La vida o la muerte: análisis comparativo de las medidas de deshacinamiento tomadas en América Latina
Marité Bustamante
Asociada del Estudio Arbizu&Gamarra
Aaron Aleman
Practicante profesional del Estudio Arbizu&Gamarra
Las cárceles se arrastran por la humedad del
mundo
van por la tenebrosa vía de los juzgados
buscan a un hombre, buscan a un pueblo, lo
persiguen
lo absorben, se lo tragan.
Miguel Hernández
Desde que en marzo de este año la propagación del covid-19 llegó a América Latina, la situación de hacinamiento de las cárceles de la región se volvió una bomba de tiempo. No hay lugar más propicio para el virus que lugares hacinados e insalubres, y con limitado acceso a los servicios de salud.
A pesar de que esta situación es evidente, los gobiernos de la región han tomado pocas y tímidas medidas al respecto, priorizando aquellas que promueven el aislamiento de la población penitenciaria (restricción de visitas y acceso a bienes enviados desde el exterior) y postergando céleres y drásticas medidas de deshacinamiento. Cuando aquellas expresaron sus evidentes limitaciones (el personal de resguardo y los proveedores deben seguir entrando y saliendo de las cárceles), algunos Estados comenzaron a tomar medidas generales de deshacinamiento.
En esta ocasión, analizaremos las medidas tomadas por Chile, Colombia, México y Perú, no sin antes revisar la responsabilidad de los estados respecto de los derechos humanos de los reclusos a su cargo y los niveles de hacinamiento que afectan a la región.
1. La responsabilidad de los estados respecto de las personas privadas de libertad
Los estados modernos surgen bajo la premisa del reconocimiento de derechos de carácter universal a todos los seres humanos. Estos derechos impregnan los deberes de los estados respecto de sus ciudadanos y animan la acción estatal a fin de promover su protección y garantía.
No es distinto en el caso de las personas privadas de libertad, ya sea por cumplir con una medida preventiva o una condena, estas conservan su dignidad y no deben sufrir limitación alguna de sus derechos, salvo aquellas consustanciales a la medida de reclusión. En el caso de los condenados, este deber está directamente asociado al principio de resocialización que ordena a los estados procurar la reinserción de las personas condenadas a la sociedad. Un trato vejatorio o denigrante atentaría contra dicho principio, ni qué decir de amenazas a la vida, la integridad física y la salud.
Lo dicho ha sido ratificado por amplia jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH)[1] y ha sido elevado a la condición de principio en la Resolución 1/08 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) que, como Principio I, señala:
Toda persona privada de libertad que esté sujeta a la jurisdicción de cualquiera de los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos será tratada humanamente, con irrestricto respeto a su dignidad inherente, a sus derechos y garantías fundamentales, y con estricto apego a los instrumentos internacionales sobre derechos humanos.
En particular, y tomando en cuenta la posición especial de garante de los Estados frente a las personas privadas de libertad, se les respetará y garantizará su vida e integridad personal, y se asegurarán condiciones mínimas que sean compatibles con su dignidad.
Se les protegerá contra todo tipo de amenazas y actos de tortura, ejecución, desaparición forzada, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, violencia sexual, castigos corporales, castigos colectivos, intervención forzada o tratamiento coercitivo, métodos que tengan como finalidad anular la personalidad o disminuir la capacidad física o mental de la persona.
No se podrá invocar circunstancias, tales como, estados de guerra, estados de excepción, situaciones de emergencia, inestabilidad política interna, u otra emergencia nacional o internacional, para evadir el cumplimiento de las obligaciones de respeto y garantía de trato humano a todas las personas privadas de libertad (el resaltado es nuestro).
La posición especial de garante de los Estados frente a las personas privadas de libertad cobra especial relevancia en un contexto de pandemia y nos coloca ante la oportunidad de volver esta situación excepcional una solución a un problema estructural: el hacinamiento de los centros de reclusión en América Latina.
