El legislador-constituyente, en la Comisión de Constitución, recientemente ha aprobado el texto modificatorio del artículo 154 de la Constitución referente a las funciones del Consejo Nacional de la Magistratura (en adelante CNM). Varios temas por analizar; sin embargo, intentaré expresar algunas ideas en torno a las modificatorias aprobadas con relación en los incisos 2 y 3 del citado artículo 154. Así, el texto del Proyecto de Ley de Reforma Constitucional señala:
Artículo 154.- Son funciones del Consejo Nacional de la Magistratura:
2.- Ratificar, con voto público y motivado, a los jueces y fiscales de todos los niveles cada siete años; y ejecutar conjuntamente con la Academia de la Magistratura la Evaluación Parcial de Desempeño a los jueces y fiscales de todos los niveles cada tres años seis meses. Los no ratificados o destituidos no pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Público”.
3.- Aplicar la sanción de destitución a los Jueces de la Corte Suprema y Fiscales Supremos; y, de oficio o a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos, respectivamente a los jueces y fiscales de todas las instancias. En el caso de los Jueces Supremos y fiscales Supremos también será posible la aplicación de amonestación o suspensión aplicando criterios de razonabilidad y proporcionalidad. La resolución final debe ser motivada y con previa audiencia del interesado, tienen naturaleza de inimpugnable. (El resaltado es propio)
1. La evaluación parcial de desempeño y la vulneración al principio de separación de poderes (inc. 2 del art. 154 del proyecto de reforma)
La novedad que trae esta reforma sería la incorporación de la denominada “Evaluación Parcial de Desempeño” (en adelante EPD) a ser ejecutada por el CNM y la Academia de la Magistratura. Esta supuesta “novedad” no resulta tal, toda vez que, la EPD fue incorporada en la Ley 29277 – Ley de Carrera Judicial, cuyos artículos 87 y 88, declarados inconstitucionales, señalaban que la EPD tenía por finalidad “elaborar un Cuadro Méritos para proponer “ascensos”, “promociones” y “otras medidas correctivas”. El texto del citado artículo 87, en lo que aquí interesa, señalaba que “la Comisión de Evaluación del Desempeño efectúa la evaluación parcial del desempeño de los Jueces Superiores, Especializados y/o Mixtos y Jueces de Paz Letrados cada tres (3) años y seis (6) meses (…)”.
Este dispositivo previsto en la Ley de Carrera Judicial fue objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional (en adelante TC) en la STC N° 0006-2009-PI/TC, de fecha 22 de marzo del 2010. El TC en aquella oportunidad al resolver la cuestión de fondo se formuló como interrogante, si tal EPD podía ser realizada parcialmente por un órgano como la Comisión de Evaluación de Desempeño, integrada por miembros del CNM y el Poder Judicial; en otras palabras, si era permisible que el CNM pueda evaluar antes de los siete años en que realiza su actividad ratificadora.
El TC señaló que “la norma cuestionada ha creado la ‘evaluación parcial del desempeño’ a cargo de una Comisión de Evaluación del Desempeño, adscrita al CNM (…). En estricto, con ello la Ley de la Carrera Judicial entrega al Consejo Nacional de la Magistratura una atribución, distinta a la ratificación, no prevista en el artículo 154° de la Constitución. (…) Por tanto, la mencionada “adscripción” al Consejo en realidad implica que formará parte de su estructura orgánica y de su presupuesto y, por tanto, se integrará a él”[1]. Si quieren tener nuevas funciones, “el CNM o el Poder Judicial a través de evaluaciones permanentes, debería realizarse una modificación constitucional”[2].
Después de 8 años de tal pronunciamiento se ha concretado en el Proyecto de Ley de Reforma Constitucional la modificación que atribuye al CNM la facultad de ejecutar o llevar adelante la EPD. Con ello, el legislador-constituyente estaría dando “vigencia” a una disposición que previamente había sido declarado inconstitucional por el TC y, más aún, elevándola de rango legal a rango constitucional. Pareciera entonces que con esta modificación constitucional, ya no existiría el problema que llevó al TC a declarar la inconstitucionalidad de la ley que preveía la facultad del CNM de ejecutar o llevar adelante esta EPD; esto es, “formalmente”, en la Constitución ya existiría una disposición que habilita al CNM a evaluar cada tres años y medio a los magistrados del Poder Judicial. Entonces, surge la interrogante ¿basta la sola incorporación de dicha facultad en el texto de la Constitución para afirmar que la EPD es constitucionalmente válida?
