Validez y eficacia de los actos administrativos

De conformidad con el numeral 1.1 del artículo 1 del TUO de la LPAG, son actos  administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.

Sobre el concepto de acto administrativo, podemos mencionar los siguientes
elementos:

¿Qué comprende la presunción de validez de los actos administrativos?

El artículo 8 del TUO de la LPAG establece que es válido el acto administrativo dictado conforme al ordenamiento jurídico, considerando para tal efecto los requisitos que veremos más adelante.

Conforme con el artículo 9 del mismo dispositivo legal, todo acto administrativo se considera válido en tanto no se declare expresamente su nulidad por autoridad administrativa (en virtud de los recursos interpuestos por los interesados o, en base a la potestad de declarar la nulidad de oficio de sus propios actos) o jurisdiccional (es el caso del Poder Judicial, en ejercicio de su poder de control de la legalidad de los actos  administrativos).

Con ese principio se consagra una presunción que admite prueba en contrario (cuando se busque la nulidad del acto); siendo una garantía para la actuación de la Administración Pública en el marco de sus competencias. De no existir aquel principio, podría darse pie a que todos los actos de las entidades sean cuestionados, con el consecuente riesgo del incumplimiento de los actos administrativos, lo que conllevaría a que no se logre la finalidad pública del Estado.

De acuerdo con lo señalado, el numeral 12.2 del artículo 12 del TUO de la LPAG prevé que, respecto de los actos administrativos declarados nulos, los administrados no están obligados a su cumplimiento y los servidores públicos deberán oponerse a su ejecución, fundando y motivando su negativa.

¿Cuáles son los requisitos de validez de los actos administrativos?

Conforme con el artículo 3 del TUO de la LPAG, los requisitos son:

1. Competencia

Constituye el marco de acción de toda entidad administrativa prefijando el alcance de sus funciones, determinando la finalidad pública a la cual se encuentra dirigida. Constituye una garantía para el administrado y un límite a la posible arbitrariedad el que, en virtud del principio de legalidad, la competencia venga predeterminada por Ley.

La competencia obedece a un grupo de características: la materia, el territorio, el grado, el tiempo y la cuantía.

Según el artículo 74 del TUO de la LPAG, no se puede renunciar a la competencia o abstenerse de ejercerla; salvo en el supuesto en que por ley o mediante mandato judicial expreso, se establezca lo contrario. La demora o negligencia en el ejercicio de la competencia, así como su no ejercicio constituye falta disciplinaria.

2. Objeto o contenido

Conforme con el artículo 5 del TUO de la LPAG, el objeto o contenido es aquello que toda autoridad administrativa decide, declara o certifica; debiéndose expresar lo mismo de forma clara y precisa con la finalidad de que el administrado, y la propia institución, conozcan y determinen inequívocamente sus efectos jurídicos.

Otro elemento de este requisito de validez es la necesaria compatibilidad del contenido con lo dispuesto por el ordenamiento jurídico; lo que supone una concordancia con la situación de hecho prevista en las normas, lo que implica la necesidad de cumplir con las siguientes características: i) posibilidad física y jurídica; ii) precisión; iii) no obscuridad; y, iv) debe
comprender las cuestiones surgidas de la motivación.

3. Finalidad pública

Todo acto administrativo debe encontrarse dirigido a cumplir con una finalidad pública establecida en la esfera de su competencia y que, a través de sus potestades, la entidad debe lograr. La ausencia de normas que indique los fines de una facultad no genera discrecionalidad.

4. Motivación

El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

El derecho a la debida motivación de las resoluciones importa pues que la administración exprese las razones o justificaciones objetivas que la lleva a tomar una determinada decisión. Esas razones pueden y deben provenir no sólo del ordenamiento jurídico vigente y aplicable al caso, sino de los propios hechos debidamente acreditados en el trámite del
proceso.

El numeral 6.3 del artículo 6 del TUO de la LPAG prevé que no son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

5. Procedimiento regular

Antes de su emisión, el acto administrativo debe ser conformado mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su generación, lo que resulta concordante con la naturaleza del procedimiento administrativo, que tiene por objeto conseguir la generación y emisión del acto administrativo.

¿Los actos administrativos pueden ser declarados nulos?

Sí es posible declarar la nulidad de los actos administrativos. El TUO de la LPAG establece dos medios para declarar la nulidad de los actos administrativos:

Sobre la nulidad de oficio, en cualquiera de los casos previstos en el artículo 10 del TUO de la LPAG, puede declararse de oficio la nulidad del acto, aun cuando haya quedado firme, siempre que agravie el interés público o lesione derechos fundamentales.

Por otro lado, el artículo 12 del TUO de la LPAG establece que la declaración de nulidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto, salvo derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso opera a futuro. El efecto de la nulidad sobre el acto administrativo es la no obligatoriedad de los administrados de cumplir el acto declarado nulo, así como el deber de los servidores públicos de oponerse a la ejecución del acto, fundando y motivando su negativa.

En caso de que el acto viciado se hubiera consumado, o bien sea imposible retrotraer sus efectos, solo dará lugar a la responsabilidad de quien dictó el acto y en su caso, a la indemnización para el afectado.

¿Es posible conservar el acto administrativo?

De acuerdo con el artículo 14 del TUO de la LPAG, existen vicios no trascendentes relacionados al incumplimiento de los elementos de validez del acto; por lo que, en estos supuestos prevalece la conservación del acto administrativo, procediéndose a su enmienda por la propia entidad emisora.

