Sumario: 1. Introducción, 2. El poder del Consejo de Seguridad de la ONU, 3. El debate: no están decidiendo, están exigiendo, 4. Conclusión.
1. Introducción
Exigir y decidir dos términos que abrieron el debate jurídico-interpretativo cuya preponderancia estará presente en las próximas semanas dentro de la política internacional luego de que, después de tres intentos fallidos, el Consejo de Seguridad de la ONU votó a favor de la resolución número 2728 que exige el alto al fuego en Gaza contemplando así la liberación de los rehenes y el esfuerzo para una solución definitiva.
Cabe mencionar que, de los 15 miembros del Consejo de Seguridad de la ONU, 14 votaron a favor de la resolución 2728, pero Estados Unidos decidió abstenerse para luego afirmar que a pesar de que la resolución 2728 fue aprobada por mayoría de los miembros, la misma no es vinculante, según su interpretación.[1]
2. El poder del Consejo de Seguridad de la ONU: decisiones vinculantes, medidas necesarias y el veto
El Consejo de Seguridad es un órgano principal de la ONU cuyas funciones se circunscriben al mantenimiento de la paz y seguridad internacional desde el fin de la Segunda Guerra Mundial constituyéndose así en uno de los órganos con más poder en la ONU. Está compuesto por 15 miembros de los cuales 5 son miembros permanentes (Estados Unidos, Rusia, China, Francia y el Reino Unido) y 10 son electos por un periodo de 2 años por la Asamblea General. La estructura del Consejo de Seguridad no ha estado exenta de críticas en función al poder que este tiene para tomar decisiones políticas, sociales, económicas y hasta militares de alcance internacional y con carácter vinculante. En especial, muchas de las críticas van dirigidas hacia el poder de las 5 potencias en la decisiones que se pueda tomar dentro del Consejo de Seguridad.
Es preciso mencionar que de todos los órganos de la ONU solo el Consejo de Seguridad puede tomar medidas vinculantes, es decir, medidas que serán de obligatorio cumplimiento para los Estados.[2] En adición a ello, son dos puntos que también causan controversia sobre el poder de las 5 potencias: el derecho a veto y la posibilidad de tomar “medidas necesarias”.
Por un lado, el derecho a veto el cual solo puede ser ejercido por las 5 potencias y se traduce en la posibilidad de bloquear cualquier resolución del Consejo.[3] En la práctica, aunque la norma establece que las resoluciones del Consejo de Seguridad se aprueban con el voto afirmativo de 9 miembros, siempre será necesario que las 5 potencias voten afirmativamente ya que si ejercen su derecho a veto no importará la mayoría porque la resolución será bloqueada a pesar de llegar a los 9 votos afirmativos (tal y como lo hizo Estados Unidos bloqueando 3 resoluciones sobre el alto al fuego en Gaza).
Por otro lado, solo el Consejo de Seguridad puede tomar “medidas necesarias”.[4] Si bien la Carta no menciona directamente la posibilidad de usar la coacción o la intervención militar para lograr sus fines, el término “medidas necesarias” abre el camino a las interpretaciones y así en la práctica se podrían autorizar intervenciones militares (que no serían consideradas como “invasiones” en el sentido formal sino como intervenciones plenamente autorizadas en dirección a la paz y seguridad internacional) como pasó antes con la resolución 678 en el conflicto de Kuwait o la resolución 1973 del 2011 que llevó a la intervención militar liderada por la OTAN en Libia.
3. El debate: no están decidiendo, están exigiendo
Luego de que el gobierno de Estados Unidos negara el carácter vinculante de la resolución sobre el alto al fuego en Gaza las reacciones no se hicieron esperar. Antonio Guterres, Secretario General de la ONU considera que sí es vinculante en base al artículo 25° de la Carta. El embajador de Argelia consideró que todas las resoluciones del Consejo de seguridad son vinculantes sin excepción. Asimismo, representantes africanos del Consejo de Seguridad se pronunciaron recurriendo a la jurisprudencia contenida en la Opinión Consultiva sobre Namibia en 1971 donde la Corte Internacional de Justicia confirmó que las resoluciones expedidas por el Consejo de Seguridad son vinculantes y los Estados tienen el deber de cumplirlas.[5]
Dicho esto, el debate se genera en el apartado 1° de la resolución 2728. En este punto (que sería el más determinante) el Consejo de Seguridad “EXIGE” un alto al fuego inmediato durante el mes de Ramadán y todas las demás exigencias que serían necesarias para llegar a dicho fin. Como habíamos mencionado, anteriormente Estados Unidos vetó 3 resoluciones sobre el mismo tema, pero esta vez votaron en abstención con lo cual, al no haber veto, la resolución fue aprobada y tendría que ser vinculante.
