Ministerio Público una configuración de organismo constitucional autónomo, independiente del Poder Judicial y el Poder Ejecutivo. Además, definió sus funciones centrales vinculadas a la promoción de la acción penal, la defensa de la legalidad y la dirección en la investigación del delito.[3] La Constitución de 1993 mantiene su configuración constitucional autónoma y sus funciones, aunque le ha retirado sus funciones de defensor del pueblo para dar lugar a otro organismo constitucional autónomo la Defensoría del Pueblo.
En cumplimiento del mandato constitucional, en 1981 se promulgó el Decreto Legislativo 052, Ley Orgánica del Ministerio Público (LOMP), norma que continúa vigente pese a reformas parciales y a cambios sustantivos derivados de la Constitución de 1993, del Código Procesal Penal de 2004 y de la creciente complejidad del fenómeno criminal contemporáneo.[4]
Si bien han existido intentos previos de reforma (2001, 2012, 2018), estos no lograron consolidarse.[5] Pero, actualmente el escenario político presenta un consenso favorable sobre la necesidad de una reforma profunda del sistema de justicia, dentro de la cual el Ministerio Público ocupa un rol importante.
El presente artículo analiza el proyecto preliminar de la nueva LOMP y formula recomendaciones destinadas a mejorar su coherencia, operatividad y viabilidad.
Inscríbete aquí Más información
2. Estructura del proyecto y enfoque de análisis
El proyecto preliminar publicado contempla un Título Preliminar sobre principios institucionales; disposiciones generales; estructura orgánica; órganos de gestión y gobierno; régimen de fiscales y carrera del personal; así como disposiciones complementarias y finales. El examen se organiza en cinco ejes: (i) principios institucionales; (ii) gobernanza y Fiscalía de la Nación; (iii) especialización fiscal; (iv) oficinas especializadas y organismos adscritos; y (v) aspectos de viabilidad normativa.
3. Principios institucionales: sistematización y pertinencia
La incorporación de un Título Preliminar constituye una mejora respecto de la LOMP vigente. No obstante, el proyecto enumera catorce principios, lo cual puede resultar excesivo y diluir su función interpretativa. Resulta aconsejable depurar el catálogo, distinguiendo entre principios institucionales (autonomía, unidad, jerarquía entre otros) y políticas de gestión.
Algunos enunciados se aproximan más a herramientas metodológicas (p. ej., automatización y uso de tecnología) o a enfoques parciales (p. ej., identidad lingüística), que podrían integrarse de modo más coherente dentro de un enfoque general de interculturalidad.
Asimismo, convendría incorporar principios presentes en la legislación comparada, como el principio de orientación a la víctima entendida como el deber de velar por los intereses de la víctima y el principio de responsabilidad, entendida como rendición de cuentas y eventual responsabilidad administrativa, civil o penal ante conductas arbitrarias o injustificadamente erróneas.
En el plano conceptual, se recomienda ajustar el principio de legalidad a la garantía fundamental de que solo la ley puede definir delitos y establecer penas (ley clara, escrita, estricta y anterior al hecho), proscribiendo la arbitrariedad y la analogía.
El principio de unidad y el principio de jerarquía están relacionados pero son diferentes y requieren su desarrollo propio en el Título Preliminar.
Del mismo modo, el principio de reserva debería formularse con mayor precisión, estableciendo la prohibición general de informar sobre los procesos sancionando las “filtraciones”, permitiendo que por excepción necesaria y con autorización superior, un fiscal pueda informar directamente a la prensa sobre un asunto a su cargo, privilegiando la información a través de canales institucionales como una Dirección de prensa, evitándose un margen discrecional de los fiscales en esta materia.
Finalmente, el principio de integración presenta riesgos cuando se habilita la aplicación directa de otras fuentes ante vacíos normativos, asemejándose a la labor judicial que si está autorizada constitucionalmente a llenar lagunas del derecho en su función de interpretación al administrar justicia. Lo que corresponde es que el Ministerio Público identifique esos vacíos en la legislación y los informe al Congreso o en su lugar también puede presentar el Proyecto de ley correspondiente a través del Fiscal de la Nación, aprovechando la iniciativa legislativa que le ha facultado la Constitución, preservando el principio de legalidad y el rol del legislador.
