Fundamentos destacados: 55. Sin embargo, de un análisis de lo regulado por la Ley 30868, que modifica la Ley de Cementerios y Servicios Funerarios en su artículo 26 e incorpora el artículo 26-A, está dirigida, de manera general, y sin establecer orientaciones específicas respecto del nicho colectivo que finalmente ha sido derruido, ni sobre cualquier nicho en el que se encuentren restos correspondientes a personas que fueron procesadaso sentenciadas por el delito de terrorismo.
56. Como puede apreciarse, la norma impugnada prevé la posibilidad de que se destruyan aquellos sepulcros que han sido construidos irregularmente, y establece diferentes competencias e instancias para operativizar ello, sin que lo allí previsto se aplique a un único caso, o siquiera a un supuesto en específico.
57. Queda descartado, entonces, que la Ley 30868 constituya una ley con nombre propio en un sentido proscrito por la Constitución, sin perjuicio de analizar, en similar sentido, si la disposición cuestionada infringe el derecho-principio de igualdad.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PLENO JURISDICCIONAL
Expediente 0002-2019-PI/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
9 de julio de 2020
Caso de la Ley de Cementarles y Servicios Funerarios
CIUDADANOS C. CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 30868, que modifica la Ley de Cementerios y Servicios Funerarios Magistrados firmantes:
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
TABLA DE CONTENIDOS
I. ANTECEDENTES
A. Petitorio constitucional
B. Argumentos de las partes
B-1. Demanda
B-2. Contestación de la demanda
II. FUNDAMENTOS
§ 1. ANÁLISIS DE LA PRESUNTA INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA
1.1. El deber de justificar las exoneraciones realizadas por la Junta de Portavoces
1.2. El deber de justificar los proyectos de Ley en la Exposición de Motivos
1.3. Exoneración de segunda votación en el pleno del Congreso
§ 2. ANÁLISIS DE LA PRESUNTA INCONSTITUCIONALIDAD MATERIAL
2.1. Prohibición de crear leyes con nombre propio
2.2. El derecho-principio de igualdad
2.3. El derecho a la integridad moral
2.4. Los principios de legalidad, de seguridad jurídica y de no retroactividad
III. FALLO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Expediente 0002-2019-PI/TC
En Lima, a los 9 días del mes de julio de 2020, el Tribunal Constitucional, en sesión del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Ferrero Costa (vicepresidente), Miranda Canales, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con el abocamiento de los magistrados Ledesma Narváez (presidenta) y Blume Fortini, conforme al artículo 30-A del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional. Asimismo, se agregan los fundamentos de voto de los magistrados Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume Fortini y Sardón de Taboada
I. ANTECEDENTES
A. Petitorio constitucional
Con fecha 29 de enero de 2019, más de 5000 ciudadanos, con firmas debidamente comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), interponen una demanda de inconstitucionalidad con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad de la Ley 30868, que modifica el artículo 26 e incorpora el artículo 26-A a la Ley 26298, Ley de Cementerios y Servicios Funerarios, por considerarla incompatible con los artículos 2, incisos 1, 2 y 24 («a» y «d»); 3; 43; 103; y 139, inciso 3, de la Constitución Política y de los Tratados Internacionales sobre Derechos Fundamentales suscritos por el Perú.
Por su parte, con fecha 30 de mayo de 2019, el Congreso de la República, a través de su apoderado, contesta la demanda negándola y contradiciéndola en todos sus extremos.
B. Argumentos de las partes
Las partes presentan los argumentos sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición impugnada, los cuales se resumen a continuación.
B-1. Demanda
Los argumentos expuestos en la demanda son los siguientes:
La parte demandante señala que la disposición impugnada es una ley con nombre propio, pues se promulgó con la única finalidad de demoler el nicho colectivo del cementerio Mártires 19 de Julio, ubicado en el distrito de Comas. En este recinto, se encontraban los cuerpos de ocho prisioneros fallecidos en la matanza de la isla El Frontón ocurrida en 1986.
— Los ciudadanos recurrentes argumentan que la norma impugnada es inconstitucional por la forma, al no cumplir el requisito exigido por el Reglamento del Congreso consistente en especificar el análisis de costo-beneficio. Apuntan que el estudio de costo-beneficio contenido en la exposición de motivos de la norma únicamente responde a las trabas relacionadas con el propósito de demoler el nicho.
