Años de historia sin resolver: vacancia presidencial por incapacidad moral

Trabajo de Andreé Castro Arequipeño (estudiante de Derecho en la Pontificia Universidad Católica del Perú, asociado ordinario en Themis y asistente de docencia en la PUCP) y Sol María Guevara Ratto (estudiante de Derecho en la Pontificia Universidad Católica del Perú, asociada ordinaria en Themis y miembro del Consejo Editorial de THEMIS-Revista de Derecho).

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Sumario: 1. Introducción, 2. Caso peruano: presidencialismo atenuado, 3. Incapacidad Moral, 4. Sentidos de interpretar la incapacidad moral, 5. Vulneración al presidencialismo por la causal de vacancia por incapacidad moral, 6. Ausencia de requisitos objetivos que permitan sustentar técnicamente la causal de vacancia en cuestión, 7. Antecedentes sobre vacancias presidenciales por permanente incapacidad moral, 8. Recomendaciones, 9. Conclusiones.


1. Introducción

El pasado viernes 11 de septiembre, el Congreso de la República aprobó con 65 votos a favor la moción de vacancia presidencial contra Martín Vizcarra, quien en los últimos días se ha visto envuelto en una serie de acusaciones tras los audios que el congresista Edgar Alarcón (Unión por el Perú) difundió en relación con el caso “Richard Swing”. Sin embargo, es relevante cuestionarnos hasta qué punto la postura de algunos congresistas de vacar al presidente Martin Vizcarra por incapacidad moral, atenta al sistema de gobierno en nuestro país y su estabilidad. Asimismo, debemos de precisar cómo esta causal está regulada en el artículo 113.2 de la Constitución Política del Perú y los problemas que presenta.

En concordancia con lo mencionado, este artículo buscará analizar la segunda causal del artículo 113 de la Constitución Política del Perú —en el extremo de la incapacidad moral—, y el alcance de esta. Asimismo, se pretenderá dar a conocer la urgente necesidad de una reforma legislativa en lo que respecta a esta causal, al verse expuesta a la simple discrecionalidad de los congresistas y a decisiones finalmente políticas.

2. El caso peruano: presidencialismo atenuado

Para una óptima comprensión, consideramos pertinente precisar algunos aspectos históricos y políticos, por los cuales ha atravesado nuestro país. En primer lugar, pretendemos centrarnos en el sistema de gobierno que presenta el Perú. En ese sentido, se puede afirmar que, a lo largo de la historia republicana del Perú, el sistema que ha estado presente al momento de gobernar ha sido el sistema presidencialista. Esto se demuestra a partir de la denominada, por Hans Kelsen, como “constitución histórica”, es decir, la Constitución del año 1823 promulgada por el presidente de turno José Bernardo de Tagle. Esta característica se ha visto reflejada a lo largo de las doce Constituciones de la época republicana del Perú.

En la Constitución vigente, en el artículo 110, se estipula que «El Presidente de la República es el Jefe del Estado y personifica a la Nación». Asimismo, el inciso 3 del artículo 118 establece su condición de Jefe de Gobierno, al establecer que es atribución del Presidente de la República «Dirigir la política general del Gobierno»; y, en el mismo sentido, el artículo 111 de la Carta Magna señala que «El Presidente de la República se elige por sufragio directo».

Así pues, de la lectura sistemática de dichos artículos, podemos afirmar que el sistema de gobierno que existe en el Perú es un presidencialismo atenuado o racionalizado[1]. Sin embargo, a pesar de los rasgos propios del presidencialismo, el Perú ha adoptado —en la actualidad— diversos mecanismos de control auténticos del parlamentarismo propio de la división de poderes (check and balance), tales como la interpelación y la moción de censura adaptados en el siglo XIX, así como un mecanismo de control más moderno denominado cuestión de confianza, el voto de investidura y la estación de preguntas[2]. Esto es lo que muchos han denominado un «presidencialismo parlamentarizado»