El denominado principio de permanencia e inamovilidad debería ser cambiado por un principio de flexibilidad organizacional (en correspondencia a su autonomía), que permita al Ministerio Público distribuir y redistribuir mejor a sus fiscales de conformidad a la dinámica y evolución del fenómeno criminal. El Fiscal de la Nación debe tener siempre la posibilidad de enviar a sus mejores cuadros a aquellas áreas críticas donde existan falencias y la Junta de Fiscales Supremos debe tener siempre la facultad de crear, unificar y eliminar especialidades. Actualmente por la mal entendida “inamovilidad” algunos fiscales permanecen en áreas donde ya no existen muchos casos. Para resolverlo el Fiscal de la Nación puede solicitar a la Junta Nacional de Justicia la modificación de los títulos de los fiscales por títulos genéricos (penal, civil, familia).
Inscríbete aquí Más información
4. Fiscalía de la Nación y órganos de gobierno
El proyecto avanza al sistematizar atribuciones de la Fiscalía de la Nación. Sin embargo, resulta necesario reforzar explícitamente su rol de conducción estratégica, precisando su competencia para diseñar y fijar la política general institucional y la política de persecución penal, asegurando y preservando los principios de autonomía, jerarquía y unidad de actuación, tan caros a la institución.
Un aspecto discutible es mantener la elección del Fiscal de la Nación entre fiscales supremos, dado que la experiencia reciente evidencia incentivos a la fragmentación y disputas internas por el poder institucional. Como alternativa, sugiero —a nivel de propuesta de reforma constitucional— un esquema de rotación por antigüedad, similar al previsto en la Constitución de 1979, acompañado de una regla de renovación institucional, como el cese del fiscal supremo luego de culminado su período como Fiscal de la Nación, para dar lugar a la renovación de cuadros.
En cuanto a las Juntas de Fiscales, es acertado consolidarlas como órganos de gobierno con funciones de aprobación de planes, política criminal y presupuesto. No obstante, dado que sus presidencias cumplen funciones eminentemente administrativas, sugiero que su designación y remoción corresponda al Fiscal de la Nación, a fin de asegurar alineamiento con las políticas institucionales y la gestión del Fiscal de la Nación, de ese modo en casos de deficiencias poder removerlos sin ningún problema.
Se valora la creación de Secretarías como órganos técnico-administrativos de apoyo. En contraste, la instauración de vicepresidencias en juntas superiores y provinciales es prescindible, manteniéndose el reemplazo por antigüedad en supuestos de ausencia temporal.
5. Especialización fiscal: necesidad de flexibilidad organizacional
Si bien ampliar el número de fiscalías supremas va a favorecer la deliberación institucional en asuntos importantes en la Junta de Fiscales Supremos, la especialización rígida puede limitar la capacidad de organización y reorganización de la institución. La evolución del delito exige flexibilidad: nuevos delitos y modalidades o la intensidad de los existentes como en el caso del sicariato, extorsión y secuestro, demandan reasignaciones ágiles de personal, recursos y competencias.
Por ello, se propone mantener tres especialidades básicas (penal, civil y familia), dejando a la Fiscalía de la Nación la asignación de despachos según necesidad institucional. Asimismo, debería corresponder a la Junta de Fiscales Supremos definir, modificar o reorganizar las especialidades conforme a la dinámica criminal y social.
6. Oficinas especializadas y organismos adscritos: diseño funcional y eficiencia
La regulación de oficinas especializadas y organismos adscritos resulta adecuada. Sin embargo, se recomienda precisar funciones, especialmente en el Registro de Fiscales, considerando que una de sus tareas centrales es filtrar las designaciones de fiscales provisionales, pero también debe encargarse de la captación de talentos para el Ministerio Público, así como producir el cuadro de méritos de fiscales de todos los niveles.
