Fundamento destacado: TRIGESIMO CUARTO: Para que no exista duda de lo afirmado, se procederá a realizar un nuevo test de ponderación constitucional, con el objeto de determinar si la presente medida ha superado el test de idoneidad, test de necesidad y la ponderación en sentido estricto; con el objeto de observar si la norma impugnada se encuentra revestida de constitucionalidad o carece de ella.
a) Test de Idoneidad.– El test de idoneidad, tal como lo señalado en el Exp. N° 003-2005-PI/TC por parte del Tribunal Const itucional, permite apreciar si el objeto de la norma presentada a poseído un fin legítimo o si su finalidad ha guardado una relación válida con la vigencia de los demás derechos involucrados u otro bien jurídico relevante.
Conforme a esto, si el objeto de la negociación colectiva, a nivel descentralizado, es la mejora de las condiciones de trabajo o incrementos remunerativos a los trabajadores de la administración pública circunscritos a un espacio geográfico, ámbito sectorial o a una propia entidad pública; entonces si sería valida y razonable que la legitimidad negocial pueda ser asignada a las organizaciones con mayor grado de representación, pues a través de la misma, también se podría obtener aquella finalidad, al existir el traslado de los beneficios sean asignados a estos tipos de trabajadores específicos.
Entonces, al existir la finalidad que estas organizaciones sindicales cuenten con un tipo de capacidad negocial determinada, entonces no apreciamos un rasgo de inconstitucionalidad referente al presente extremo sujeto a un test de idoneidad, pues la misma ha buscado la modalidad adecuada para poder una eficacia de tales beneficios de carácter colectivo.
b) Test de Necesidad.- Respecto al siguiente nivel, el test de ponderación requiere (tal como se indica en el Exp. N° 4677-200 4-PA/TC por parte del TC) que la medida empleada haya sido consecuencia de una falta de medios alternativos para poder resolver la controversia presentada o que su efecto no sea tan gravoso con respecto a la vigencia de los derechos constitucionales de las partes afectadas; por cuanto, la identificación de medidas alternativas o situaciones menos gravosas que pudiesen obtener la misma situación, hará que las normas empleadas sean declaradas inconstitucionales.
Por esto, mediante una comparación entre la capacidad negocial de las organizaciones sindicales dentro de una negociación centralizada con el tipo de capacidad o legitimidad que se precisa dentro de la negociación descentralizada; entonces podremos apreciar que la misma no podrá superar el test de necesidad, dentro del presente escenario, pues no se ha contemplado otros escenarios normativos dentro del cual se pueda tener una menor intensidad en la afectación o nivel de participación de los sindicatos minoritarios en la negociación descentralizada (aspecto no admitido por el documento denominado “Exposición de Motivos” del Decreto Supremo N° 08-2022-PCM).
Conforme a ello, si es que se aprecia que existen escenarios normativos no previstos, en donde se puede incluir la participación de los sindicatos minoritarios puedan acceder a los derechos constitucionales a la Libertad Sindical y la Negociación Colectiva, sin la necesidad que estas organizaciones tengan el riesgo de estar excesivamente limitadas o poder desaparecer; entonces se observa que la presente medida normativa contemplada en el reglamento no ha superado el test de necesidad, en cuanto no ha contemplado medidas o escenarios legales en donde se pueda admitir la participación de las organizaciones sindicales minoritarias a nivel territorial, sectorial o dentro de la misma entidad pública.
De esta manera, conforme a los argumentos esbozados en la presente resolución, este Colegiado Superior tampoco comparte respetuosamente las razones empleadas por la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR, a través del Informe Técnico N° 085-2022- SERVIR (Expedida por la Gerencia de Política del Gestión del Servicio Civil), al momento de señalar que la legitimidad de las organizaciones sindicales tendría que sujetarse a las de mayor representación o al mayor número de afiliaciones; por cuanto tales conclusiones serían contraria a un test de ponderación constitucional o sujetarse a una sola arbitrariedad institucional (en la identificación de la legitimidad de las organizaciones sindicales dentro de una negociación descentralizada), pues con tal argumento reductivo solamente se desconocería flagrantemente otras medidas alternativas menos gravosas que conseguirían la misma finalidad o se permitiría unilateralmente la posibilidad que los sindicatos minoritarios se vean seriamente afectados dentro del ejercicio de su propia libertad sindical o negociación colectiva.