Según el TUO de la LPAG, son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes:

• El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la motivación.
• El acto emitido con una motivación insuficiente o parcial.
• El acto emitido con infracción a las formalidades no esenciales del procedimiento, considerando como tales aquellas cuya realización correcta no hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisión final en aspectos importantes, o cuyo incumplimiento no afectare el debido proceso del administrado.
• Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el acto administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido el vicio.
• Aquellos emitidos con omisión de documentación no esencial.

¿Qué comprende la eficacia del acto administrativo?

El Capítulo III del Título I del TUO de la LPAG (artículos 16 al 28) contiene disposiciones con relación a la eficacia del acto administrativo; señalando como premisa que el acto es eficaz a partir de que la notificación legalmente realizada produce sus efectos.

Asimismo, desde una posición pro administrado, el acto administrativo que otorga beneficio al administrado se entiende eficaz desde la fecha de su emisión, salvo disposición diferente del mismo acto.

En cuanto a las manifestaciones de la eficacia del acto administrativo, se puede señalar lo siguiente:

Sin embargo, el mismo artículo 226 del TUO de la LPAG permite a la autoridad administrativa, competente para resolver el recurso, suspender de oficio o a petición de parte la ejecución del acto recurrido cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:

a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

b) Que se aprecie objetivamente la existencia de un vicio de nulidad trascendente.

Por otro lado, la eficacia de los actos administrativos es de dos clases:

Para graficar mejor lo señalado, en el siguiente cuadro comparativo podemos observar las diferencias entre validez y eficacia de los actos administrativos:

¿Cuál es la naturaleza y función de la notificación de los actos administrativos?

La notificación es el acto mediante el cual se pone en conocimiento del administrado el contenido del acto administrativo. Además, existe un régimen de notificación aplicable a diversos actos de la Administración Pública (criterios, emplazamientos, etc.). Como  principio, el administrado debe ser notificado de todo acto administrativo que pueda afectarle, inclusive los actos de mero trámite.

La función principal de la notificación es otorgar eficacia al acto administrativo, permitiendo lo siguiente:

• Que la persona afectada por la resolución tenga pleno conocimiento del acto administrativo.
• Que el administrado realice acciones para la ejecución y/o cumplimiento del acto administrativo, cuando le sea favorable.
• Que el administrado pueda interponer oportunamente los recursos administrativos que estime convenientes.

¿La notificación es una garantía del derecho al debido proceso?

El Tribunal Constitucional, como supremo intérprete de la Constitución Política del Perú, se ha referido al debido proceso, reconociendo la relevancia de la notificación y su directa vinculación al derecho de defensa.

Al respecto, en cuanto al Derecho a un Debido Proceso en sede Administrativa, recordemos que el Tribunal Constitucional ha establecido que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir, que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal.

Asimismo, el “Debido Proceso Administrativo” supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la Administración Pública- de todos los principios y derechos normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción común o especializada y a los que se refiere el artículo 139 de la Constitución Política del Perú (juez natural, juez imparcial e  independiente, derecho de defensa, etc.).

El Tribunal Constitucional ha incorporado dentro su ámbito de protección el derecho de ser notificado, puesto que:

Conforme con lo anterior, el derecho de defensa, como garantía comprendida en el debido procedimiento, se relaciona directamente con una oportuna y adecuada notificación del acto administrativo.

Asimismo, cabe precisar que la notificación debe cuidar la formalidad prevista en el TUO de la LPAG (forma y oportunidad de los artículos 20 y 21); por lo que, el Tribunal Constitucional entiende que su inobservancia constituye una vulneración del derecho al debido proceso, al carecer de la posibilidad de cuestionar el acto administrativo – afectándose la facultad de contradicción, lo cual conlleva además la vulneración del derecho de defensa que asiste a todo administrado.

¿Cuáles son las modalidades de notificación?

El numeral 20.1 del artículo 20 del TUO de la LPAG contempla tres formas de notificación, que deben ser aplicadas en orden de prelación; lo que no impide a la autoridad utilizar más de una forma complementaria, siempre que no desnaturalice el orden previsto, si así lo estima conveniente para mejorar las posibilidades de participación de los administrados.

En tal sentido, la autoridad se encuentra impedida, bajo sanción de nulidad de la notificación, de suplir una modalidad con otra y modificar el orden de prelación establecido en el precitado artículo, que es el siguiente:

• NOTIFICACIÓN PERSONAL
• NOTIFICACIÓN POR MEDIOS ALTERNATIVOS
• PUBLICACIÓN (Vías principal y subsidiaria)

Asimismo, el numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG establece que el administrado interesado o afectado por el acto que hubiera consignado en su escrito alguna dirección electrónica que conste en el expediente puede ser notificado a través de ese medio siempre que haya dado su autorización expresa para ello. Para este caso no es de aplicación el orden de prelación dispuesto en el numeral 20.1 del citado artículo.

En cuanto a la notificación dirigida a la dirección de correo electrónico señalada por el administrado, el numeral 20.4 del TUO de la LPAG señala que:

¿Cuándo entran en vigencia las notificaciones de los actos administrativos?

El artículo 25 del TUO de la LPAG, establece que las notificaciones surten efectos conforme con las siguientes reglas:

• Las notificaciones personales: el día que hubieren sido realizadas.
• Las cursadas mediante correo certificado, oficio, correo electrónico y análogos: el día que conste haber sido recibidas.
• Las notificaciones por publicaciones: a partir del día de la última publicación en el Diario Oficial.
• Cuando por disposición legal expresa, un acto administrativo deba ser a la vez notificado personalmente al administrado y publicado para resguardar derechos o intereses legítimos de terceros no apersonados o indeterminados, el acto producirá efectos a partir de la última notificación.

Fuente: MINJUS.