2. El hacinamiento: una realidad regional
Las cárceles de América Latina están lejos de los estándares que los diversos organismos internacionales han propuesto para garantizar un mínimo de vida digna a sus reclusos[2]: se trata de lugares hacinados e insalubres, con poca ventilación, deficiente acceso a servicios básicos como el agua, la alimentación y la atención médica, con altos índices de corrupción para el acceso a dichos servicios e iguales índices de violencia[3].
Entre los problemas enumerados, el hacinamiento reviste una especial importancia, pues condiciona la actuación de los estados para revertir los otros problemas. Donde hay hacinamiento hay deficiente acceso a servicios y dificultades para imponer medidas de seguridad (por ejemplo, la división física entre procesados y condenados) y de control de la corrupción.
Actualmente, 1.7 millones de personas padece esta situación en las cárceles de América Latina, donde los niveles de sobrepoblación oscilan entre el 454.4% y el 90.1%. En el caso de los países analizados para este artículo los niveles de hacinamiento son los siguientes: Chile (100.4%), Colombia (145.9%), México (90.1%) y Perú (240.7%).
En los casos de Colombia[4] y Perú[5], esta realidad ha sido abordada por sus respectivos Tribunales Constitucionales, los mismos que han declarado el estado de cosas inconstitucional del sistema penitenciario. Es decir, una situación de generalizada y sistemática vulneración de derechos fundamentales.
Fuente: World Prison Brief of Institute for Crime & Justice Policy Research. Disponible: https://www.prisonstudies.org/highest-to-lowest/occupancy-level?field_region_taxonomy_tid=24
3. Las medidas adoptadas en Chile, Colombia, México y Perú
A continuación, se presenta un análisis de las medidas de deshacinamiento en los países referidos en función de los siguientes criterios: a) tipo de norma que aprueba la medida; b) tipo de medida; c) población beneficiaria y d) delitos excluidos.
El objetivo de esta sección es comparar los diferentes instrumentos de deshacinamiento utilizados, para luego evaluar el alcance de las medidas tomadas.
Tipo de norma:
Las iniciativas legislativas de los cuatro países bajo análisis han sido promovidas o por Poder Legislativo o el Poder Ejecutivo. En este primer grupo, se encuentran Chile y México, quienes a través de las leyes N°21228[6] y Ley S/N[7], establecieron el indulto general de conmutación de la pena o el saldo de esta por la de reclusión domiciliaria; y la amnistía, respectivamente.
Por su parte, en el segundo grupo, se encuentran Colombia y Perú, los cuales mediante el Decreto Legislativo N°546[8] y los Decreto Supremo N°004-2020-JUS[9] y N°005-2020-JUS, aprobaron la sustitución del cumplimiento de la pena de prisión y la medida de aseguramiento de detención preventiva; así como la evaluación y propuesta de recomendación de Gracias Presidenciales ante supuestos especiales, respectivamente.
Cabe indicar que las medidas aprobadas ya sea por Congreso o por el Poder Ejecutivo estuvieron amparadas en mandatos constitucionales expresos. Así, en Chile, el artículo 65° de la Constitución señala que los indultos generales son competencia exclusiva del Senado. A su vez, en México, el artículo 73° de la Constitución, dispone que le corresponde al Congreso conceder amnistías por delitos que sean de conocimiento de los tribunales de la Federación. Es decir, en ambos casos, la vía competencial específica para la formulación, elaboración y publicación recaía en el Congreso.
De manera similar, la vía procedimental utilizada en Colombia y Perú estuvo enmarcada por lo dispuesto en los artículos 215° y 118° de sus Constituciones, respectivamente.
En Colombia, esta facultad irrogada al presidente de la República estuvo sujeta a la declaración de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por la pandemia global del coronavirus, régimen de excepción a partir del cual se autoriza expedir Decretos con fuerza de ley, con la firma de todos los ministros, en una materia directamente relacionada con esta declaración excepcional, como lo es la despoblación de las cárceles a efectos de evitar la propagación de este virus.