La respuesta a la interrogante planteada viene desde un punto de vista “sustancial” de la propia STC 0006-2009-PI/TC, más allá del punto de vista “formal” que ha sido subsanado al incorporar esta facultad al CNM en el texto de la Constitución. Como señalara el TC “en este tipo de cuestiones existe la necesidad de incorporar la realidad y la historia en el análisis de lo constitucionalmente permitido. El dato que nos proporciona la historia institucional del Poder Judicial en este caso no es alentador. Todas las intervenciones, mediante leyes o decretos, han sido siempre para socavar su independencia y anular su autonomía, sin lograr el propósito de reformar al Poder Judicial para el mejor cumplimiento de sus fines constitucionales”[3]. (El resaltado es propio)
De ahí que, el TC haya señalado que aun cuando se pueda coincidir con los fines explícitos que se anunciaban en la Ley de Carrera Judicial con relación a la EPD y, actualmente, con el Proyecto de Ley de Reforma Constitucional “una mirada hic et nunc que incluya la historia y los procesos complejos que inciden en la formación de la institucionalidad del Poder Judicial, aconseja ser prudentes y no dejar espacios en desmedro de los fines y principios que lo definen con independencia”[4].
¿La realidad y la historia que hace referencia el TC ha cambiado? No. Por el contrario, el problema se ha agudizado, pues el poder político continúa cada vez con más fuerza en el intento de controlar el Poder Judicial. Entonces, ¿qué ha cambiado? Lo que ha cambiado es el mecanismo para apoderarse y controlar del Poder Judicial, antes se pretendió socavar la independencia y anular la autonomía del Poder Judicial mediante la Ley de Carrera Judicial, hoy, es más grave aún, se tiene la misma pretensión y, el mecanismo a usar es la Ley Reforma Constitucional. Pero, ¿cuál es la finalidad de la EPD que hace referencia el Proyecto de Ley de Reforma del CNM? El proyecto de ley no ha señalado nada respecto a cuál sería la finalidad de la EPD.
Si la finalidad de esta EPD es “la de contar con un Cuadro de Méritos que sirva para proponer: a) ascensos al CNM, b) promociones al Poder Judicial, y c) medidas correctivas a ser implementadas”[5] conforme lo establecía el artículo 88 de la Ley de Carrera Judicial, dicha finalidad es inconstitucional pues así lo ha declarado el TC, por cuanto “la evaluación parcial del desempeño afecta la autonomía y las facultades de gobierno y de administración del Poder Judicial, pues la competencia de organizar el “Cuadro de Méritos” le corresponde a dicho poder del Estado (…). En definitiva, la evaluación sólo puede corresponder a quien ejerce el gobierno judicial, el cual está residenciado en el propio Poder Judicial”[6].
Lo más trascendente y sustancial que señaló el TC, cuyas interpretaciones son vinculantes para todos los poderes públicos, en particular, al legislador, cuando hace ejercicio de su facultad de reforma de la Constitución y, que ha sido “eludido” en la discusión parlamentaria, es que “la presencia de una comisión “adscrita” y dependiente económica y funcionalmente del Consejo Nacional de la Magistratura, supone una interferencia inconstitucional en la autonomía del Poder Judicial que desnaturaliza su esencia. Está al margen de la necesidad de establecer mecanismos de comunicación entre la evaluación técnica y transparente respecto del rendimiento y calidad de los magistrados, a cargo de las instancias establecidas con dicha finalidad al interior del Poder Judicial, y los procesos de ratificación que está encargada a un órgano externo. No obstante, dicha relación debe darse en el marco de las coordinaciones interinstitucionales entre Poder Judicial y Consejo Nacional de la Magistratura y no en base a la ‘vigilancia’ permanente a cargo del órgano encargado de las ratificaciones”[7]. (El resaltado es propio)
Con lo expuesto, se puede concluir que, si bien el proyecto de reforma constitucional incorpora “formalmente” en la Constitución la facultad de EPD a cargo del CNM, con lo cual uno de los argumentos por los cuales se declaró la inconstitucionalidad de esta “evaluación” ha sido subsanado; también lo es que, “sustancialmente” resulta imposible de subsanar, en tanto dicha “evaluación” a cargo del CNM vulnera el principio de separación de poderes prevista en el artículo 43 de la Constitución, en tanto, el ejercicio de tal facultad implica la conformación de una comisión “adscrita”, lógicamente, al CNM y ello supone una interferencia en la Autonomía del Poder Judicial que desnaturaliza su esencia.