A todas luces, no habría problema ya que la Carta no establece que una decisión deja de ser vinculante cuando uno de los 5 miembros permanentes se abstiene de la votación, en contraste, sí cabe la posibilidad de que una decisión sea bloqueada a través del veto de cualquiera de las 5 potencias; sin embargo, este no sería el caso.
Ahora bien, Estados Unidos podría recurrir al artículo 25° de la Carta de la ONU donde se establece que los miembros de la ONU deben cumplir las “DECISIONES” del Consejo de Seguridad mas no se desarrolla algo acerca de las “EXIGENCIAS”[6]. Por ende, la salida jurídica a nivel interpretativo estaría en este punto ya que al parecer de Estados Unidos la resolución 2728 no es vinculante porque “EXIGE” mas no “DECIDE” el alto el fuego en Gaza, todo ello en el marco del artículo 25° de la Carta de la ONU. Parece que Washington quisiera aplicar la famosa deferencia de Chevron (caso Chevron USA vs NRDC) donde ante la ambigüedad de la legislación el órgano gubernamental competente puede llenar las ambigüedades con sus interpretaciones en temas administrativos, pero en este caso ante la ambigüedad de “decidir” o “exigir” Estados Unidos podría actuar como aquel órgano competente para interpretar la “ambigüedad” del artículo 25° de la Carta de la ONU en un marco del Derecho Internacional Público.
4. Conclusión
Para muchos fue una sorpresa que aquel día Estados Unidos decidiera no vetar una vez más la resolución del Consejo de Seguridad sobre el alto al fuego en Gaza e incluso para algunos se abría el escenario para una acción directa en Gaza de parte de la ONU como ya lo hizo antes en Siria o Kuwait, pero no debemos olvidar la importancia de las relación con Israel para Washington como su aliado más fuerte en Medio Oriente.
Varios analistas internacionales afirman que esto no fue más que una llamada de atención para Israel, una forma de decirles que Washington está dispuesto a tomar otras medidas si Israel no se modera. En la práctica eso fue porque si ejercían el veto demostraban un apoyo total a Israel a pesar de los excesos en Gaza con lo cual la imagen internacional de Estado Unidos podría correr riesgo y más aún a nivel nacional donde el el gobierno de Biden se encuentra a puertas de nuevas elecciones presidenciales. Pudieron votar a favor, aunque se demostraba una ruptura importante con Israel arriesgando así una de las relaciones más importantes y estratégicas que tiene Estados Unidos en la política internacional. No obstante lo anterior, votaron en abstención, el clásico “punto medio” de la política y así alcanzaron dos objetivos al mismo tiempo mandando el mensaje político a Israel y saliendo, a su parecer, sin ninguna obligación o responsabilidad por su votación ya que en el artículo 25° han encontrado la fuente de la interpretación que los libra de todo ello.
Podríamos decir que Washington realizó una astuta jugada de ajedrez librándose; por un lado, de la presión y crítica internacional por apoyar a Israel totalmente en sus acciones en la Franja de Gaza y; por otro lado, afianzó su poder sin romper relaciones diplomáticas con su gran socio Israel al tomar la decisión intermedia de la abstención. Lo cierto es que el debate continuará ya que se ha abierto un cofre del cual aún hay mucho por ver, empero a pesar de ello, creemos que Estados Unidos se impondrá sobre las objeciones que se han dado ya que si bien han habido reacciones en contra de su interpretación estas no tienen el peso suficiente para cambiar las cosas. Una salida sería pedir a la Corte Internacional de Justicia que emita una opinión consultiva al respecto, pero hasta entonces mantenemos nuestra perspectiva de que Estados Unidos podrá salir de esto lo que no cierra el interesante debate que habrá todavía sobre el carácter vinculante de las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU.
Bibliografía
Corte internacional de Justicia. (1971). Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa). Security Council Resolution 276 (1970). [Opinión Consultiva]. Recuperado de aquí.
Naciones Unidas. (1945). Carta de las naciones Unidas y Esatuto de la Corte Internacional de Justicia. Recuperado de aquí.
Sánchez. M. (29 de marzo del 2024). EEUU provoca una polémica en la ONU por considerar la resolución de alto el fuego en gaza “no vinculante”. El País. Recuperado de aquí.
[2] Capitulo V de la Carta de las Naciones Unidas.
[3] Artículo 27 de la Carta de las Naciones Unidas.
[4] Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas.
[5] Corte Internacional de Justicia. (1971). Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia.
[6] Artículo 25 de la Carta de las Naciones Unidas.