Por estas razones, consideramos que los argumentos empleados dentro del Informe Técnico N° 085-2022-SERVIR, dentro de l os siguientes términos:
“(…) En el nivel descentralizado, la legitimidad es ejercida por la mayor representatividad de las organizaciones sindicales se entiende respecto a aquella organización sindical o coalición de las organizaciones sindicales que al momento de presentación del proyecto de Convenio Colectivo acredite contar con el mayor número de servidores públicos afiliados del total de servidores que comprende dicho ámbito de negociación, en cuyo caso los acuerdos arribados rigen para todos los servidores públicos comprendidos en el ámbito de negociación (…)”
No podrán ser objeto de validación o aprobación jurisdiccional dentro del presente proceso de acción popular, en cuanto se está demostrando que la presente argumentación administrativa adoptada por SERVIR a contravenido el test de necesidad empleado por el Tribunal Constitucional y ser absolutamente discriminatoria; por ser una medida gravosa, innecesaria y vulneratorio de diversos derechos constitucionales.
c) Test de Ponderación en sentido estricto. – La ponderación en sentido estricto sugiere el equilibrio o determinación de la prevalencia de los derechos constitucionales en conflicto dentro de un caso concreto, pues a través de la misma determinará objetivamente la vigencia de un derecho constitucional específico sobre los demás, para poder resolver una puntual controversia.
Por ello, la ponderación estrictamente significa la evaluación de las posibilidades jurídicas respecto a la realización de un derecho, el cual se encuentra en conflicto con otro; en base a la aplicación del principio de razonabilidad dentro de las causas y sus efectos.
Sobre el particular, si ya se ha determinado puntualmente que la legitimidad especial de los sindicatos de mayor representatividad no ha superado el test de necesidad constitucional; entonces ya no habrá la necesidad de emplear el test de ponderación en sentido estricto en el presente caso, pues ya se ha determinado que las resoluciones impugnadas han sido inconstitucionales.
TRIGESIMO QUINTO: Asimismo considerando que el Comité de Libertad Sindical, Consejo de Administración de la Organización Internacional del Trabajo. OIT, ha prescrito que los Estados miembros no deberán impedir el funcionamiento de los sindicatos minoritarios o privarlos de presentar pliegos de reclamos, al momento de precisar:
“(…) Cuando la legislación de un país establece una distinción entre el sindicato más representativo y los demás sindicatos, este sistema no debería impedir el funcionamiento de los sindicatos minoritarios y menos aún privarlos del derecho de presentar demandas en nombre de sus miembros y de representarlos en caso de conflictos individuales (…)”
Entonces existe un paradigma internacional para poder establecer que la posibilidad de negociación a nivel descentralizado no podrá limitar los derechos colectivos de los sindicatos minoritarios; por cuanto que exigir un tipo de legitimidad especial a estos tipos de organizaciones sindicales involucraría que no puedan participar en las negociaciones colectivas, no presentar su pliego de reclamos y peligrar su propia actividad gremial, solamente agravaría una garantía institucional pregonada por la propia Organización Internacional del Trabajo.