2. La facultad de oficio de destituir y aplicar otras medidas disciplinarias y la vulneración del principio de separación de poderes (inc. 3 del art. 154 del proyecto de reforma)
Es cierto que hechos cuestionables han dado origen a esta reforma constitucional, pero éstos hechos, no se circunscriben solo a miembros del Poder Judicial, sino que involucra también a miembros del propio CNM y miembros del propio Poder Legislativo. El poder político, descubrió desde la existencia del CNM, que el camino para controlar el Poder Judicial, de manera directa, es controlar el CNM. Controlando el CNM se controla el Poder Judicial. Esto lo sabe bien el poder político, este es su objetivo, esto lo hemos visto y a esto apunta la actual reforma constitucional.
El problema de CNM es el excesivo poder que detenta sobre la Magistratura y por ello el objetivo de ser controlado por el poder político. Exceso de poder, en un reducido grupo de personas y en un largo periodo de tiempo, corrompe. Terrible combinación. Si ese es el problema existente con el CNM, con la reforma constitucional, contrario a limitar ese poder, dicho poder con el “cuento de control” se ha vuelto un poder omnímodo.
La facultad de destitución de oficio de los Magistrados de todas las instancias del Poder Judicial incorporada con el Proyecto de Ley de Reforma Constitucional vulnera, nuevamente, el Principio de Separación de Poderes y el Principio de Autonomía e Independencia del Poder Judicial. El vigente artículo 154 de la Constitución prevé como función del CNM aplicar la sanción de destitución únicamente a los Magistrados de la Corte Suprema. Si en el procedimiento administrativo sancionador ante el CNM, la falta imputada no ameritaba la destitución, pero sí la imposición de una medida disciplinaria menos gravosa como la amonestación o suspensión, el CNM devolvía los actuados para que sea el Poder Judicial el que evalúe la sanción a imponer.
Los principios que subyacen a esta disposición son, justamente, el Principio de Separación de Poderes y el Principio de Autonomía e Independencia del Poder Judicial, que se manifiesta en el ejercicio de una competencia y facultad sancionadora. La lógica que subyace a la destitución de los Magistrados de la Corte Suprema es, excepcional, en tanto que, que al ser éstos magistrados las más altas autoridades, jurisdiccionales y administrativas del Poder Judicial, el único poder público con capacidad real de aplicar la sanción de destitución es el CNM. Hasta aquí razonable.
Lo que ya no resulta razonable, es la incorporación de la facultad de oficio de destitución a los Magistrados de todas las instancias del Poder Judicial por parte del CNM, por cuanto con ello se vulneran los Principios de Separación de Poderes y Autonomía e Independencia del Poder Judicial. En cuanto al Principio de Separación de Poderes, por ejemplo, la Corte Constitucional Colombiana ha llegado a señalar que “se sustituye la Constitución, en lo que tiene que ver con el principio de separación de poderes, cuando a través de un acto legislativo (i) se suplanta una de las ramas del poder, a través de la asignación de sus competencias a otros órganos; y, a su vez; (ii) ese traslado de competencia genera que el acto jurídico resultante quede excluido de los controles que la misma Constitución prevé, en especial el control judicial”[8].