Respecto a la inconstitucionalidad por la forma, los demandantes alegan que no se ha fundamentado de manera concreta cuál es el interés público invocado en la disposición impugnada.
Añaden que la norma no ha cumplido con fundamentar en sus considerandos la urgencia de exonerar su debate en las comisiones de Salud y Población y Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y modernización de la Gestión del Estado del Congreso.
— La parte demandante argumenta que la disposición impugnada es inconstitucional por el fondo al violar el artículo 103 de la Constitución. Señala que se trata de una ley expedida por razón de la diferencia de las personas, pues se considera como enemigos y sin derechos a los asesinados en la isla El Frontón.
— Argumentan que la ley cuestionada viola el principio de igualdad, reconocido en el inciso 2 del artículo 2 de la Constitución; pues fue aprobada precisamente para diferenciar entre las personas con la finalidad de afectar a los considerados «enemigos», siendo, por ende, una medida discriminatoria.
— Además, la mencionada parte señala que la disposición impugnada viola la integridad personal reconocida en el inciso 1 del artículo 2 de la Constitución. En este sentido, señala que, en la STC del Expediente 0256-2003-HC/TC, se amparó el derecho de los familiares a dar sepultura digna al familiar fallecido conforme a sus ritos y que, al obstaculizar el ejercicio de tal derecho, se afecta la integridad de los familiares.
— Sostienen que la disposición impugnada viola el principio de legalidad y seguridad jurídica, reconocidos en el inciso 24 del artículo 2 de la Constitución. Argumentan que la disposición impugnada se pretende aplicar de forma inmediata o retroactiva a un procedimiento en trámite de forma perjudicial, sometiendo a los administrados (familiares de los muertos) a una sanción por un acto que no estaba calificado como infracción al momento de cometerse.
Agregan que la disposición impugnada se promulgó en medio de un procedimiento sancionador iniciado por la Municipalidad de Comas, que imponía la medida complementaria de demolición del nicho. En ese sentido, se está aplicando la norma cuestionada a un procedimiento sancionador que ya se había iniciado con anterioridad a la modificatoria de la ley, por lo cual consideran que se vulneran los artículos 103 y 139, inciso 3, de la Constitución.
— Los demandantes añaden que, a la fecha de la demolición del nicho, existía una apelación con efecto suspensivo pendiente de resolver sobre esta controversia, por lo cual no era posible ejecutar la medida de demolición.
— Asimismo, postulan que la disposición impugnada es una ley arbitraria que viola el principio de interdicción de la arbitrariedad, colisionando con los artículos 3 y 43 de la Constitución. Agregan que tanto el Gobierno como el Congreso, sobrepasando los límites
que la Constitución les confiere, aprobaron y promulgaron la ley impugnada por estrictas razones políticas de venganza y persecución. Además, indican que la falta de motivación genera indefensión, inseguridad e ilegitimidad.
— Los demandantes sostienen que en la ley original no existía ninguna ambigüedad respecto de la competencia del juez para casos de exhumación. Indican que el Código Procesal Civil dispone que los casos que no tienen una tramitación especial se rigen conforme a las reglas del proceso sumario.
— Añaden que la disposición impugnada no resuelve ningún vacío jurídico, sino que introduce a un tercero legitimado con derechos por encima de los derechos de los familiares. Así, viola los artículos 51 de la Constitución y 13 del Código Civil. Precisan que se sobrepone el ordenamiento administrativo al derecho amparado por una ley orgánica como el Código Civil.
— Además, postulan que con la modificación propuesta en la norma impugnada ya no es necesario una orden judicial para realizar las exhumaciones, lo cual constituye una situación gravosa que afecta a la tutela jurisdiccional efectiva.
— Asimismo, señalan que la disposición es arbitraria e inconstitucional porque da participación al fiscal para intervenir en exhumaciones dispuestas por la autoridad administrativa, violando la autonomía del Ministerio Público.
— Por último, la parte demandante alega que con la disposición impugnada se ha buscado negarles a los familiares el derecho de enterrar a sus hijos, padres o hermanos, así como el derecho de los muertos de descansar en un lugar digno.