TRIGESIMO SEXTO: Asimismo, podremos apreciar que tal condición estructural, con respecto a la legitimidad negocial de los sindicatos minoritarios, el mismo también fue abordado por uno de los magistrados del Tribunal Constitucional, voto del Dr. Eloy Espinoza Saldaña, quien (dentro del Exp. N° 00018-2021-PI/TC), quien ha sostenido que las modalidades de negociación colectiva también deberán basarse dentro de un principio democrático, al enfatizar:
“(…) Reitero que el análisis pasa por abordar el principio democrático en su real dimensión, que, por cierto, se encuentra expresamente reconocido en los artículos 3 y 43 de la Constitución. Entre sus contenidos o subprincipios se encuentran, entre otros, el principio mayoritario (o de respeto a la decisión o al gobierno de las mayorías); el principio pluralista (que se alude, entre otras posibilidades, a la representación proporcional, a la desconcentración del poder o a la prohibición de regímenes de partido único, etc.); el principio de respeto a las minorías (o de “respeto a los derechos de las minorías”, el cual representa un límite de innegable relevancia para el principio mayoritario y es lo que suele llamarse como “democracia sustantiva”); el principio de alternancia (referido al aseguramiento de elecciones periódicas o de régimen competitivo de elecciones, por ejemplo); y el principio deliberativo (que implica que la democracia va más allá del “momento del voto”, sino que es una “cultura” o “forma de vida”, lo cual involucra la discusión abierta e inclusiva de los asuntos públicos, la necesidad de ofrecer razones y espacios de deliberación o reflexión para la toma de decisiones, la existencia de mecanismos de fiscalización y control del poder, etc.) (…)”
Conllevando a que, necesariamente, el principio democrático en las relaciones colectivas de trabajo garantice la participación de las organizaciones sindicales minoritarias dentro de la negociación colectiva descentralizada (permitiendo la aplicación del derecho constitucional de Igualdad y No Discriminación, con respecto a la legitimación negocial contemplada en el Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado mediante Decreto Supremo N° 010-2003-TR); por cuanto que una aplicac ión literal o restringida del artículo 10.1.1. del Decreto Supremo N° 008-202 2-PCM si podrá afectar los derechos fundamentales a la Libertad Sindical y la Organización Colectiva dentro del supuesto de negociación colectiva a nivel descentralizado (territorial, sectorial o dentro de la propia entidad).
Así, se deberá declarar fundada solamente en el extremo correspondiente a la inconstitucionalidad del artículo 10.1.1. del Decreto Supremo N° 008-2022-PCM, en cuanto se deberá incluir normativamente la participación de los sindicatos minoritarios dentro de la negociación colectiva dentro del nivel descentralizado.
Sumilla: El inciso 5) del artículo 139° de la Constitución Política del Perú prescribe que toda resolución emitida por cualquier instancia judicial, incluido el Tribunal Constitucional, se deberá encontrar debidamente motivada, en donde manifestará en los considerandos la ratio decidendi que fundamenta la decisión; la cual deberá contar –por ende- con los fundamentos de hecho y de derecho que expliquen por qué se ha resuelto de tal o cual manera.
PODER JUDICIAL DEL PERÚ
CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LIMA
OCTAVA SALA LABORAL PERMANENTE EN LA NLPT
Expediente N° 00060-2022-0-1801-SP-LA-08
(Expediente Electrónico)
S.S:
YANGALI IPARRAGUIRRE
VASCONES RUIZ
GONZALEZ SALCEDO
Fecha de Vista: 14/07/2022
SENTENCIA
Lima, primero de agosto de dos mil veintidós. –
VISTOS: Observando las formalidades previstas por el artículo 131° del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, interviene como ponente el señor Juez Superior Yangali Iparraguirre; por lo que, esta Octava Sala Laboral emite resolución con base en lo siguiente:
I. PARTE EXPOSITIVA:
ANTECEDENTES:
Resulta de autos que don LUIS FERNANDO CALDERON VARGAS interpone demanda de acción popular contra la PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS, a fin que este Colegiado Superior declare lo siguiente:
a) Determinar la nulidad e inconstitucionalidad de los artículos 9.1, 10.1 y el literal c) del artículo 29 del Decreto Supremo N° 0 08-2022-PCM.
b) Ordenar los efectos retroactivos respecto a la nulidad formulada.
EXPOSICIÓN POSTULATORIA EXPRESADA POR LAS PARTES:
Del demandante. –
Funda su pretensión en las citas legales que hace mención, así como el hecho que, a pesar de la vigencia de las normas internacionales de la Organización Internacional del Trabajo – OIT en materia de negociación colectiva, el Poder Ejecutivo ha emitido unDecreto Supremo N° 008-2022- PCMen donde solamente admite la legitimidad de negociación de las confederaciones sindicales más representativas, de manera indistinta a los regímenes laborales, conforme a la acreditación con la afiliación del mayor número de servidores públicos, correspondiente a la negociación colectiva a nivel centralizado y dentro del ámbito de negociación.