Es pertinente señalar que en la experiencia colombiana, la vía utilizada fue la única posible; pues su Constitución (artículos 150° y 201°), solo prevé conceder indultos generales o amnistía, ya sea por parte del Congreso o del Gobierno, siempre que los mismos versen sobre un delito político o conexo.
En el caso de Perú, le es atribuible al presidente de la República conceder los indultos y conmutación de las penas. De esta manera, se han previsto dos modalidades: a) el indulto humanitario y b) el indulto común y la conmutación de penas[10].
Tipo de medida:
Las medidas tomadas en los casos analizados han sido diversas. En el caso de Chile, tuvo lugar la conmutación de la pena; en Colombia, la sustitución del cumplimiento de la pena; en México, se aprobó una ley de amnistía; y en Perú, se aprobó el indulto y la conmutación de la pena.
El impacto sobre la situación jurídica procesal de los individuos difiere sustancialmente, puesto que en el caso de Chile y Colombia, los reos seguirán siendo responsables penalmente por el delito cometido, solo que en el primer caso (Chile) se les aplicará una variación de la pena por una menos gravosa, mientras que en el segundo caso (Colombia) cumplirán el íntegro de su condena – total o parcial – en su domicilio. Siendo que solo en el caso de Chile, la medida aplica exclusivamente para reos propiamente dicho (esto es, sujetos que cuenten con una sentencia condenatoria).
Otra diferencia particular en el caso de Colombia es que la sustitución del lugar del cumplimiento de la pena solo es amparada por un lapso de 6 meses. Esto es, una vez finalizado dicho lapso, el sujeto beneficiado con la medida deberá presentarse dentro de los 5 días posteriores al centro penitenciario en el que se encontraba al momento de su otorgamiento.
Distinto es el caso de México, donde tanto procesados como condenados pueden acceder a la amnistía y, por tanto, al perdón del delito. Esto se explica a propósito del origen de la ley que, aunque fue aprobada en el contexto de la pandemia, proviene de una demanda ciudadana por la liberación de personas injustamente presas en el marco de la “guerra contra las drogas”, principalmente, mujeres en situación de vulnerabilidad[11].
En cambio, la situación en el Perú difiere sustancialmente de las anteriores, puesto que se ha previsto la implementación de dos medidas a) indulto humanitario y b) indulto común y conmutación de la pena. Las cuales solo aplican a reos que cuenten con una sentencia condenatoria, mas no a reos con una medida cautelar asegurativa del proceso.
Es decir, en la experiencia peruana, los reos gozarán del perdón de la pena – traducido en la exclusión del cumplimiento de la condena-. No obstante, seguirán siendo responsables penalmente del delito por el cual fueron condenados, lo cual implica que no se suprimen los antecedentes policiales, judiciales y penales generados a partir del hecho delictivo.
Ahora bien, tal como se ha señalado, en los casos de Chile y Perú, las medidas están dirigidas a personas privadas de su libertad bajo una sentencia condenatoria; mientras que, en el caso de México y Colombia, las mismas están destinadas no sólo a aquella persona que cuenta con una sentencia condenatoria, sino aquella que cumple una medida coercitiva personal e, incluso – en el caso de México -, a quienes solo se les haya iniciado una acción penal en su contra.
Esto es de suma importancia, puesto que si todas estas medidas tienen la misma finalidad: el deshacinamiento de las cárceles; en los casos de México y Colombia sí existen mayores probabilidades de éxito, mientras que, en el caso de Chile y Perú, las mismas tendrían algunas limitaciones al no atender a la población reclusa bajo una medida cautelar en su contra[12].
Población beneficiaria:
En cuanto a esta categoría, existe una confluencia de criterios en los casos de Chile, Colombia y Perú, debido a que las medidas implementadas toman en cuenta dos aspectos sustanciales: i) la condición de vulnerabilidad de las personas y ii) el cumplimiento de una fracción de la pena efectiva de libertad.