B-2. Contestación de la demanda
Los argumentos expuestos en la contestación de la demanda son los siguientes:
— El Congreso de la República precisa que el proyecto de ley de la norma impugnada cumple con analizar el costo-beneficio. Indica que no existe una metodología oficial que determine los parámetros o aspectos que debe contener un adecuado análisis del costo-beneficio en el ámbito legislativo y que, en todo caso, el desarrollado fue claro y
suficiente.
— Agrega que todo el contenido de forma y fondo del proyecto de ley ha sido verificado, analizado y validado durante las distintas etapas del correspondiente procedimiento legislativo. Asimismo, afirma que la autógrafa de ley remitida al Poder Ejecutivo para su promulgación y publicación no fue observada por el presidente de la República.
— La parte demandada sostiene que la norma impugnada tiene como fundamento la necesidad de cubrir hasta tres vacíos normativos sobre los supuestos de exhumación y traslado interno de cadáveres y restos humanos que afectaban la seguridad jurídica obstaculizando el deber de proteger con eficacia la seguridad y el interés público. Agrega que la búsqueda del bien común público por parte del Estado lo habilita para autorizar, permitir o limitar el interés de las personas.
Sobre el incumplimiento de fundamentar la urgencia de exonerar el proyecto de ley del debate en las comisiones del Congreso, se explica que la Junta de Portavoces es un órgano de naturaleza discrecional, por lo cual no es coherente exigirle una sustentación técnica.
Agregan que la exoneración se aprobó con la representación de 87 votos correspondientes a cuatro grupos parlamentarios, en estricto cumplimiento de la Constitución y del Reglamento del Congreso.
— Respecto a la violación del artículo 103 de la Constitución, el demandado sostiene que la norma impugnada es de cumplimiento obligatorio para todos, sin que exista discriminación o diferenciación arbitraria; por ello, no se trata de una ley con nombre propio. Agrega que la disposición no regula únicamente a algún sector o caso en especial ni distingue si se trata de personas que fueron procesadas por delitos de terrorismo. Así, no es una ley antiterrorista ni un instrumento legal creado con fines de persecución política.
— El Congreso de la República postula que la parte demandante no sustenta de qué manera la ley impugnada impide a los familiares o responsables ejercer el derecho a contar con una tumba para sepultar a los cadáveres o a los restos humanos. Indican que, por el contrario, la norma impugnada muestra un especial interés en garantizar la disponibilidad de dar sepultura en forma apropiada. Así, dispone que, de forma inmediata, se realice el traslado y la correcta inhumación de cualquier cadáver que se haya enterrado en un lugar no autorizado. A su vez, salvaguarda la seguridad jurídica, la salud pública y el interés
público.
— Sobre la vulneración al derecho a la igualdad del inciso 2 del artículo 2 de la Constitución, la parte demandada alega que la norma cumple la exigencia de tratar igual a los que son iguales y respeta la igualdad al no establecer diferencia alguna apoyada en criterio irrazonable o desproporcionado.
— En relación con la vulneración del derecho a la integridad personal del inciso 1 del artículo 2 de la Constitución, el Congreso de la República señala que la Sentencia 0256-2003-HC/TC, invocada por los demandantes, no se asocia a la norma impugnada; pues esta última no impide en ninguna forma la inhumación de los restos humanos.
Concluye que no se vulnera el derecho de los deudos de dar sepultura al cadáver o a los restos humanos de sus familiares.
— Sobre la incorporación de terceros legitimados, añade que los demandantes no pueden desconocer la legitimidad de la participación de un tercero, ya que su participación está amparada en el derecho fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva. Además, indica que el juez evaluará la legitimidad para determinar la procedencia de su demanda.
Asimismo, sostiene que es falso que la ley brinde preferencia o superponga a un tercero legitimado sobre el derecho de los familiares para la disposición del cadáver o de los restos humanos.
El Congreso de la República postula que la ley impugnada no está privilegiando ningún derecho de la Municipalidad, sino que está reconociendo una atribución legal mediante la cual, conforme a la Constitución, le corresponde al Gobierno local y a la autoridad sanitaria a través de un procedimiento garantista de derechos fundamentales de los familiares del fallecido.