3. Incapacidad moral

Tras definir el sistema de gobierno presente en el Perú, empezaremos a desarrollar el punto central del presente artículo, la permanente incapacidad moral, la cual se encuentra estipulada como causal de vacancia presidencial en el artículo 113 inciso 2 de la Constitución Política del Perú. Es claro que el concepto de “incapacidad moral permanente” no tiene una definición clara en la academia. En primer lugar, el término “incapacidad” es bastante amplio y abarca distintas formas. Al respecto, la Real Academia Española ha definido el término “incapacidad” como la «carencia de aptitud legal para ejecutar válidamente determinados actos, o para ejercer determinados cargos públicos». Por su parte, el término “moral” se caracteriza por su subjetividad, ya que dependerá de la concepción de moral de la persona que interpretará el concepto. En tercer lugar, no se puede medir cuándo un acto o un comportamiento posee el carácter de “permanente”, ello en base a que es un concepto indeterminado, y sin antecedente cuantitativos al respecto.

Así, cuando se intenta definir “incapacidad moral permanente”, lamentablemente no se puede encontrar una definición exacta e institucionalizada. Este término está abierto a múltiples interpretaciones y es totalmente subjetivo. Asimismo, nos percatamos que no hay un consenso entre los filósofos para determinar qué es ser “incapaz moral permanente”, es más, actualmente, es un recurrente tema de debate. Sin embargo, algunas teorías afirman que serlo significa que la persona no sabe diferenciar entre lo bueno y lo malo, y otras mencionan que la persona “incapaz moral” es aquella que no actúa conforme a lo que se sabe “bueno”. La cuestión que se analiza es cuál de las dos teorías es la que realmente explica qué es incapacidad moral, empero consideramos que esta discusión debe ser materia de otra investigación.

Por lo mencionado, podemos concluir que la “incapacidad moral permanente” es un concepto que no está definido por la constitución, ni por algún texto constitucional y, por ende, coincidimos en la declaración del abogado constitucionalista Aníbal Quiroga en el extremo que «la incapacidad moral es un proceso jurídico indeterminado»[3].

4. Sentidos de interpretar la incapacidad moral

Nosotros -para efectos del presente artículo- nos centraremos en dos maneras de comprender la incapacidad moral, ello en base a los estudios que se han realizado en la ciencia jurídica sobre la materia.

4.1. Sentido restringido: “incapacidad mental”

Cuando hacemos referencia a la forma restringida de entender la incapacidad moral, entendemos a ésta como una incapacidad de tipo mental, en otras palabras, como una incapacidad psicológica[4]. Esta forma de entender la incapacidad moral es objetiva, puesto que puede ser declarada y certificada por un especialista en medicina.

4.2. Sentido amplio

Sin embargo, el presente artículo no tendría fundamento si entendiéramos a la causal como una “incapacidad mental”. Existe otra forma, mucho más compleja y amplia, de entender la causal y es por ella que surgen la mayoría de problemas de interpretación. Se entiende así a la incapacidad moral en sentido amplio como una sanción al Presidente de la República por «conductas reprochables que sin duda revisten gravedad, pero que escapan de los alcances de la infracción constitucional y del juicio político».

En ese sentido, cuando se hace referencia a “infracción constitucional”, se entiende ésta como aquella conducta u omisión que va en contra de la norma fundamental (Constitución). Esta actitud no solo abarca cuestiones jurídicas, sino también puede llegar a abarcar temas culturales, éticos, religiosos, entre otros. Luego de una profunda búsqueda, llegamos a la conclusión que las actitudes consideradas como infracciones constitucionales son las siguientes: 1) violación de la soberanía nacional, 2) inobservancia reiterada de compromisos públicos, 3) menoscabo presupuestario, 4) usurpación absoluta del poder, 5) intervención en otros poderes, y 6) desestabilización interna[5].

Es así que nos cuestimos, ¿estaremos ante incapacidad moral —bajo el sentido amplio— cuando se infrinja cualquier supuesto que sea similar, pero que no encaje dentro de los supuestos mencionados anteriormente? Lamentablemente, durante la historia del Perú, bajo este sentido interpretativo, se intentó utilizar la figura de la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral apelando a supuestos similares a los enunciados anteriormente, y otros, los cuales, para los legisladores, estaban dentro del radio de aplicación de la causal mencionada.