Conforme a esto, si se aprecia que el nivel de negociación solamente se efectuaría con las confederaciones sindicales con el mayor número de afiliación, el mismo impediría que las organizaciones sindicales minoritarias puedan negociar colectivamente; pues el mismo posibilitaría que el empleador público se niegue a negociar colectivamente (conllevando a una política de desaparición de las organizaciones sindicales).
Asimismo, si dentro del artículo 17.5 de la Ley N° 31188 ha establecido que las cláusulas suscritas entre las partes procesales serían de carácter permanente, hasta un nuevo pacto que las modifique, entonces el inciso c) del artículo 29° del Decreto Supremo N° 008-2022-PCM es contraria a la fomentación de la negociación colectiva; en cuanto que ahora se establece que las cláusulas temporales se regirán por el plazo señalado por las propias partes procesales.
De la demandada. –
Admitida a trámite la demanda y realizado el traslado correspondiente, se apersono la PROCURADURIA PUBLICA ESPECIALIZADA EN MATERIA CONSTITUCIONAL DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS contestando la demanda, negándola y contradiciéndola en todos sus extremos; señalando previamente que el presente órgano jurisdiccional de primera instancia carece de competencia material para poder evaluar la presente controversia, formulando la excepción de incompetencia por razón de la materia, en cuanto que el Nuevo Código Procesal Constitucional (emitido mediante la Ley N° 31307) ha establecido que los pr ocesos de acción popular deben ser tramitadas por las Salas Constitucionales de la Corte Superior de Justicia de Lima.
Ahora, con relación al fondo de la controversia, estima que la Ley N° 31188 ha implementado un sistema de negociación colectiva a nivel centralizado y descentralizado; estimando que en la primera participan las confederaciones sindicales más representativas de los trabajadores del Estado, mientras que en la segunda representan las organizaciones sindicales más representativas dentro del respectivo ámbito (el cual ya es una constatación de hecho, mas no de Derecho).
Con ello, estima que la atribución de determinar la competencia de las organizaciones sindicales procede de la implementación del numeral 8 del artículo 118 de la Constitución Política del Perú; agregando que el objeto de la Ley N° 31188 es que los niveles de representación g eneral y local, se desarrolle a través de las organizaciones sindicales de mayor representación y mediante el tipo de efectos que se busca obtener con respecto a la totalidad de trabajadores (el guarda relación con el Informe Legal N° 12-2022-SERVIR-GG- OAL, emitido por la Autoridad Nacional de Servicio Civil), el cual excluye evidentemente a las representaciones sindicales minoritarias (presunción de constitucionalidad).
De esta manera, no se ha fundamentado la razón por la cual se solicita el efecto retroactivo, ni se ha precisado la fecha desde la que deberían aplicarse el mencionado efecto, conforme lo exige las normas que regulan el proceso de acción popular y según lo ha precisado la Corte Suprema de Justicia de la República; con esto, también se deberán desestimar los costos procesales dentro del presente proceso.
II. PARTE CONSIDERATIVA:
PRIMERO: Materia controvertida. – Luego de analizar los fundamentos que sustentan la demanda y lo expuesto en la contestación de la misma, se puede establecer con meridiana claridad que la controversia gira en torno a las siguientes pretensiones:
a) Determinar la nulidad e inconstitucionalidad de los artículos 9.1, 10.1 y el literal c) del artículo 29 del Decreto Supremo N° 0 08-2022-PCM.
b) Ordenar los efectos retroactivos respecto a la nulidad formulada.
CONSIDERACIONES SOBRE EL CONFLICTO JURIDICO ESPECIFICO EL PROCESO DE ACCION POPULAR
SEGUNDO: Respecto al proceso de acción popular. -El proceso de acción popular es la vía procesal previsto en el código procesal constitucional por el cual se podrá cuestionar normas de inferior jerarquía, el cual podrá ser emprendido por cualquier ciudadano, independientemente de que la norma que se impugne lo afecte o no; pues procede ante un supuesto que perjudique a la colectividad.
