Subintendencias no tienen facultad para ampliar el plazo del procedimiento sancionador [Resolución 381-2021-Sunafil/TFL]

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A través de la Resolución 381-2021-Sunafil/TFL-Primera Sala, el Tribunal de Fiscalización Laboral señaló que las sub intendencias son unidades orgánicas que no cuentan con la facultad para ampliar el PAS.

En este caso, un empleador fue sancionado por incurrir en actos de hostilidad consistente en reducir la categoría de un trabajador y no cumplir con una medida de requerimiento.

La inspeccionada señaló que las modificaciones efectuadas son válidas, pues cumplieron con los tres criterios requeridos: (i) que el cambio sea razonable, (ii) que exista una justificación, centrada en las necesidades del centro de trabajo, y (iii) que no exista
una reducción inmotivada de categoría y de remuneración

Así también el plazo máximo de duración del procedimiento, desde el 13 de agosto de 2018, fecha en la que inició el procedimiento, transcurrieron más de 9 meses sin que el procedimiento administrativo sancionador se haya resuelto pues el informe final de instrucción fue notificado el 15 de mayo de 2019 y la resolución de Sub Intendencia el 24 de julio de 2019, y sin haber sido notificados con ampliación justificada alguna.

El Tribunal al analizar el caso determinó que el PAS se inició de oficio el 13 de agosto de 2018 con la notificación a la impugnante de la imputación de cargos junto con el acta de infracción.

El plazo para resolver el procedimiento materia de pronunciamiento vencía el 14 de mayo de 2019.

Sin embargo, se verificó que existía un proveído para la ampliación del procedimiento de fecha 02 de mayo de 2019, emitida por la SIRE 2, que había ampliado el plazo de manera excepcional por un máximo de 3 meses.

El documento fue emitido por la Sub Intendencia, no teniendo facultad para ello, por ende se declaró la caducidad de oficio.

De esta manera el recurso fue amparado en este extremo.


Fundamento destacado: 23. A este respecto, se evidencia que, si la Sub Intendencia de Resolución (unidad orgánica distinta a un órgano) tuviera la competencia de prorrogar el propio plazo que ostenta para evitar la caducidad, tendría todos los incentivos para prorrogar las actuaciones a su cargo por el máximo plazo posible. Esta situación genera un perjuicio evidente a los administrados e interpreta extensivamente la norma del TUO de la LPAG respecto de la competencia para emitir la Resolución de ampliación del plazo de culminación del procedimiento administrativo sancionador dado que la Sub Intendencia no tiene la cualidad jurídica de “órgano” sino de “unidad orgánica.


Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 381-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

EXPEDIENTE SANCIONADOR: 1780-2017-SUNAFIL/ILM/SIRE2
PROCEDENCIA: INTENDENCIA LIMA METROPOLITANA
IMPUGNANTE: KIMBERLY CLARK PERÚ S.R.L.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 911-2021-SUNAFIL/ILM
MATERIA: LABOR INSPECTIVA

Sumilla: Se declara la FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por KIMBERLY CLARK PERÚ S.R.L. en contra de la Resolución de Intendencia N° 911-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 10 de junio de 2021, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, y, en consecuencia, NULO el proveído S/N, de fecha 2 de mayo de 2019, por los fundamentos expuestos en la presente resolución, declarándose la CADUCIDAD del procedimiento administrativo sancionador.

Lima 30 de setiembre de 2021

VISTO: El recurso de revisión interpuesto por KIMBERLY CLARK PERÚ S.R.L. (en adelante, la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 911-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 10 de junio de 2021, (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento sancionador, y

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

1.1 Mediante Orden de Inspección N° 12814-2017-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2617-2017-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 543-2018-SUNAFIL/ILM/SIAI de fecha 06 de agosto de 2018, notificado a la impugnante junto con el Acta de Infracción el 13 de agosto de 2018, se dio inicio a la etapa instructiva, otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2) del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

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1.3 De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora  emitió el Informe Final de Instrucción N° 1104-2019-SUNAFIL/ILM/SIAI (en adelante, el Informe Final), a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución. Mediante proveído S/N de fecha 02 de mayo de 2019, se dispuso ampliar, excepcionalmente, por tres (3) meses el plazo para resolver el procedimiento administrativo sancionador. Posteriormente, la Sub Intendencia de Resolución mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 634-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 12 de julio de 2019, notificada el 24 de julio de 2019, multó a la impugnante por la suma de S/ 18,225.00 por haber incurrido en:

– Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por incurrir en actos de hostilidad, al reducir inmotivadamente la categoría laboral del trabajador Lucas Orihuela Carbajal, conforme al numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT.

– Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 03 de noviembre de 2017, conforme al numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

1.4 Con fecha 16 de agosto de 2019, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 634- 2019/ILM/SIRE2, argumentando lo siguiente:

– La conclusión arribada en la resolución apelada parte de premisas subjetivas, descartando los medios probatorios de forma inmotivada y aplicando criterios arbitrarios. Ahora, como se advierte en la resolución apelada, si estaría permitido el traslado de un trabajador a otro puesto de trabajo, en virtud de la facultad de dirección de la empresa, dentro de los criterios de razonabilidad y proporcionalidad; criterios seguidos por la empresa. Además de ello, en la resolución apelada se ha establecido que una vez acreditada la necesidad del cambio de puesto se deberá evaluar el desempeño del trabajador, habiendo la empresa realizado dichas evaluaciones, cuyos resultados fueron negativos y constan en el expediente inspectivo.