— Con respecto a la vulneración al principio de legalidad y seguridad jurídica, señala que la norma impugnada no ha introducido sanción administrativa alguna, sino que habilita a la Administración para aplicar una medida correctiva que no está ligada necesariamente a la potestad sancionadora. Agrega que el principal propósito de la disposición que se cuestiona es reponer los efectos causados por el actuar ilícito de los administrados, en aras de salvaguardar la seguridad y salud públicas, y, por ende, el interés público.
— Además, alega que la parte demandada señala que la norma impugnada cumple una serie de exigencias que evidencia un respeto al principio de legalidad. Así, la medida es emitida por una autoridad pública con competencia; contiene un objeto lícito, preciso y que
busca satisfacer una finalidad pública; y que, además, se materializa luego de seguir un procedimiento previo y con las garantías debidas.
En esa línea, indica que se resguarda la seguridad jurídica.
— Añade que la norma impugnada se condice y se relaciona jurídicamente de forma sistemática con el artículo 13 del Código Civil, en tanto este inciso habilita al cónyuge y a sus parientes a decidir sobre la sepultura del difunto, pero sin dejar de atender las normas de orden público. Agrega que entre estas últimas se encuentran la Ley 26298 y la propia ley impugnada.
— Indica la parte demandada que la norma impugnada resulta conforme con lo establecido por el artículo 103 de la Constitución toda vez que es de aplicación inmediata y no de aplicación retroactiva.
— Agrega que si los demandantes refieren que la aplicación de la ley impugnada habría sido inconstitucional y vulnerado derechos fundamentales en algún caso concreto debieron recurrir a la vía jurisdiccional idónea para la tutela de tales derechos, pero que no corresponde hacerlo mediante el proceso de inconstitucionalidad.
— Sobre la vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad, indica que la ley impugnada evidencia el legítimo ejercicio de las atribuciones constitucionales conferidas al Parlamento y al Poder Ejecutivo. Añade que la parte demandante no señala argumentos
jurídico-constitucionales que sustenten la vulneración de los artículos 3 y 43 de la Constitución, por lo que consideran necesario que el Tribunal declare la improcedencia de la demanda de inconstitucionalidad.
Precisan que, contrariamente a lo que sostiene la parte demandante, el Código Civil no es una ley orgánica, sino que se trata de una ley ordinaria de igual jerarquía normativa. Añade que la relación entre una ley orgánica y una ley ordinaria es de competencia material.
Respecto del alegato de vulneración de los artículos 103 y 109 de la Constitución, la parte demandada reitera que la norma no fue aprobada con miras a regular únicamente el ámbito de la Municipalidad de Comas, sino que resultaría aplicable a todo caso en el que se incurra en los supuestos establecidos por la ley. Agregan que la disposición impugnada se aplica a las relaciones y situaciones jurídicas existentes al tiempo de entrada en vigencia de la misma y por tanto no dispone desviar a ninguna persona de la jurisdicción predeterminada por ley, ni ordena someter a nadie a procedimiento distinto al previamente establecido.
— Agregan, por último, que la parte demandante ha incurrido en el error de no considerar que la norma impugnada está introduciendo una disposición con carácter de ley orgánica pues incorpora una función más a cumplir por el Fiscal Provincial de Turno.
II. FUNDAMENTOS
§ 1. ANÁLISIS DE LA PRESUNTA INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA
1. El artículo 75 del Código Procesal Constitucional establece que la infracción contra la jerarquía normativa de la Constitución puede ser (i) directa o indirecta; (ii) de carácter total o parcial; y (iii) tanto por la forma como por el fondo.
2. En ese sentido, este Tribunal ha señalado en reiterada jurisprudencia que una disposición incurre en una infracción constitucional por la forma, entre otros supuestos, cuando se infringe el procedimiento legislativo previsto en la norma fundamental para su aprobación.
Como lo ha señalado la doctrina y la misma jurisprudencia de este Tribunal, la denominada inconstitucionalidad por la forma apela a si nos encontramos ante una relación jurídico-procesal válida, ateniéndonos a los requisitos ya establecidos para ello.
3. Por otro lado, si bien el desarrollo de la función legislativa permite un considerable nivel de discrecionalidad, esto no implica que se caiga en una situación de arbitrariedad, y, por ende, no puedan dejar de observarse las pautas regulativas que emanan de la Constitución y del Reglamento del Congreso en tanto norma interpuesta que desarrolla el texto constitucional. Así, ello ingresaría en el ámbito de lo constitucionalmente prohibido (Sentencia 0015-2012-PI/TC, fundamento 4).
