La administración de los inmuebles de las beneficencias: ¿expropiación indirecta o regulatoria?*

La autora es abogada con estudios de posgrado en Derecho Registral por la PUCP. Adjunta de docencia del curso de Reales en la Facultad de Derecho de la PUCP y del curso de Teoría del Registro en el Programa de Segunda Especialidad en Derecho Registral de la PUCP.

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Sumario: 1. Introducción.— 2. Inmuebles “de administración” de las beneficencias.— 3. Expropiación indirecta o regulatoria.— 4. Conclusiones.— 5. Referencias bibliográficas.


Resumen: Se reflexiona sobre los siguientes puntos: ¿las beneficencias tienen o no facultad de administrar los bienes de las cofradías y archicofradías?, ¿constituiría un supuesto de expropiación indirecta o regulatoria la administración de los bienes?, entre otros.
Palabras clave: Administración de inmuebles, beneficencias, expropiación.

1. Introducción

En virtud de la Ley del 2 de noviembre de 1889, las sociedades de beneficencia obtienen gran parte de sus recursos de la administración de bienes que son de propiedad de terceros: las cofradías y archicofradías.

De este modo, las cofradías y archicofradías conservan la titularidad de sus bienes, no obstante, han sido privadas de sus facultades de uso y disfrute. Así, se les impide obtener el máximo provecho económico de sus bienes.

Este supuesto constituye una modalidad de afectación de la propiedad, sin transferencia de dominio a favor del Estado, denominada expropiación regulatoria o indirecta.

Aun cuando esta figura no se encuentra regulada en nuestro ordenamiento, es posible obtener la tutela del Tribunal Constitucional, debido a la protección que nuestro ordenamiento otorga al derecho de propiedad.

La presente investigación sustentará que la Ley del 2 de noviembre de 1889 constituye un supuesto de expropiación indirecta o regulatoria. Para tal efecto, abordaremos el origen de los inmuebles “de administración” de las beneficencias, así como el concepto de expropiación indirecta o regulatoria.

2. Inmuebles “de administración” de las beneficencias

2.1. Sociedades de beneficencia

Las sociedades de beneficencia son personas jurídicas creadas por ley, con autonomía administrativa, económica y financiera y que se encuentran bajo la rectoría del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables[1].

Tienen como finalidad prestar servicios de protección social, en su ámbito local provincial, a niñas, niños, adolescentes, mujeres, personas con discapacidad y personas adultas mayores en situación de riesgo o vulnerabilidad[2].

Cumplen sus fines gracias a los recursos que obtienen, principalmente, de los actos de administración o disposición de sus inmuebles, así como de los actos de administración de los inmuebles de propiedad de las cofradías y archicofradías[3]. A estos últimos denominamos inmuebles “de administración”.

2.2. Cofradías y archicofradías

Cabe resaltar que las cofradías y archicofradías son asociaciones religiosas que forman parte de la jerarquía de la Iglesia católica[4]. Su actuación se rige por su estatuto, debidamente aprobado por la autoridad eclesiástica[5], el Código de Derecho Canónico[6] y el Código de Derecho Civil[7].

Si bien las cofradías existen en el Perú desde los inicios de la colonia, la normativa que las regula estuvo dispersa por muchos años. Por su naturaleza heterogénea, fueron influenciadas por el Derecho Canónico (asociaciones de fieles con un fin de culto) y el Derecho Civil (actividades de índole social y económica).

Finalmente, en 1917, fueron recogidas en el primer Código de Derecho Canónico. Por un lado, las cofradías fueron conceptualizadas como asociaciones de fieles, constituidas con un “decreto formal de erección”, que tienen como finalidad principal el incremento del culto público[9]. Mientras que las archicofradías[10] fueron concebidas como asociaciones que gozan de la facultad de “agregar cofradías”.

IMPORTANTE
El derecho fundamental a la propiedad ha sido reconocido constitucionalmente. Es un poder que “nace del derecho” y recae sobre un bien o conjunto de bienes, que pueden ser “corporales (cosas) o incorporales (derechos)”.

 2.3. Ley del 2 de noviembre de 1889

Tal como señalamos en la introducción de la presente investigación, las sociedades de beneficencia tienen la facultad de administrar los bienes de las cofradías y archicofradías en virtud de la Ley del 2 de noviembre de 1889[11] (en adelante, la Ley).

A pesar de que la Ley fue aprobada en el siglo xix, esta aún se encuentra vigente. Es más, ha sido ratificada recientemente por el artículo 22 del Decreto Legislativo N.° 1411 “Decreto Legislativo que regula la naturaleza jurídica, funciones, estructura orgánica y otras actividades de las Sociedades de Beneficencia”[12].

