A través de la Resolución 393-2021-Sunafil/TFL-Primera Sala, el Tribunal de Fiscalización Laboral recordó que el acta de un fracción debe contener la identificación de los trabajadores afectados frente a una falta cometida por el empleador.
En este caso, la Municipalidad Distrital de LLacanora fue sancionada por no facilitar la información y documentación necesaria para el desarrollo de la función inspectiva, solicitada mediante requerimiento de información.
La impugnante señaló que la resolución impugnada señala que se han afectado a cuatro trabajadores, pero no se señala la forma ni modo de afectación al personal.
El Tribunal al analizar el caso señaló que entre los requisitos mínimos que debe contener el acta de infracción se encuentra la identificación de los trabajadores afectados.
De esa manera se ha vulnerado el principio del debido procedimiento (derecho de defensa), al no haber identificado correctamente a las personas afectadas.
Es así que el Tribunal declaró nula la resolución que contenía el acta de infracción.
Fundamentos destacados: 6.5 Así también, de la revisión del Acta de Infracción, en el ítem V (“Normas Infringidas Calificación de la Infracción, Sanción Propuesta e Imputación de Responsabilidad”) se señala la cantidad de 28 trabajadores afectados. No obstante, de la lectura del documento, se observa que la inspección del trabajo no ha tenido la diligencia mínima exigible de haber realizado la identificación de las personas a las que se considera afectadas, obviándose así un elemento ineludible de la imputación: el ámbito subjetivo de aquellos respecto de quienes se establece una situación de incumplimiento.
6.6 Así, según la “Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”, Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII11, aprobada mediante la Resolución de Superintendencia N° 031-2020- SUNAFIL, se señala en el numeral 8.2.2, los requisitos mínimos que debe contener el Acta de Infracción, entre los que se encuentra la identificación de los trabajadores o personas afectadas por las infracciones constatadas.
Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 393 -2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 127-2021-PS/SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE
PROCEDENCIA: INTENDENCIA REGIONAL DE CAJAMARCA
IMPUGNANTE: MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LLACANORA
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 095-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ
MATERIA: – LABOR INSPECTIVA
Sumilla: Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LLACANORA en contra de la Resolución de Intendencia N° 095-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 15 de julio de 2021.
Lima, 12 de octubre de 2021
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LLACANORA (en adelante la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 095-2021 SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 15 de julio de 2021 (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección N° 165-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 87-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva.
1.2 Mediante Imputación de cargos N° 134-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI de fecha 12 de abril de 2021, notificada el 21 de abril de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 166-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 238-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE de fecha 11 de junio de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 23,144.00 por haber incurrido en:
– Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no facilitar la información y documentación necesaria para el desarrollo de la función inspectiva, solicitada mediante requerimiento de información debidamente notificado el 15 de febrero de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
– Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no facilitar la información y documentación necesaria para el desarrollo de la función inspectiva, solicitada mediante requerimiento de información debidamente notificado el 22 de febrero de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
1.4 Con fecha 21 de junio de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 238-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE argumentando lo siguiente:
i. No se han valorado los descargos presentados a la imputación de cargos y al informe final, relacionados a que se ha archivado una orden de inspección en la que se le solicita la misma información que en la nueva orden de inspección. Al respecto, menciona que se trata del mismo proceso, por lo que, al ser la investigación la misma, se debería archivar el proceso al comprobarse que no se ha incurrido en alguna infracción. Asimismo, recalca que la entidad edil nunca tuvo conocimiento de las notificaciones, por lo que se debió llamar a notificar para hacerle de conocimiento al administrado y no ampararse en una mera formalidad de lo señalado en el artículo 8 y 11 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, vulnerando la supremacía de la constitución y también el principio de legalidad, concordante con el numeral 1 del artículo 2 de la LGIT, que establece que el funcionamiento y la actuación del Sistema de Inspección del Trabajo, así como lo servidores que lo integran, se regirán al sometimiento pleno a la Constitución Política del Estado, las leyes, reglamentos y demás normas vigentes.