La Oficina de Justicia Intercultural debería trascender un enfoque exclusivamente formativo y contribuir a la construcción de prácticas institucionales que incorporen estándares de interculturalidad en la actuación fiscal, en coordinación con experiencias desarrolladas por el Poder Judicial.
Un punto crítico es la disposición que fiscales supremos o superiores dirijan oficinas técnicas. En principio, los fiscales deberían concentrarse en la labor fiscal; la conducción administrativa y técnica deben recaer en profesionales especializados en gestión pública, política criminal o cooperación internacional, designados por el Fiscal de la Nación.
Finalmente, resulta pertinente evaluar la transformación del Instituto de Medicina Legal en un gran Instituto Nacional de Investigación Forense, que integre todas las especialidades criminalísticas, con el fin de fortalecer la obtención de prueba, para su actuación en juicio.
7. Aspectos críticos de viabilidad normativa
El proyecto incorpora disposiciones que podrían afectar su viabilidad legislativa. En materia presupuestal, establecer un porcentaje fijo del Presupuesto Nacional para el Ministerio Público puede entrar en tensión con el marco presupuestal vigente y generar rechazo; convendría, en su lugar, explorar fórmulas alternativas de garantía progresiva de recursos vinculadas a resultados y metas.
Asimismo, vincular incrementos remunerativos de fiscales supremos a los ingresos de congresistas se aparta del criterio de equivalencia con jueces supremos y podría resultar objetable.
Finalmente, en relación con el régimen pensionario, la remisión al régimen general no reconoce plenamente la exclusividad y los riesgos de la función fiscal. Sugiero un régimen pensionario de “cédula viva”, similar al existente actualmente para el personal militar y policial.
Inscríbete aquí Más información
8. Conclusiones y propuestas
El proyecto preliminar de nueva LOMP constituye un avance hacia la modernización institucional, pero requiere ajustes para reforzar su coherencia interna, operatividad y viabilidad. En particular, se recomienda: (i) depurar y precisar principios institucionales; (ii) fortalecer la conducción estratégica de la Fiscalía de la Nación; (iii) asegurar la flexibilidad organizacional frente a la dinámica criminal; (iv) optimizar el diseño funcional de oficinas especializadas y; (v) garantizar una pensión decente para los fiscales.
En suma, la reforma de la LOMP debe aprovecharse para consolidar un Ministerio Público moderno, independiente y eficaz, capaz de responder a los retos del siglo XXI. Su éxito dependerá tanto de la calidad técnica del texto como de su capacidad para articular consensos y fortalecer legitimidad institucional ante la ciudadanía y la comunidad jurídica.
Notas
1. Constitución Política del Perú (1856), art. 132.
2. Ley 1510, Ley Orgánica del Poder Judicial (1912), Título XXVIII.
3. Constitución Política del Perú (1979), arts. 250-251.
4. Decreto Legislativo 052, Ley Orgánica del Ministerio Público (1981).
5. Proyecto de Ley 1497/2001-CR; Resolución 2774-2012-MP-FN; Proyecto de Ley 3564/2018-MP.
Referencias
- Argentina. (2018). Ley N.° 27.148, Ley Orgánica del Ministerio Público Fiscal de la Nación.
- Chile. (1999). Ley N.° 19.640, Ley Orgánica Constitucional del Ministerio Público.
- Colombia. (2014). Decreto N.° 16, Por el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación.
- Constitución Política del Perú. (1856).
- Constitución Política del Perú. (1979).
- Decreto Legislativo N.° 052. Ley Orgánica del Ministerio Público. (1981). Perú.
- Decreto Legislativo N.° 1373. Decreto Legislativo sobre extinción de dominio. (2018). Perú.
[1] Abogado litigante, ex Fiscal Superior de Lima y ex Jefe de la FECOR
Abogado por la Universidad Nacional de San Antonio Abad del Cusco, Master en Derecho en Litigación Oral por la California Western School of Law, estudios de Doctorado en Justicia Constitucional en la ESADE de la Universidad Ramon Llull de Barcelona.