Es oportuno precisar que, si bien es cierto hay coincidencia en el criterio general de vulnerabilidad de una persona, existen diferencias en torno al rango de edades y la inclusión de personas que padecen enfermedades que puedan ser de riesgo en el contexto de la pandemia por COVID-19.
En el caso de Chile, por ejemplo, se reconoce como población de alto riesgo de contagio a los hombres mayores de 60 años, a las mujeres mayores de 55 años, a las mujeres embarazadas o con niños no mayores a dos años.
Mientras que en los casos de Colombia y Perú tanto a las personas mayores de 60 años, a las mujeres embarazadas o con niños; como además a todas las personas que adolecen de una enfermedad de riesgo inminente de contagio del COVID- 19, recogiendo así los informes elaborados por la Organización Mundial de la Salud (OMS) y los pronunciamientos emitidos por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). En el caso de Colombia, finalmente, también se ha previsto incluir a las personas de movilidad reducida por discapacidad.
Ahora bien, con respecto al segundo factor – fracción del cumplimiento de la pena – se debe anotar que tanto en Chile y Colombia, el porcentaje de la pena que se debe haber cumplido para acceder al beneficio oscila entre el 33% y 50%; mientras que, para el caso del Perú se ha previsto que el lapso restante del cumplimiento de la pena sea de 6 meses.
Se debe subrayar, también, que en los casos de Colombia y Perú, se ha fijado como un criterio adicional para la otorgación de estas medidas que la persona haya sido condenado con una pena reducida (5 y 4 años, respectivamente).
En el caso de Colombia, finalmente, se ha previsto que el beneficio solo puede otorgarse si es que el destinatario logra acreditar que no permanecerá en el domicilio de la persona que fue la víctima del delito (integrante del miembro familiar). Ello a fin de garantizar la protección de los derechos que asisten a aquella.
Por otro lado, en México, el verdadero origen de la norma impregna la decisión legislativa en torno a la población beneficiaria. No se trata, entonces, de criterios vinculados a los riesgos de COVID-19, sino a aquellos que describen a la población víctima de la política represiva en torno a la “lucha contra las drogas”: personas que hayan sido acusadas de delitos contra la salud (específicamente, vinculados a la producción, tenencia, tráfico, proselitismo y otros actos en materia de narcóticos) que se encuentren en situación de pobreza o extrema vulnerabilidad, o que se encuentren bajo un supuesto de coacción. También comprende a los pueblos o comunidades indígenas o afromexicanas que se encuentren en los mismos supuestos anteriores. Finalmente, a los consumidores que hayan sido detenidos por posesión no comercial.
Además de los delitos vinculados a las drogas, se otorga amnistía por los delitos de aborto u homicidio por parentesco, sedición y robo no violento. En, al menos dos casos, se trata de delitos que son utilizados para criminalizar el ejercicio de derechos. Por un lado, el derecho de las mujeres a decidir sobre sus cuerpos y, por otro, el derecho a la protesta.
Delitos excluidos:
El principal criterio utilizado para la exclusión de población penitenciaria de las medidas referidas es la peligrosidad o gravedad de los delitos cometidos o por los cuales están siendo procesados. Este criterio se justifica tanto el deber del Estado de garantizar la seguridad pública como en el deber de garantizar la no impunidad de los delitos graves. Sin embargo, hay quienes rechazan este criterio por considerarlo una expresión del derecho penal del autor, el cual supone que los sujetos condenados por delitos graves son necesariamente peligrosos, asumiendo que siempre y bajo cualquier premisa ejercerán oposición férrea a una convivencia pacífica con los demás individuos.
Entre los principales delitos excluidos en los cuatro países analizados, destacan: el asesinato (delitos contra la vida y la integridad pública), el robo (delitos contra el patrimonio), violaciones sexuales (delitos contra la indemnidad y libertad sexual), terrorismo y delitos vinculados con organizaciones criminales (delitos contra la seguridad o tranquilidad públicas).