Es así que, podemos afirmar que el concepto de la incapacidad moral, bajo esta forma, es actualmente subjetivo y relativo, ya que no podemos descifrar de manera adecuada y razonable, una definición acorde para esta. Por estos problemas basados plenamente en la subjetividad de este concepto y al momento de su aplicación, procederemos a explicar algunas razones por las cuales consideramos que la causal de vacancia por incapacidad moral permanente debe ser modificada.

5. Vulneración al presidencialismo por la causal de vacancia por incapacidad moral

Centrándonos en los hechos ocurridos en los últimos días —lamentablemente por tercera vez en un mismo periodo gubernamental— y en la historia del Perú hasta la actualidad notamos que existe una evidente incompatibilidad entre el sistema presidencialista peruano y la causal de vacancia por incapacidad moral del presidente de la República. Esta causal es contraria a las características principales del sistema de gobierno vigente en el Perú: el presidencialismo.

Así, por un lado, una de las principales características del sistema presidencialista es su rigidez, esto es que el periodo presidencial no debe ser interrumpido bajo ningún motivo, salvo aquellos criterios objetivos establecidos en los artículos 113 y 117 de la Constitución. Sin embargo, la causal de vacancia por incapacidad del presidente de la República rompe con dicha fisonomía, puesto que, al ser aceptada, el presidente estaría terminando su periodo de mandato presidencial antes del periodo establecido constitucionalmente en el artículo 112.

Por otro lado, el sistema presidencialista se caracteriza por su legitimidad democrática dual, donde el presidente de la República y el poder legislativo, al ser elegidos ambos por el voto popular, disputan su poder. Como consecuencia de ello, siempre va a existir la disputa entre ambos poderes del Estado, y el legislativo va a buscar dominar el tránsito del país y por ello, buscará formas de debilitar o expulsar al titular del Ejecutivo de su cargo. En ese sentido, una de esas maneras es la aplicación de la causal de vacancia por incapacidad moral.

6. Ausencia de requisitos objetivos que puedan sustentar técnicamente la aplicación de la causal de vacancia en cuestión

Finalmente, debemos mencionar que es notorio el carácter discrecional y poco objetivo para interpretar la causal expresada en el artículo 133.2 de la Carta Magna. A diferencia de las cuatro causales restantes, esta no desencadena en consecuencia jurídica objetiva. Dicho vacío de objetividad, se presenta por la ausencia de requisitos claros que puedan sustentar técnicamente la aplicación de la causal de vacancia en cuestión. Precisamente, dicha causal de vacancia, es difusa, se puede basar en hechos arbitrarios o decisiones muchas veces politizadas entre los congresistas y, de ese modo, genera que no exista una opinión consensuada acerca de cuándo el presidente es incapaz moral y cuándo no

Asimismo, como lo afirma Sar, el hecho que se le adjudique al Congreso de la República la capacidad de definir cuándo un presidente es incapaz moral requiere que –con el fin de garantizar un debido proceso antes de hacerse efectiva la causal- se cumplan diversos derechos, tales como el derecho a una comunicación previa y detallada de los cargos, derecho a la presunción de inocencia, derecho a la motivación, entre otros[6] (Sar, 2017). Por lo que, en caso se suscite una vacancia presidencial por permanente incapacidad moral, se debe respetar el debido proceso, es decir, no se debe recortar ninguno de los derechos procesales, establecidos en el artículo 139 de la Constitución Política del Perú.

Dicho requerimiento debe ser apreciado como un límite al poder del legislador, ya que al proporcionar al presidente -dentro del proceso- la oportunidad de defenderse, de impugnar, de probar y de ser parte de una investigación, se generaría confianza y seguridad de que no se está tomando una decisión arbitraria y meramente política, sino con base y sustento probatorio. Sin embargo, el Congreso al ser juez y parte de un proceso de vacancia presidencial, en el sentido de que, es este quien acusa y juzga al presidente de la República, se pone en tela de juicio la imparcialidad del proceso.