– En la resolución apelada se establece que, aun cuanto exista justificación objetiva para la variación del puesto de trabajo, esta resultara una reducción inmotivada de categoría si es que las funciones del nuevo puesto de trabajo no se relacionan con el anterior porque el trabajador no podría aplicar sus capacidades, afectando así su dignidad. Empero, se debe precisar que la afectación de la dignidad del trabajador es un acto de hostilidad distinto al que ha sido materia de análisis en el procedimiento inspectivo. Entonces, en la resolución apelada se cae en una presunción de afectación de la dignidad por la variación de funciones.

Finalmente, se tiene que ha existido una justificación objetiva basada en la necesidad de la empresa (reestructuración) y en el desempeño deficiente del trabajador, y en la existencia de la relación entre los puestos de trabajo que desempeñaba el trabajador y al cual fue cambiado.

1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 911-2021-SUNAFIL/ILM[2], de fecha 10 de junio de 2021, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación en contra de la Resolución de Sub Intendencia N° 634-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE2 por los siguientes argumentos:

– Conforme consta de los Hechos Verificados del Acta de Infracción, el trabajador afectado prestaba servicios personales para la inspeccionada desde el 05 de setiembre de 2011, habiendo sido contratado como Soldador de Maestranza, siendo que, posteriormente, en octubre de 2016 asume el cargo u ocupación de Soldador de Maestranza en Mantenimiento.

Sin embargo, a partir del 14 de abril de 2017, se le comunicó mediante Carta Notarial cursada el 04 de abril de 2017 que ocuparía el cargo de Almacenero de Taller de Mantenimiento. Al respecto, de la evaluación de los documentos presentados este Despacho concuerda con lo concluido por los inspectores comisionados en el Acta de Infracción, la autoridad instructora en el Informe Final y la autoridad inferior en grado en la resolución apelada, respecto a que los documentos presentados por la inspeccionada no sustentan de manera objetiva y razonable la causa invocada, pues las razones del cambio de puesto del trabajador afectado no se encuentran acompañadas de soporte documentario que lo respalde, pues solo se indica que existen excedentes de posiciones al interior de la organización, sin efectuar mayor desarrollo sobre la eliminación del puesto de Soldador de Maestranza en Mantenimiento ocupado por el trabajador afectado.

– Es importante precisar que no ha existido vulneración alguna al debido procedimiento, pues está acreditado que los inspectores comisionados requirieron a la inspeccionada en la diligencia llevada a cabo el 19 de setiembre de 2017, que exhiba la documentación que sustente de manera objetiva y razonable el cambio de puesto de trabajo. Aunado a ello, de acuerdo a lo contemplado en el numeral 3.3 de los hechos Verificados del Acta de Infracción, se advierte que los inspectores comisionados dejaron constancia que requirieron diversos documentos de gestión empresarial a la inspeccionada, específicamente el Manual de Organización y Funciones, Reglamento de Organización y Funciones, Reglamento Interno de Trabajo, Código de Conducta, Organigrama de la empresa, entre otros informes.

Sin embargo, la inspeccionada no exhibió Manual de Organización y Funciones ni Reglamento de Organización y Funciones, señalando que no los poseía.

– Asimismo, si bien la remuneración del trabajador afectado no fue variada, se debe tener en cuenta que la modificación de la posición del trabajador afectado ha transgredido el derecho a su dignidad, en tanto se encuentra demostrado que se ha reducido el rango de su puesto (reducción de categoría profesional), pues en el cargo de Soldador de Maestranza, realizaba labores de soldadura de todo tipo de piezas mecánicas requeridas por las áreas de conversión y manufactura, elaboración de estructuras metálicas según planos, entre otros; mientras que para el nuevo cargo de Almacenero del Taller de Mantenimiento, no se ha tenido en consideración sus conocimiento y perfil.

1.6 Con fecha 05 de julio de 2021 la impugnante presentó recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 911-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 10 de junio de 2021. En este, al amparo del numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar y el numeral 3 del artículo 177 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS y en ejercicio del derecho a la contradicción, solicitan el uso de la palabra.

1.7 La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 1268-2021-SUNAFIL/ILM, recibido el 10 de agosto de 2021 por la Secretaria Técnica del Tribunal de Fiscalización Laboral.

II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral  es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3 En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

3.4 Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

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IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE KIMBERLY CLARK PERU S.R.L

4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que KIMBERLY CLARK PERÚ S.R.L. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 911-2021-SUNAFIL/ILM, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/. 18,225.00 por la comisión de una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT y una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución, es decir, el 15 de junio de 2021.

4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por la solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por KIMBERLY CLARK PERU S.R.L.

[Continúa…]

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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Hostigamiento y actos de hostilidad (sub materia: otros hostigamientos).

[2] Notificada el 14 de junio de 2021

[3] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

[4] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”

[5] «Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”

[6] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”

[7] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

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