De esta manera, a través de este proceso constitucional se reconoce la posibilidad de que cualquier ciudadano defienda un interés que no le concierne como simple particular, sino como miembro de una determinada colectividad; esto es, el proceso constitucional de acción popular ha sido previsto como una suerte de control ciudadano sobre el poder reglamentario de la administración pública y, sobre todo, para el caso del Gobierno, en tanto que ella, mediante la actividad que le es propia, puede vulnerar las leyes y la Constitución.
TERCERO: En este sentido, el inciso 5) del artículo 200° de nuestra Constitución Política del Perú ha establecido como garantía constitucional el proceso de acción popular a cargo del Poder Judicial del Perú, el cual se encontrará destinado a revisar la coherencia de los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general (cualquiera sea la autoridad de la que emanen), conforme a la vigencia de la Constitución Política del Perú.
Asimismo, dicha previsión se encuentra precisada en el artículo 76 del Código Procesal Constitucional, al momento de indicar:
“(…) La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso (…)”
De esta manera, al igual que el proceso de inconstitucionalidad, la vía constitucional de la acción popular es uno de control concentrado y de carácter abstracto, en tanto que el juez ordinario observará su compatibilidad o incompatibilidad con la Constitución Política del Perú y sus leyes de desarrollo (a diferencia del control difuso, con independencia de su vinculación con un caso en particular);asimismo, sus efectos serán erga omnes, esto es, oponibles a todos, y significarán la exclusión de la norma inconstitucional e ilegal de nuestro ordenamiento.
CUARTO: Si bien es verdad que el carácter esencial de las normas generales es aquellos supuestos de hecho de naturaleza indeterminada o cuyos supuestos no son apreciables cuantitativamente, (tal como se hubiese comprendido de la revisión del Exp. N° 018-2003-AI/ TC), en cuanto:
“(…) Las normas se caracterizan por tener un mandato impersonal; ergo, no tienen en cuenta la singularidad de las personas obligadas a su cumplimiento (…) La ley debe contener pautas de carácter general que sean de interés común y resultantes de la convivencia social, cuyo cumplimiento sea obligatorio para todos, es decir, erga omnes
(…)”
Por el contrario, también se encuentra validado por nuestro sistema constitucional (en los últimos 15 años) que aquel carácter de generalidad de una norma no se perderá si los criterios empleados dentro de la norma observada no han sido sometidos a reglas contrarias al principio de igualdad o no discriminación.
QUINTO: En efecto, a través del Exp. N° 007-2006-AI/TC, el Tribunal Constitucional admitió que el carácter general de una norma no se podrá ver vulnerada concretamente si la misma tiene como destinatario a un conjunto de personas o una población determinada, si el objeto de su identificación no se somete a las reglas discriminatorias o arbitrarias; por cuanto:
“(…) El principio de generalidad de las normas que se infiere de lo establecido en el artículo 103º, ab initio, de la Constitución, constituye un elemento fundamental del Estado de Derecho. Conforme a este principio las normas deben ser generales y no establecer un régimen contrario al derecho a la igualdad. El concepto de generalidad alude a que el supuesto comprendido por la norma es abstracto y los destinatarios de la misma son indeterminados. Así, la abstracción del supuesto y la indeterminación de sus destinatarios configuran la generalidad de una norma. Desde tal perspectiva, una norma que satisfaga estas condiciones es general (…) Ahora bien, una norma general puede no obstante tener como destinatario un conjunto o sector de la población, con lo cual no se infringe este principio, siempre y cuando el tratamiento diferente que se haya establecido no sea contrario al derecho a la igualdad de las personas. Para tal efecto, ha de analizarse la restricción del horario en aplicación del principio de proporcionalidad. Si la medida satisface las exigencias de este principio, entonces resulta constitucional; lo contrario supondrá su inconstitucionalidad (…)”
[Continúa…]
; por cuanto que una aplicac ión literal o restringida del artículo 10.1.1. del Decreto Supremo N° 008-202 2-PCM si podrá afectar los derechos fundamentales a la Libertad Sindical y la Organización Colectiva dentro del supuesto de negociación colectiva a nivel descentralizado (territorial, sectorial o dentro de la propia entidad).){kind=link}