7. Antecedentes sobre vacancias presidenciales por permanente incapacidad moral

Consideramos necesario aclarar, a raíz de la coyuntura actual, que el caso de Martin Vizcarra no es un caso aislado, pues ya se ha hecho uso de la figura de la permanente incapacidad moral para vacar a más de un Presidente en nuestra historia republicana. Los casos de vacancia de José de la Riva Agüero y Guillermo Enrique Billinghurst que ocurrieron en 1823 y 1914 respectivamente, demuestran que las disputas continuas entre el legislativo y el Presidente de la República dieron paso a la decisión de los congresistas de vacar por incapacidad moral al titular del ejecutivo. Sin duda, en ambos casos solo se derivó en la vacancia por las riñas existentes entre ambos poderes, sin existir una razón objetiva para sustentar la vacancia.

Asimismo, debemos recordar que en el año 2000 se vacó al ex presidente de la República, Alberto Fujimori, por permanente incapacidad moral. Ello se produjo al contar con 62 votos a favor, 9 en contra, 9 abstenciones, y 31 congresistas que se retiraron del hemiciclo. En este caso, se procedió a vacar a Fujimori, debido a la gran corrupción que se evidenció en su gobierno por el caso Vladivideos, entre otros problemas anexos.

Evidentemente esta causal ha venido siendo usada por Congresos liderados por la oposición quienes, aprovechándose de su mayoría, han disfrazado una supuesta “incapacidad moral” cuando en realidad el tema que generó la vacancia fue la existencia de divergencias políticas. Un ejemplo de ello es el caso del ex presidente Pedro Pablo Kuczynski, quien –si bien no fue vacado por incapacidad moral- si fue parte de dos mociones de vacancia. La primera de ellas no procedió, pues tras la votación de los Congresistas no se llegó al número mínimo de votos para aprobar la vacancia -87 votos-. En la segunda moción de vacancia por permanente incapacidad moral contra el mismo ex presidente no se llegó a votar, debido a la renuncia del mismo a su cargo.

Entonces, evidenciamos que la única manera “constitucional” para que el Congreso pueda vacar al presidente de la República por razones políticas, es ampararse en la causal de vacancia por incapacidad moral. Ello se debe a que, es la única causal que se presta a ser subjetivizada y ser usada de forma discrecional.

Finalmente, el pasado 11 de septiembre se aprobó la moción de vacancia contra el actual presidente de la República, Martin Vizcarra, bajo la causal de permanente incapacidad moral. Dicha moción, se basa en la difusión de conversaciones relacionadas con el caso “Richard Swing”, en las cuales se ve involucrado el presidente. Aún no hay una decisión por parte del Congreso; sin embargo, nuevamente podemos apreciar que estamos ante una decisión política por parte de los congresistas, más cuando nos encontramos en una situación sumamente crítica debido al coronavirus.

8. Recomendaciones

Ante la situación presentada, creemos que es estrictamente necesario reformar el artículo 113 inciso 2 de la Constitución Política del Perú (causal de vacancia por permanente incapacidad moral). Para ello, pasaremos a exponer algunos cambios que pueden realizarse, con la finalidad de que esta causal no sea utilizada como herramienta política.

En primer lugar, sostenemos que una solución correcta para evitar los problemas que mencionamos, buscar la estabilidad y un sistema constitucional bien implantado, es la modificación de la causal, de modo que sólo se contemple esta como una en causal de vacancia en sentido restringido, entendiéndose solamente como incapacidad mental. En caso se adopte por la forma restringida para la interpretación de la causal objeto del artículo, se deberá acreditar el estado de salud del primer mandatario, a través un reporte realizado por un médico especialista e independiente. Resaltamos que, el médico que realice esta práctica debe de ser independiente, sobre el cual no se pueda ejercer presión de parte de ningún agente.