Asimismo, la Ley dispuso que las rentas que se obtuvieran de la administración de los bienes debían destinarse a las obras pías o mandas de las cofradías y archicofradías; mientras que el sobrante sería dirigido al sostenimiento de los hospitales, casas de caridad y asilos, a cargo de las beneficencias.

En ese sentido, se ordenó que los administradores de las cofradías y archicofradías entreguen a las beneficencias, ubicadas en cada una de sus provincias, el margesí de sus bienes, así como los documentos y archivos correspondientes a cada una de ellas[13].

La Ley inclusive determinó que, en caso de que las cofradías y archicofradías se ubiquen en provincias donde no existan beneficencias, los bienes serían administrados por la beneficencia de la capital del departamento.

De lo expuesto, se desprende que la Ley constituye una limitación al derecho de propiedad de las cofradías y archicofradías, debido a que se les priva de la administración (uso y disfrute) de sus bienes. En efecto, las cofradías y archicofradías conservan únicamente la facultad de disponer de sus bienes.

En ese sentido, si bien la Ley fue aprobada con la finalidad de asegurar la conservación de los bienes de las asociaciones, procurar su buena administración, así como incrementar las rentas de las beneficencias[14]; nos preguntamos si contraviene el texto constitucional vigente. En vista de que el Estado garantiza la inviolabilidad del derecho a la propiedad.

Dicho lo anterior, cuando los particulares son privados de su derecho de propiedad, pueden exigir la tutela del Estado a través del Poder Judicial o el Tribunal Constitucional, según sea el caso[15].

A continuación, nos referiremos a los alcances constitucionales de la protección del derecho a la propiedad.

3. Expropiación indirecta o regulatoria

3.1. Derecho de propiedad y sus atributos

El derecho fundamental a la propiedad ha sido reconocido constitucionalmente[16]. Es un poder que “nace del derecho” y recae sobre un bien o conjunto de bienes, que pueden ser “corporales (cosas) o incorporales (derechos)”[17].

El Código Civil lo define como el poder jurídico que le permite a su titular ejercer las facultades de uso, disfrute, disposición y reivindicación del bien[18]. El propietario podrá servirse del bien (uso); percibir sus frutos (disfrute); prescindir o deshacerse del bien, ya sea física o jurídicamente (disposición); y recuperar el bien de quien lo posee ilegítimamente (reivindicación)[19].

3.2. Límites del derecho a la propiedad

Por otro lado, el Tribunal Constitucional destaca que el derecho de propiedad no es absoluto, está sujeto a límites, pues coexiste con otros derechos y bienes constitucionalmente protegidos[20]. El artículo 70 de la Constitución contempla dos limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad: el bien común y la ley[21].

Cuando el propietario ejerce sus facultades de uso, disfrute y disposición del bien, debe hacerlo de acuerdo con el bien común, esto es, el bien general o bien de todos. De igual forma, por ley, se puede establecer limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad[22].

3.3. Expropiación directa o forzosa

Por último, el artículo 70 de la Constitución también regula la expropiación, es decir, la transferencia forzosa del derecho de propiedad de un privado a favor del Estado. No obstante, la expropiación de ninguna forma constituye una excepción a la inviolabilidad del derecho de propiedad[23].

IMPORTANTE
Llama la atención que nuestra Constitución haya restringido la expropiación a un solo modelo de privación de la propiedad por parte del Estado (transferencia forzosa). En el derecho comparado se reconoce otras clases de afectación del derecho de propiedad, sin transferencia de dominio a favor del Estado, pero con efectos económicos equivalentes a la expropiación.

En ese sentido, la expropiación será válida constitucionalmente, siempre que se cumpla con los siguientes requisitos: i) existan motivos de seguridad nacional o necesidad pública expresados en una ley promulgada por el Congreso de la República; ii) se pague, previamente y en efectivo, una indemnización justipreciada, la cual deberá incluir el precio del bien, así como la compensación por el eventual perjuicio[24].

En caso de que el acto expropiatorio no reúna los requisitos señalados en el párrafo anterior, estaremos ante un supuesto inconstitucional de privación del derecho de propiedad[25].

Llama la atención que nuestra Constitución haya restringido la expropiación a un solo modelo de privación de la propiedad por parte del Estado (transferencia forzosa). En el derecho comparado se reconoce otras clases de afectación del derecho de propiedad, sin transferencia de dominio a favor del Estado, pero con efectos económicos equivalentes a la expropiación[26].

3.4. Expropiación indirecta o regulatoria

Específicamente, nos referimos a la expropiación indirecta o regulatoria que se produce cuando el Estado, a través de sus actos o regulaciones, priva, total o parcialmente, al propietario de un bien, de uno o todos los atributos de su derecho de propiedad.

Dicho lo anterior, aun cuando el propietario conserva la titularidad del bien, se encuentra impedido de ejercer sus facultades de uso, disfrute o disposición[27].