4. En otras palabras, el procedimiento parlamentario cuenta con un considerable margen de maniobra político, pero no puede contradecir las obligaciones que emanan de la Constitución o de las normas que conforman el llamado «bloque de constitucionalidad».
5. Al respecto, cabe recordar que el proceso de inconstitucionalidad supone un control abstracto de las normas con rango de ley tomando en cuenta a la Constitución, en su carácter de norma suprema de nuestro ordenamiento jurídico, como parámetro de evaluación.
6. Sin embargo, en determinadas ocasiones, el parámetro para evaluar la constitucionalidad de una regulación debe comprender a otras fuentes distintas de la Constitución y, en concreto, a algunas específicas fuentes con rango de ley, siempre que esa condición sea reclamada directamente por una disposición constitucional (cfr. STC Exp. n.° 0007-2002-AI/TC, fundamento 5).
7. En tales casos, dichas fuentes asumen la condición de «normas sobre la producción jurídica», en un doble sentido; por un lado, como «normas sobre la forma de la producción jurídica», esto es, cuando se les encarga la capacidad de condicionar el procedimiento de
elaboración de otras fuentes que tienen su mismo rango; y de otro, como «normas sobre el contenido de la normación», es decir, cuando por encargo de la Constitución pueden limitar su contenido.
8. A este parámetro de control, formado por la Constitución y aquellas normas con rango de ley que derivan directamente de la misma y tienen una relación causal con la materia jurídica subyacente al control de constitucionalidad a realizarse, se le denomina en el Perú «bloque de constitucionalidad».
9. En ese orden de ideas, este Tribunal señaló que:
en una hipótesis de infracción indirecta, el parámetro de control, esto es, la norma de referencia a partir de la cual el Tribunal evaluará la validez de la resolución legislativa cuestionada, está integrado por la Constitución, pero también por todas las leyes a las que esta confirió la capacidad de limitar a otras normas de su mismo rango (STC Exp. n.° 0047-2004-AI/TC, fundamento 128).
10. Este calificado intérprete de la Constitución precisó, además, que se produce una vulneración o amenaza de vulneración indirecta cuando exista una incompatibilidad entre la norma sometida a juicio y otra norma legal a la que el propio constituyente delegó algunos de los siguientes aspectos:
a) La regulación de un requisito esencial del procedimiento de producción normativa (como es el caso de la delegación de facultades normativas al Gobierno, conforme a una ley autoritativa, o del procedimiento legislativo, que se encuentra regulado por el Reglamento del Congreso).
b) La regulación de un contenido materialmente constitucional (como es el caso del derecho al voto o del aprovechamiento de los recursos naturales, para los cuales se prevé reserva de ley orgánica).
c) La determinación de competencias o límites de las competencias de los distintos órganos constitucionales (como sucede con la regulación mediante ley orgánica de los poderes públicos y los órganos constitucionales autónomos).
La regulación a través de normas con rango legal de estos aspectos, es necesario insistir, se encuentra siempre previstas de manera expresa por la propia norma constitucional.
11. Como es lógico, las referidas disposiciones legales de desarrollo deben ser, a su vez, compatibles con la Constitución para poder formar parte del bloque de constitucionalidad.
En tales casos, las normas integradas al parámetro actúan como «normas interpuestas», por lo cual toda norma controlada que sea incompatible con ellas será declarada inconstitucional en un proceso de control concentrado por infracción indirecta a la Constitución. Eso es lo que sustenta precisamente la asentada idea de un bloque de inconstitucionalidad en el caso peruano.
12. En consecuencia, corresponde al Tribunal establecer qué normas forman parte del bloque de constitucionalidad aplicable al presente caso para realizar el análisis formal de la norma cuestionada.
13. Con base a lo indicado, en la presente causa el parámetro de control remite a lo indicado por los artículos 103 y 105 de la Constitución, y así como a los artículos del Reglamento del Congreso que regulan el procedimiento legislativo, en atención a la materia y a la naturaleza de la norma legal (STC Exp. n.° 0047-2004-AI/TC).
[Continúa…]