En segundo lugar, una propuesta más radical sería la derogación de la segunda causal de vacancia. Con ello, se restringiría la vacancia por incapacidad moral, y por ende, no se tendría que escoger un sentido de interpretación amplia o restringida. Asimismo, con la derogación, el Perú se aseguraría que el legislador no pueda invocar esta causal, y así aprovechar la vaguedad del término para aprovechar y cometer actos en beneficio político de un sector e infundados. Sin embargo, suprimir esta causal en todos sus extremos (primera y segunda parte) significaría desproporcionar de herramientas políticas y de contrapesos al Poder Legislativo, lo cual, desde nuestro parecer sería erróneo e irresponsable.

Finalmente, la propuesta con la que tenemos más simpatía es la siguiente: se debe de esclarecer la conceptualización de “permanente incapacidad moral” como causal de vacancia presidencial. Tras ello, se tendría que regular y delimitar su contenido mediante una Ley promulgada que busque establecer requisitos objetivos y de una gravedad considerable que determinen cuándo verdaderamente un presidente es incapaz moral, evitando así que se deje de usar esta causal como un “cajón de sastre”. Finalmente, el Tribunal Constitucional, en caso se dé oportunidad, debe mostrar una postura crítica y adecuada, la cual ayudará a delimitar este concepto genérico.

9. Conclusiones

Tal como hemos logrado evidenciar en este texto, la causal de vacancia por incapacidad moral, a diferencia de las otras causales también reguladas en el artículo 113 de la Constitución, se caracteriza por su mera subjetividad y la interpretación que se le quiera atribuir en cada momento. Sin duda, ello conlleva a diversos problemas, tales como la afectación del propio sistema de gobierno peruano, o el uso de manera discrecional, o con fines políticos de esta figura por parte de los congresistas, especialmente cuando estos son parte de la oposición.

La actual situación nos demuestra, una vez más, lo mal que está siendo empleada esta figura —y lo ha sido a lo largo de la historia—. En la actualidad, tras la aprobación de una moción de vacancia contra el presidente Martín Vizcarra, el Ejecutivo ha presentado al Tribunal Constitucional una demanda competencial con la finalidad de paralizar la moción de vacancia aprobada por el Congreso. Del mismo modo, se presentó una medida cautelar, de modo que se suspenda el proceso de vacancia presidencial hasta que culmine el trámite del proceso competencial y, por ende, el Congreso de la República no vote por la vacancia del presidente Martín Vizcarra.

Cerca de 200 años de vida republicana han transcurrido y problemas en el mismo sentido se siguen presentando, debido a la errónea aplicación de esta causal de vacancia. No cabe duda sobre la necesidad actual de modificarla, de modo que no se base en la subjetividad, sino que logre demostrar verdaderas y probadas razones por las cuales se debe destituir a un mandatario de su cargo, tomando en consideración también el sistema de gobierno peruano.

Finalmente, solo nos queda anhelar que las autoridades tomen decisiones conscientes y críticas acerca de la incapacidad moral, ya que lo que se desea es que esta figura política deje de ser utilizada como un “cajón de sastre”. Para lograr ese fin, nosotros, tal vez pecando de optimistas, consideramos que en un futuro muy cercano se realizará una evaluación integral —y una posible modificación— al segundo inciso del artículo 113 de la Constitución Política del Perú.


[1] Campos, Milagros. «El Presidencialismo en el Perú». En Advocatus, número 23 (2010), p. 295.

[2] Ibid., p. 299.

[3] Manuel Patiño. «¿Cuando se considera que un presidente tiene “incapacidad moral”?». En Gestion [En línea]: https://bit.ly/3kqjjjK [Consulta: 14 de septiembre de 2020].

[4] García Chávarri, Abraham. «La vacancia por incapacidad moral del presidente de la República». Tesis de maestría en Derecho Constitucional (2013). Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, Escuela de Posgrado, p. 119.

[5] Montoya Chavez, Victor Hugo. La infracción constitucional. Lima: Palestra Editores, 2005, p. 37.

[6] Sar, Omar. “Requisitos y contenido del debido proceso en caso de proceso de vacancia del presidente por su “permanente incapacidad moral”. En Facebook. [Consulta: 15 de septiembre de 2020].

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