Evidentemente, gozar de la titularidad de un bien del que no se puede extraer un beneficio económico carece de sentido[28].

IMPORTANTE
Se vulnera el derecho de propiedad de las cofradías y archicofradías, debido a que, si bien estas conservan la titularidad de sus bienes, han sido privadas de sus facultades de uso y disfrute, impidiendo que obtengan el máximo beneficio económico de sus bienes.

Aunque el texto constitucional vigente no contempla la figura de la expropiación regulatoria o indirecta, esta ha sido recogida en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional[29].

De acuerdo con el Tribunal, la expropiación regulatoria o indirecta no está permitida en nuestro ordenamiento dado que la Constitución protege el derecho a la propiedad y sólo admite la transferencia forzosa del derecho bajo un procedimiento expropiatorio que exige el cumplimiento de ciertos requisitos como el pago de una indemnización justipreciada[30].

Atendiendo a estas consideraciones, aunque la Constitución no otorga protección expresa contra este tipo de expropiaciones, existe la posibilidad de obtener la tutela del Tribunal, vía proceso de amparo[31].

En síntesis, las afirmaciones anteriores sugieren que si bien las cofradías y archicofradías conservan la titularidad de sus inmuebles, en tanto se encuentran privadas de ejercer sus facultades de uso y disfrute, su derecho pierde sentido.

Además, se debe precisar que en tanto el Estado les impide administrar, usar y controlar sus bienes, su derecho de propiedad pierde relevancia, porque no pueden extraer el máximo provecho económico de ellos.

4. Conclusiones

La Ley del 2 de noviembre de 1889, vigente y ratificada recientemente por el Decreto Legislativo N.° 1411, constituye un supuesto de expropiación indirecta o regulatoria.

Se vulnera el derecho de propiedad de las cofradías y archicofradías, debido a que si bien estas conservan la titularidad de sus bienes, han sido privadas de sus facultades de uso y disfrute, impidiendo que obtengan el máximo beneficio económico de sus bienes.

Esta modalidad de afectación al derecho de propiedad, sin transferencia del dominio a favor del Estado, se conoce como expropiación indirecta o regulatoria. Y, aun cuando no está contemplada expresamente en la Constitución, el Tribunal Constitucional reconoce que no están permitidas en nuestro ordenamiento.

Llama la atención que una Ley que genera efectos económicos equivalentes a la expropiación forzosa, regulada en el artículo 70 de la Constitución, se mantenga vigente en nuestro ordenamiento.

5. Referencias bibliográficas

  • Arizmendi, Emilio, Las cofradías en la Lima del siglo XVIII: un estudio de derecho indiano, Lima: Sociedad de Beneficencia de Lima Metropolitana, 2018.
  • Avendaño, Jorge, “La propiedad en el Código Civil”, en Priori Posada, Giovanni (ed.), Estudios sobre la propiedad, Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2012.
  • Baldo, Kresalja y César Ochoa, Derecho constitucional económico, Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2016.
  • Congreso de la República del Perú, “Archivo Histórico de la Ley del 02 de noviembre de 1889. Archivo General”, Lima: Expediente N.° 1725, Caja 17, Año 1889-1891. Consulta: 15 de setiembre de 2019.
  • Congreso de la República del Perú, Proyecto de Ley N.° 229/2001-CR, Propone normas para restituir bienes a entidades religiosas”. Lima: 2001.
  • Espinoza, Juan, Derecho de las personas: personas jurídicas y organizaciones de personas no inscritas, 7.a ed., Lima: Instituto Pacífico, 2014.
  • Miguelez, Lorenzo, Alonso, Alonso y Marcelino Cabrejos, Código de Derecho Canónico, 1917: versión castellana anotada por los doctores excatedráticos de texto del Código en la Universidad Pontificia de Salamanca, Madrid: La Editorial Católica, 1975.
  • Pasquel, Enrique, “Tomando la propiedad en serio: las expropiaciones regulatorias o indirectas”, en Ius et veritas, n.° 31, Lima: 2005.
  • Velásquez, Raffo, “Expropiación indirecta: justificación, regímenes, casos y usos”, en Ius et veritas, n.° 46, Lima: 2013.


* Agradezco de manera especial al profesor Jorge Ortiz Pasco por el tiempo empleado en la lectura del presente trabajo y por los comentarios recibidos. Trabajo publicado originalmente en la revista Actualidad Civil, número 70, abril 2020, pp. 299-305

** Abogada con segunda especialidad en Derecho Registral por la PUCP. Adjunta de docencia del curso de Propiedad en la Facultad de Derecho de la PUCP.