Cabe precisar, sin embargo, que en los casos de Colombia y Perú, se ha previsto no solo excluir a los delitos tradicionalmente conocidos como “violentos”, como los mencionados en el párrafo anterior, sino también a los delitos contra la administración pública o popularmente conocidos como delitos de corrupción. Es probable que esta decisión haya estado motivada en el objetivo de evitar enviar un mensaje de impunidad a la ciudadanía, más aún en un contexto reciente de gran corrupción en el marco de los casos Lava Jato.
4. El alcance de las medidas tomadas
Conforme a información difundida sobre cada uno de los cuatro países, tenemos que el avance en el proceso de deshacinamiento es el siguiente:
| PAÍS | NÚMERO DE PERSONAS LIBERADAS | POBLACIÓN PENITENCIARIA TOTAL | % DE LA POBLACIÓN PENITENCIARIA |
| Chile | 1860[13] | 49 945 | 3.72% |
| Colombia | 566[14] | 117 336 | 0.48% |
| México | – | 188 262[15] | – |
| Perú | 1242[16] | 96 145 | 1.29% |
Elaboración propia. Fuentes: Gendarmería de Chile. Compendio Estadístico Penitenciario 2018. Instituto Penitenciario y Carcelario (Colombia). Informe estadístico población privada de libertad. Abril 2020. Instituto Nacional Penitenciario (Perú). Reporte estadístico enero 2020.
Como se observa, el país que más ha avanzado en el deshacinamiento es Chile. Es importa resaltar, además, que este es el tercer país con menos índices de sobrepoblación penitenciaria en la región. El segundo en avance, pero muy por debajo de Chile, es Perú. Esta situación preocupa, pues Perú es el cuarto país con mayor índice de sobrepoblación en la región. El tercer país, en términos de avance, es Colombia, que se encuentra a la mitad de la table del ranking de sobrepoblación en la región. Finalmente, no contamos con información oficial o periodística que dé cuenta de liberaciones atribuibles a la Ley de amnistía aprobada en México. Sin embargo, según un reciente artículo de miembros de Human Rights Watch para New York Times en español, en el contexto de la pandemia por COVID-19, los jueces han liberado a, al menos, 2000 personas[17].
5. Colofón
Mientras la pandemia avanza en nuestra región, las medidas tomadas por los estados para evitar su propagación dentro de las cárceles han sido una gota en el mar. Esta situación ha agravado la violencia en los intramuros, donde ya se han suscitado múltiples motines.
Esta situación requiere de una acción urgente y drástica que, considerando las obligaciones internacionales de los estados respecto a las personas privadas de libertad y los derechos humanos que estas personas ostentan, garanticen el deshacinamiento. Ninguna otra medida alternativa es suficiente y ninguna otra opción ética nos resta si queremos ostentar el título de sociedades democráticas y defensoras de los derechos humanos.
O si se prefiere un argumento pragmático, hoy no solo se compromete la vida, integridad y salud de los reclusos, sino la del propio personal de seguridad y hasta la de la población en su conjunto, quienes tendrá que acceder a los mismos servicios de salud ya colapsados de los estados latinoamericanos. En suma, es un asunto de vida o muerte. ¿De qué lado estarán los estados?
[1] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Neira Alegría y otros Vs. Perú. Fondo. Sentencia de 19 de enero de 1995, párrafo 60; Caso Cantoral Benavides Vs. Perú. Fondo. Sentencia de 18 de agosto de 2000, párrafo 87; Caso Juan Humberto Sánchez Vs. Honduras. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones Costas. Sentencia de 7 de junio de 2003, párrafo 111; Caso “Instituto de Reeducación del Menor” Vs. Paraguay. Excepciones preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de septiembre de 2004, párrafo 152; Caso Quispialaya Vilcapoma Vs. Perú. Excepciones Preliminares. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de noviembre de 2015; entre otras varias sentencias más.
[2] Entre otros que se derivan de los tratados de derechos humanos: Principios Básicos para el tratamiento de Reclusos; Conjunto de Principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión; y Reglas mínimas para el tratamiento de reclusos.
