Sumario: 1. Introducción, 2. La naturaleza y el alcance de las recomendaciones de la Defensoría del Pueblo, 3. Limitaciones de las recomendaciones frente a la inacción administrativa, 4. El impacto en la garantía de los derechos fundamentales, 5. Propuestas para fortalecer la capacidad de la Defensoría del Pueblo, 6. Conclusiones, 7. Recomendaciones
1. Introducción
El Estado peruano, a través de su Administración Pública en sus tres niveles (nacional, regional y local), tiene el deber primordial de garantizar los derechos fundamentales de sus ciudadanos. Sin embargo, es frecuente la inacción administrativa, entendida como la omisión, la demora injustificada o la negativa negligente en el cumplimiento de deberes legalmente establecidos. Este fenómeno se ve especialmente en áreas sensibles y vitales, como la provisión de servicios de salud oportunos, la calidad educativa, el acceso a infraestructuras básicas como el agua potable y el saneamiento, y la protección ambiental.
Ante esta falla sistémica que socava la confianza ciudadana, la Defensoría del Pueblo (DP) emerge como una institución constitucional clave. Su rol, conforme a la Constitución Política de 1993, es supervisar el cumplimiento de los deberes de la Administración y proteger los derechos constitucionales. La DP actúa principalmente a través de la emisión de informes y recomendaciones dirigidas a las entidades. Estos documentos señalan la vulneración de derechos, diagnostican la causa de la omisión y sugieren medidas correctivas específicas.
La pregunta central que guía este análisis es si estas recomendaciones, que son por naturaleza no vinculantes, son una herramienta lo suficientemente consistentes para hacer frente a la inercia, la burocracia o la resistencia política de las entidades públicas. Este ensayo argumenta que, si bien la Defensoría del Pueblo es una entidad esencial para visibilizar la inacción y dotar de autoridad técnica al reclamo ciudadano, sus recomendaciones son insuficientes por sí solas si no se complementan con mecanismos de fiscalización y rendición de cuentas interinstitucionales más rigurosos.
2. La naturaleza y el alcance de las recomendaciones de la Defensoría del Pueblo
La Defensoría del Pueblo fue establecida por el Título VIII de la Constitución Política de 1993 (artículo 162) como un órgano constitucionalmente autónomo, cuya función es doble: defender los derechos constitucionales y supervisar la Administración. Su principal mecanismo de acción es la recomendación, tal como lo establece su Ley Orgánica (Congreso de la República del Perú, 2000).
Esta herramienta jurídica y política se basa en el principio de persuasión moral y técnica.
La DP no tiene capacidad sancionadora ni coactiva; no puede anular actos administrativos ni imponer multas a los funcionarios. Como señala el académico Gálvez, «la fuerza de la Defensoría reside en la autoridad moral de sus argumentos, no en la legalidad coactiva que le falta» (Gálvez, 2023, p. 23). El objetivo es lograr que las entidades actúen de buena fe y corrijan sus omisiones, utilizando la presión social y la solvencia técnica del informe defensorial como palanca de cambio.
Esta falta de poder coercitivo es un rasgo distintivo del modelo de ombudsman, que busca asegurar la independencia de la institución de los poderes políticos de turno. Sin embargo, es precisamente esta característica su principal debilidad cuando se enfrenta a una inacción recurrente o intencional, ya que las entidades pueden simplemente optar por dilatar o ignorar el pedido. La DP cumple un rol de advertencia y diagnóstico, pero su capacidad para forzar la solución se agota en la exposición pública (Fernández, 2022).
3. Limitaciones de las recomendaciones frente a la inacción administrativa
La experiencia en el Perú demuestra que las recomendaciones de la DP, por muy bien fundamentadas y documentadas que estén, suelen ser ignoradas o respondidas con evasivas. Esto ocurre especialmente cuando el cumplimiento implica un alto costo político (por ejemplo, el cierre de proyectos con impacto electoral) o un alto costo económico para la entidad, como sucede en los casos de contaminación ambiental generada por la minería o la industria.
En escenarios de conflictos socioambientales, la inacción de las autoridades locales o regionales suele ser persistente. Cuando la Defensoría emite informes detallados sobre la vulneración del derecho a un ambiente sano, como ha ocurrido en casos históricos en la sierra central, las autoridades se limitan a responder de manera formal, alegando falta de presupuesto o competencias. Quispe (2024) documenta cómo en la supervisión ambiental, el porcentaje de cumplimiento de las recomendaciones cae drásticamente cuando la solución exige un desembolso presupuestario considerable (p. 115).