En cuanto al principio de autonomía e independencia del Poder Judicial, expresión del principio de separación de poderes, la Corte Constitucional colombiana ha señalado también que “los órganos del poder público deben ejercer sus funciones de manera autónoma y dentro de los márgenes que la misma Carta Política determina, ello dentro un marco que admite y promueve la colaboración armónica. Para el caso de los jueces, la autonomía e independencia se reconoce a partir del papel que desempeñan en el Estado, esto es, garantizar los derechos de los ciudadanos y servir de vía pacífica e institucionalizada para la resolución de controversias”[9].
La separación de poderes en relación a la autonomía e independencia judicial se expresa a través del cumplimiento estricto de la garantía prevista en el artículo 146 de la Constitución que señala que “El Estado garantiza a los Magistrados Judiciales: 1) Su independencia. Solo están sometidos a la Constitución y la ley”. “La jurisprudencia ha comprendido esta cláusula como un límite para las actividades de los demás poderes públicos y los particulares, que exige que los jueces no sean condicionados, coaccionados o incididos, al momento de adoptar sus decisiones, por ningún factor distinto a la aplicación del ordenamiento jurídico y al análisis imparcial y objetivos de los hechos materia de debate judicial. Estos condicionamientos, a su vez, conforman el segundo pilar de la administración de justicia, como es el deber de imparcialidad de los jueces”[10].
Con lo expuesto, se puede concluir que, la aplicación de oficio de la sanción de destitución por parte del CNM a todas las instancias del Poder Judicial, sin solicitud previa de la Corte Suprema -que implica que el propio Poder Judicial haya hecho ejercicio de su competencia y facultad sancionatoria y, en el ejercicio de tal facultad, haya determinado que la falta imputada amerite la destitución- vulnera los principios constitucionales de separación de poderes y autonomía e Independencia del Poder Judicial, en tanto que, no solo se pretende “suplantar” la competencia para sancionar, innata al Poder Judicial y trasladarla a otro poder público como es el CNM, sino también someter por completo el Poder Judicial al CNM convirtiendo a este poder público en un poder omnímodo.
Si la lógica de esta modificación constitucional es que el Poder Judicial ha sido incapaz de ejercer su potestad disciplinaria con sus miembros, con esa misma lógica, debemos exigir al legislador, que su potestad disciplinaria sea trasladada al Poder Judicial u órgano similar al CNM. Si ello no es posible, es porque la Constitución prevé principios que deben ser respetados por el legislador.
3. La posición de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y los retrocesos de la reforma constitucional
El principio de separación de poderes es un rasgo definitorio del Estado constitucional y una de sus principales manifestaciones es el Principio de Independencia y Autonomía del Poder Judicial. Los hechos que han dado origen a esta reforma constitucional son consecuencia, primero, de que el poder político continúa en su carrera de controlar el CNM; segundo, los miembros del CNM tendiendo “puentes” con el poder político ajenos al deber de colaboración entre poderes y; tercero, tanto miembros del CNM y del Poder Judicial buscando favores mutuamente teniendo como horizonte común una ratificación, un nombramiento, etc.
En lo referente a la ratificación, que es el objeto de la reforma, debe tenerse en cuenta, que para evitar todo tipo de sujeción de la magistratura al CNM y, con ello evitar la sujeción al poder político, o la búsqueda de “padrinazgos”, esta debe ser eliminada. La eliminación de la “ratificación” no es una solicitud de la magistratura que pretenda estar exenta de control, sino que es una exigencia de la Comisión IDH tras el estudio de la experiencia de otros países por ser una práctica contraria a los estándares internacionales. Así por ejemplo, en el documento de trabajo denominado “Garantía de la Independencia de las y los operadores de justicia” del año 2013, elaborado por la Comisión IDH señala:
86. La Comisión ha observado como un factor de fragilidad en la independencia de jueces y magistrados, la posibilidad jurídica de ser sujetos a una confirmación posterior para permanecer en el cargo, o bien, de ser reelectos. El ex Relator sobre la Independencia de los magistrados y abogados, Leandro Despouy, ha indicado que la anterior práctica “afecta la independencia y el desarrollo profesional de jueces y magistrados y es contraria a los estándares internacionales en la materia”.