ii. El proceso presenta una serie de irregularidades, en la medida que no se ha tomado en cuenta a la Constitución como norma suprema del ordenamiento jurídico, vulnerando el principio de legalidad al establecer la infracción de manera arbitraria. En otras palabras, se ha vulnerado el debido proceso y la tutela jurisdiccional, así como el principio del non bis in ídem. Asimismo, la resolución adolece de una errónea interpretación de la norma y de una debida motivación; toda vez que, primero indica que la entidad no facilitó la información y luego que la infracción se configuró en base a la documentación presentada por la entidad. Además, tampoco indica ni motiva como se determinó la falta grave, sino que se ampara en una norma legislativa válida pero injusta. Sobre los trabajadores afectados, no indica cómo se afectó a cuatro trabajadores y de qué manera se han vulnerado sus derechos, si se considera que los trabajadores siguen laborando de manera permanente en la entidad.
iii. En el presente caso, SUNAFIL no comunicó a la impugnante que habían creado una casilla y que tenía que ser revisada periódicamente, por lo que la institución no ha conocido de dicha casilla electrónica. Asimismo, se deduce de la norma en comentario que la notificación surte efectos el día en que la otra parte conste haber recibido la notificación vía casilla electrónica.
iv. Finalmente, solicita la acumulación de diferentes procedimientos sancionadores que constan en los siguientes expedientes N° 028-2021; 058-.2021; 127-2021 y 142-2021, por haber vulnerado el principio del non bis in ídem, por cuanto hay varios procesos en los que han solicitado la misma documentación, pero han impuesto una diferente infracción, por lo que, se solicitó la acumulación en un solo proceso, a lo que se hizo caso omiso.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 095-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 15 de julio de 2021[2], la Intendencia Regional de Cajamarca declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 238-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, por considerar lo siguiente:
i. La notificación vía casilla electrónica se puede realizar para todo documento emitido que corresponda ser informado al administrado, de acuerdo a lo señalado en el Decreto Supremo N° 003-2020 TR. Por lo tanto, los requerimientos de información de fechas 15 y 22 de febrero de 2021 se realizaron conforme a ley. Asimismo, los requerimientos notificados deben considerarse como conductas distintas e independientes, de acuerdo a la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva.
Por otro lado, si bien se ordenó el cierre de la orden de inspección 312-2021, por encontrarse la orden de inspección N° 013-2021 en trámite por comprender las mismas materias, lo cierto es que se sancionó a la impugnante por la orden de inspección N° 295-2021 y N° 013-2021, pues se determinó que la impugnante incurrió en varias infracciones.
ii. Los incumplimientos de los requerimientos notificados el 15 y 22 de febrero del 2021, deben considerarse como conductas distintas e independientes. Asimismo, las conductas infractoras incurridas tienen el de carácter insubsanable, por ello se concluye que debe confirmarse la sanción en este extremo.
iii. No se ha afectado el principio al debido procedimiento y legalidad, toda vez que el Acta de Infracción cumple con el contenido mínimo exigido por el artículo 46 de la LGIT, concordante con el artículo 54 del RLGIT, esto es, reflejando los hechos constatados, que motivaron el Acta de Infracción, calificación de la infracción imputada con expresión de la norma vulnerada, la graduación de la infracción, la propuesta de sanción y su cuantificación; emitiendo un pronunciamiento que tomó en cuenta los hechos constatados en la etapa inspectiva, los medios probatorios y los argumentos presentados por la impugnante.
iv. Si bien se advierte que se han aperturado distintos procedimientos sancionadores al administrado, no se aprecia que exista identidad de las partes afectadas y por los mismos hechos. En consecuencia, no existe conexidad entre el presente procedimiento sancionador y los seguidos en los otros procedimientos sancionadores; por lo que corresponde desestimar lo solicitado. Asimismo, no se ha transgredido el principio del non bis in ídem, al no concurrir la triple identidad de sujeto, hecho y fundamentos, desestimándose lo argumentado en este extremo.
1.6 Con fecha 02 de agosto de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cajamarca el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 095-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ.
1.7 La Intendencia Regional de Cajamarca admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 425-2021- SUNAFIL/IRE-CAJ, recibido el 18 de agosto de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3 En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
3.4 Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LLACANORA
4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LLACANORA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 095- 2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 23,144.00 por la comisión de las infracciones tipificadas como MUY GRAVES, previstas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de notificada la resolución, el 26 de julio de 2021.
4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LLACANORA.
[Continúa…]
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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (sub materia: jornada y horario de trabajo); Relaciones colectivas (sub materia: libertad sindical (licencia sindical, cuota sindical, entre otros)).
[2] Notificada a la inspeccionada el 23 de julio de 2021.
[3] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
[4] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”
[5] «Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
[6] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”
[7] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