Cuando la Administración Pública opta por el silencio o la inacción prolongada, la DP solo puede recurrir a la «censura pública». Esta medida, aunque de alto impacto mediático y moral, no tiene efecto inmediato y no obliga al funcionario a actuar. En muchos casos, la entidad se limita a responder el informe de manera burocrática, proporcionando explicaciones que, en la práctica, no resuelven el problema de fondo, como la falta de acceso a medicamentos esenciales en regiones alejadas del país (DP, 2024).
4. El impacto en la garantía de los derechos fundamentales
El verdadero impacto de la inacción administrativa se mide en la vulneración concreta e irreparable de los derechos fundamentales. Por ejemplo, cuando el derecho a la salud es afectado por la demora en la adquisición de equipos o medicamentos, las consecuencias pueden ser la pérdida de vidas. La DP puede recomendar la compra urgente, pero si el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) no libera el presupuesto o si la entidad contratante se niega a agilizar el proceso, el derecho sigue en riesgo.
Esta brecha entre la recomendación y la acción es el punto débil del modelo. Las recomendaciones son esenciales para generar la información, el diagnóstico oficial y la evidencia necesaria. Son la base para que otros actores intervengan. Sin embargo, para garantizar la tutela efectiva de los derechos se necesita que la recomendación se traduzca en una obligación legal o una acción inmediata forzada.
El Tribunal Constitucional (TC) ha reconocido la importancia de la Defensoría del Pueblo en numerosas sentencias, reconociendo el alto valor de sus informes como pruebas o elementos de juicio, pero no les ha otorgado un poder vinculante directo (Luque Mogrovejo, 2022, p. 17). La Defensoría actúa como un mediador calificado. Por lo tanto, el derecho a la tutela efectiva se ve debilitado si el único mecanismo disponible para vencer la inercia es la censura moral, que es fácilmente absorbida por el aparato burocrático.
5. Propuestas para fortalecer la capacidad de la Defensoría del Pueblo
Para que la Defensoría del Pueblo sea realmente efectiva, es necesario fortalecer su mandato de manera indirecta, dotándola de mecanismos que obliguen a la Administración a tomar en cuenta sus informes de forma sistemática y con consecuencias tangibles. Esto no implica dotarla de capacidad sancionadora, que sí podría comprometer su neutralidad y autonomía, sino de mayor articulación y poder de incidencia coactiva con otros poderes del Estado.
Una propuesta crucial es la creación de un mecanismo de reporte y seguimiento obligatorio a nivel legislativo. Por ejemplo, si una entidad rechaza, incumple o dilata la implementación de una recomendación en temas de derechos fundamentales (salud, educación, ambiente), la DP debería tener la facultad de presentar un informe ad hoc no solo al Congreso, sino también a la Contraloría General de la República (CGR) y a la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR). Este informe debería desencadenar automáticamente una investigación por responsabilidad funcional o administrativa contra los titulares de las áreas responsables. Esto movería el incumplimiento de la esfera moral a la esfera de la responsabilidad legal.
Otra alternativa es vincular el cumplimiento de las recomendaciones a los indicadores de desempeño y gestión de los funcionarios públicos. Si un funcionario ignora una recomendación defensorial que atañe a la vida o la salud de los ciudadanos, su evaluación de desempeño debería verse negativamente afectada, impidiendo ascensos o bonificaciones. Esto generaría un incentivo real para la acción, más allá de la simple publicación del incumplimiento. La finalidad es pasar de la protesta a la acción, utilizando los propios mecanismos de gestión estatal para asegurar la eficacia de la DP.
6. Conclusiones
1. La fuerza de la Defensoría del Pueblo (DP) reside en la persuasión moral y la autoridad técnica de sus argumentos, ya que carece de capacidad sancionadora o coactiva para anular actos administrativos o imponer multas, lo que constituye su principal debilidad frente a la inacción intencional.
2. La experiencia peruana demuestra que las recomendaciones de la DP suelen ser ignoradas, dilatadas o respondidas con evasivas y burocracia por la Administración Pública, especialmente cuando su cumplimiento implica un alto costo político o económico (ej. casos de contaminación o desembolsos presupuestarios considerables).
3. Las recomendaciones son esenciales para el diagnóstico y la generación de evidencia sobre la vulneración de derechos, pero existe una brecha crítica entre la recomendación y la acción inmediata forzada, lo que debilita el derecho a la tutela efectiva y puede llevar a consecuencias irreparables (ej. pérdida de vidas por demora en salud).