[3] CIDH (2011). Informe sobre los derechos humanos de las personas privadas de libertad en las Américas. Disponible en: https://www.oas.org/es/cidh/ppl/docs/pdf/ppl2011esp.pdf.
[4] Sentencias T-153 de 1998, T-388 de 2013, T-762 de 2015 y Auto 121 de 2018.
[5] En el marco de la pandemia, el Tribunal Constitucional peruano comunicó que ha decidido declarar el estado de cosas inconstitucional del sistema penitenciarios. Sin embargo, informó que la sentencia será publicada recién el 04 de junio de 2020. La parte resolutiva está disponible aquí: https://www.tc.gob.pe/wp-content/uploads/2020/05/parte_resolutiva.pdf
[6] Fecha de inicio de vigencia: 17 de abril de 2020. Disponible en: https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1144400
[7] Fecha de inicio de vigencia: 21 de abril del 2020. Disponible en: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5592105&fecha=22/04/2020
[8] Fecha de inicio de vigencia: 14 de abril del 2020. Disponible en: https://dapre.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DECRETO%20546%20DEL%2014%20DE%20ABRIL%20DE%202020.pdf
[9] Fecha de inicio de vigencia: 23 abril del 2020. Disponible en: https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-supremo-que-establece-supuestos-especiales-para-la-e-decreto-supremo-n-004-2020-jus-1865717-3/
[10] Es oportuno subrayar que existe una diferenciación en cuanto a los requisitos exigidos en cada una de estas dos medidas concretas, pues en el primer caso solo se exige una revisión documentaria que certifique la enfermedad cronológica que se considere proclive al contagio del COVID-19, mientras que en el segundo caso, se deberán cumplir requisitos incluso más gravosos a los impuestos en el país de México, ya que se evaluará la condición de reo primario y que no exista una medida de detención a nivel nacional.
[11] Erreguerena, Isabel; Maïssa Hubert y Viridiana Valgañon. Ley de Amnistía en México: Más allá de los mitos. Disponible en: https://dplfblog.com/2020/05/25/ley-de-amnistia-en-mexico-mas-alla-de-los-mitos/
[12] En Chile, según el Compendio estadístico penitenciario del año 2018, el 33.5% de su población penitenciaria tiene la condición de imputado. En el Perú, según el Reporte estadístico de enero 2020 del Instituto Nacional Penitenciario, 35 341 personas reclusas tiene la condición de procesada de un total de 96 145, lo que representa el 36.75% de la población penitenciaria.
[13] Gendarmería de Chile. Información revisada el día 29 de mayo de 2020. Disponible en: https://html.gendarmeria.gob.cl/doc/Cuadro_Resumen_Prensa.pdf. Cabe precisar que, además de los indultos conmutativos (1860), la Gendarmería da cuenta del otorgamiento del beneficio de libertad condicional (1591) y el cambio de medida cautelar (250).
[14] El tiempo. Entrevista a la Ministra de Justicia de Colombia: Era natural que contagios masivos en las cárceles ocurrieran. Publicado el 17 de mayo de 2020. Disponible en: https://www.eltiempo.com/justicia/investigacion/entrevista-con-la-ministra-de-justicia-margarita-cabello-sobre-coronavirus-en-las-carceles-496450
[15] Instituto Nacional de Estadística y Geografía (2019). Estadísticas sobre el sistema penitenciario estatal en México. Disponible en: http://www.cdeunodc.inegi.org.mx/unodc/wp-content/uploads/2018/01/en_numeros2.pdf
[16] Declaraciones del Ministro de Justicia ante la Comisión de Fiscalización del Congreso. Fuente: https://twitter.com/MinjusDH_Peru/status/1265751200206598157?s=20
[17] New York Times en español. Cómo evitar que las cárceles de América Latina se conviertan en una incubadora del coronavirus. Publicado el 21 de mayo de 2020. Disponible en: https://www.nytimes.com/es/2020/05/21/espanol/opinion/prisiones-covid.html