[1] Poder Ejecutivo, Decreto Legislativo N.° 1411, “Decreto Legislativo que regula la naturaleza jurídica, funciones, estructura orgánica y otras actividades de las Sociedades de Beneficencia”, publicado en el diario oficial El Peruano, Lima: 12 de setiembre de 2018, artículos 2 y 3.

[2] Ibidem.

[3] Congreso De La República Del Perú. Proyecto de Ley N° 229/2001-CR, “Propone normas para restituir bienes a entidades religiosas”, Lima: 2001, p. 3. Poder Ejecutivo, Decreto Legislativo N.° 1411, Decreto Legislativo que regula la naturaleza jurídica, funciones, estructura orgánica y otras actividades de las Sociedades de Beneficencia, publicado en el diario oficial El Peruano, Lima: 12 de setiembre de 2018., artículos 13 y 22.

[4] Espinoza, Juan, Derecho de las personas: personas jurídicas y organizaciones de personas no inscritas, 7.a ed., Lima: Instituto Pacífico, 2014, p. 307-308.

[5] Poder Ejecutivo, Decreto Legislativo N.° 295. Código Civil, publicado en el diario oficial El Peruano, Lima: 25 de julio de 1984, artículo 81 (segundo párrafo).

[6] Papa Juan Pablo II, Código de Derecho Canónico de 1983, Roma: 25 de enero de 1983, cánones n.os 215, 298 y 299.

[7] Véase, al respecto, las Resoluciones N.° 2000-2017-SUNARP-TR-L, N.° 2001-2017-SUNARP-TR-L y N.° 2002-2017-SUNARP-TR-L del 7 de setiembre de 2017, recaídas bajo los Títulos N.° 1322358, N.° 1322356 y N.° 1322357 del 22 de junio de 2017, respectivamente.

[8] Arizmendi, Emilio, Las cofradías en la Lima del siglo XVIII: un estudio de derecho indiano, Lima: Sociedad de Beneficencia de Lima Metropolitana, 2018, p. 16 y 272.

[9] Miguelez, Lorenzo, Alonso, Alonso y Marcelino Cabrejos, Código de Derecho Canónico, 1917: versión castellana anotada por los doctores excatedráticos de texto del Código en la Universidad Pontificia de Salamanca, Madrid: La Editorial Católica, 1975, pp. 192-193 (cánones n.os 707 y 708).

[10] Ídem, p. 195 (canon n.° 720).

[11] Congreso de la República (denominación actual: “Congreso de la república del Perú”), Ley del 2 de noviembre de 1889, publicada en el diario oficial El Peruano, Lima: 7 de noviembre de 1889.

[12] Decreto Legislativo N.° 1411, artículo 22.

[13] Ley del 2 de noviembre de 1889, artículo 4.

[14] Congreso de la República del Perú, Archivo Histórico de la Ley del 2 de noviembre de 1889, Archivo General. Lima, Expediente N.° 1725, Caja 17, Año 1889-1891.

[15] Avendaño, Jorge, “La propiedad en el Código Civil”, en Priori Posada, Giovanni (ed.), Estudios sobre la propiedad, Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2012, p. 115.

[16] Artículo 2, numeral 16, de la Constitución Política del Perú de 1993.

[17] Avendaño, Jorge, “La propiedad en el Código Civil”, art. cit., p.113.

[18] Artículo 923 del Código Civil de 1984.

[19] Loc. cit.

[20] Véase, al respecto, la sentencia del 12 de marzo de 2007 recaída en el Expediente N.° 665-2007-PAA/TC, f. j. n.os 8 y 9

[21] Avendaño, Jorge, “La propiedad en el Código Civil”, art. cit., p. 115.

[22] Loc. cit.

[23] Baldo, Kresalja y César Ochoa, Derecho constitucional económico, Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2016, p. 41.

[24] Véase, al respecto, la sentencia del 20 de marzo de 2009 recaída en el Expediente N.° 05614-2007-PA/TC, f. j. n.° 11.

[25] Véase, al respecto, la sentencia del 3 de setiembre de 2013 recaída en el Expediente N.° 01360-2012-PA/TC, f. j. n.° 11.

[26] Baldo y Ochoa, Derecho constitucional económico, ob. cit., p. 42.

[27] Pasquel, Enrique, “Tomando la propiedad en serio: las expropiaciones regulatorias o indirectas”, en Ius et veritas, n.° 31, Lima: 2005, p. 114.

[28] Ibid., p. 117.

[29] Véase, al respecto, la sentencia del 5 de noviembre de 2012 recaída en el Expediente N.° 00239-2010-PA/TC, ff. jj. n.os 11 y 12.

[30] Loc. cit.

[31] Velásquez, Raffo, “Expropiación indirecta: justificación, regímenes, casos y usos”, en Ius et veritas, n.° 46, Lima: 2013, p. 232.

[32] Artículo 2, numeral 16 de la Constitución Política del Perú de 1993.

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