4. El Tribunal Constitucional (TC) reconoce el alto valor probatorio de los informes defensoriales como elementos de juicio, pero no les ha otorgado un poder vinculante directo, lo que confirma que la Defensoría funciona primariamente como un mediador calificado cuya eficacia se agota en la exposición pública.
5. La eficacia de la DP requiere que el incumplimiento de sus recomendaciones se mueva de la esfera de la «censura moral» a la esfera de la responsabilidad legal y administrativa, mediante mecanismos que desencadenen consecuencias tangibles contra los funcionarios responsables.
6. La Defensoría del Pueblo es un órgano constitucional indispensable que cumple con su rol de alerta y diagnóstico técnico frente a la negligencia administrativa, pero sus recomendaciones no vinculantes son insuficientes por sí solas para garantizar el cumplimiento efectivo de los derechos fundamentales en el Perú, requiriendo un fortalecimiento de su poder de incidencia coactiva a través de la articulación obligatoria con otros entes de control y sanción estatal.
7. Recomendaciones
1. Dotar a la DP de la facultad de presentar un informe ad hoc sobre el rechazo o incumplimiento de una recomendación (en temas de derechos fundamentales) ante el Congreso, la Contraloría General de la República (CGR) y la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR).
2. Disponer que el informe de la DP ante la CGR y SERVIR desencadene automáticamente una investigación por responsabilidad funcional o administrativa contra los titulares de las áreas responsables del incumplimiento o la dilación.
3. Incluir el cumplimiento de las recomendaciones defensoriales como un indicador clave dentro de la evaluación de desempeño y gestión de los funcionarios públicos, afectando negativamente ascensos o bonificaciones en caso de ignorar recomendaciones sensibles (vida, salud, ambiente, etc.).
4. Crear un mecanismo de priorización o liberación presupuestaria ágil dentro del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y el sistema de contrataciones para las soluciones requeridas en recomendaciones de la DP que atiendan riesgos inminentes a la vida o la salud (ej. compra urgente de equipos o medicamentos).
5. Impulsar que el Poder Judicial y, en particular, el Tribunal Constitucional, refuercen la fuerza argumentativa de los informes de la DP para que sirvan como prueba o elemento de juicio determinante en los procesos de amparo contra la inacción administrativa.
6. Modificar la Ley Orgánica de la Defensoría para establecer que las entidades públicas están obligadas a responder a las recomendaciones dentro de un plazo perentorio y que, en caso de rechazo, este deba ser fundamentado legal, técnica y presupuestariamente, y ser de acceso público inmediato.
Referencias
Congreso de la República del Perú. (1995). Ley 26520, Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo. Recuperado de https://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con5_uibd.nsf/0A3DEFD1E0D5BA38052586DC004D9CE2/$FILE/ley26520.pdf [Consulta: 10 de setiembre de 2025]
Defensoría del Pueblo (DP). (2024). Informe Defensorial N° 241: Informe de Supervisión por el Uso de Productos Farmacéuticos, para Garantizar la Protección de los Derechos Humanos y el Ejercicio Adecuado de las funciones y Responsabilidades Institucionales de la Administración Estatal. Lima: Defensoría del Pueblo. Recuperado de https://www.defensoria.gob.pe/ [Consulta: 13 de setiembre de 2025]
Fernández, L. (2022). La ejecución de las recomendaciones de la Defensoría: Análisis comparado de modelos en Iberoamérica. Derecho & Sociedad, (57), 305-325. Recuperado de https://revistas.pucp.edu.pe/ [Consulta: 17 de setiembre de 2025]
Gálvez, M. (2023). El ombudsman y la inacción estatal: La fuerza de la persuasión (2a ed.). Lima: Ius et Veritas.
Luque Mogrovejo, R. (2022). La Defensoría del Pueblo del Perú y el significado de sus recomendaciones. Derecho & Sociedad, (58), 17-36. https://doi.org/10.18800/dys.202201.001 [Consulta: 21 de setiembre de 2025]
Quispe, J. (2024). El rol de la Defensoría del Pueblo en la supervisión ambiental. Revista Peruana de Derecho Público, 5(1), 105-130.
Sobre el autor: Aldo Jorge Hoyos Benavides es abogado, maestro en ciencias penales y doctor en derecho por la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo. Juez Especializado Mixto de la Corte Superior de Justicia de Amazonas. Exjuez penal de las cortes superiores de Justicia de Lambayeque, Pasco y Piura. Exauditor Especialista de la Contraloría General de la República. Exabogado de Procuraduría Pública de SUNAT. Exfiscal contra el Crimen Organizado del distrito Fiscal de Amazonas.