87. Al respecto, la Comisión IDH considera que es preferible que las y los operadores no estén sujetos a procedimientos de reelección o ratificación, especialmente cuando la posibilidad de confirmar en el cargo o no al operador de justicia puede ser discrecional.
En este sentido, como lo ha señalado el Relator Especial de la ONU, se podría favorecer la reelección automática de magistradas y magistrados, en los Estados en donde se prevé la reelección, a menos que exista una falta grave debidamente establecida por un proceso disciplinario que respete todas las garantías de un juicio justo.
88. La Comisión IDH considera que además de lo problemático que podría resultar la discrecionalidad en un sistema de reelección o ratificación, un operador de justicia que pretenda ser reelegido o ratificado en sus funciones, corre el riesgo de comportarse de tal modo que obtenga el apoyo de la autoridad encargada de tal decisión, o de que su comportamiento se perciba de este modo por los justiciables. La Comisión considera que adicionalmente a lo indicado, a efecto de fortalecer la independencia en tales procesos resultaría conveniente que el período para el cual es designado un operador de justicia no sea interferido por los cambios de gobierno y que no coincida con los períodos de las legislaturas.
Asimismo, en el documento de trabajo denominado “Principios Internacionales sobre la Independencia y la Responsabilidad de los Jueces, Abogados y Fiscales” en el apartado referido a “Normas Internacionales de Permanencia en el Cargo”, pp. 53 y 54, se señala:
[…] Los Principios Básicos de Naciones Unidas Relativos a la Independencia de la Judicatura estipulan que los Estados tienen el deber de garantizar en su legislación las condiciones de servicio y la permanencia de los Jueces en su cargo.
Al referirse específicamente a la permanencia en el cargo, los principios estipulan que:
Se garantizara la estabilidad de los Jueces, tanto de los nombrados mediante decisión administrativa como de los elegidos, hasta que cumplan con la edad forzosa o expire el periodo para el cual han sido nombrados o elegidos, cuando existan normas al respecto. Si bien esta disposición no establece inequívocamente que es preferible que los Jueces sean nombrados de manera vitalicia […], la permanencia en el cargo en forma vitalicia ofrece una garantía de independencia judicial.
Como puede observarse de la experiencia recogida por la Comisión IDH y otros documentos de trabajo a nivel internacional, la permanencia en el cargo es un derecho inherente al ejercicio de la función judicial, de manera tal que, la ratificación como figura y como práctica “afecta la independencia y el desarrollo profesional de jueces y magistrados y es contraria a los estándares internacionales en la materia”.
En el Perú, en algo se había avanzado con la reelección o ratificación automática de magistrados instaurada por el CNM; sin embargo, este pequeño avance, aunque mínimo, por tratar de acercarnos a la experiencia internacional ha sido eliminada y, por el contrario, se ha impuesto una “vigilancia” permanente a cargo del órgano encargado de las ratificaciones, que ha sido proscrito por el TC. En síntesis, el Perú va en contra corriente en lo que se refiere a garantizar desde las medidas legislativas, en este caso de reforma constitucional, la independencia y autonomía del Poder Judicial.
Si este es el estudio y análisis de la experiencia internacional, por qué el Legislador-Constituyente ni siquiera ha analizado estos documentos de trabajo de fácil acceso en la web. Es cierto que no podemos copiar modelos pues el Estado peruano tiene su propia realidad; sin embargo, tampoco podemos “eludir” del debate parlamentario una experiencia internacional catalogada como una práctica que es contraria a los estándares internacionales. La única respuesta posible, es que a ningún poder político le conviene tener un Poder Judicial estructural y funcionalmente fortalecido.
[1] STC 0006-2009-PI/TC, fj. 61.
[2] Ídem., fj. 66.
[3] Ídem., fj. 64.
[4] Ídem., fj. 64.
[5] Ídem., fj. 62.
[6] Ídem., fj. 62.
[7] Idem., fj. 63. La cursiva es propia
[8] Sentencia C-288/12.
[9] Ídem.
[10] Ídem.
