La Procuraduría Pública Especializada en Materia Constitucional presentó una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 31288, Ley que tipifica las conductas infractoras en materia de responsabilidad administrativa funcional y establece medidas para el adecuado ejercicio de la potestad sancionadora de la Contraloría General de la República.
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
Procuraduría General del Estado
Procuraduría Pública Especializada en Materia Constitucional
Escrito N.º: 1
Sumilla: Demanda de inconstitucionalidad
SEÑORA PRESIDENTA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
LUIS ALBERTO HUERTA GUERRERO, Procurador Público Especializado en Materia Constitucional, designado por Resolución Suprema 24-2017-JUS/CDJE e identificado con D.N.I. XXXX, en representación del Poder Ejecutivo, me apersono ante el Tribunal Constitucional para interponer demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 31288, Ley que tipifica las conductas infractoras en materia de responsabilidad administrativa funcional y establece medidas para el adecuado ejercicio de la potestad sancionadora de la Contraloría General de la República; ante usted me presento y digo:
1. APERSONAMIENTO Y PETITORIO
1. Al amparo de los artículos 47 y 203, inciso 1, de la Constitución Política del Perú; el Decreto Legislativo 1326, que reestructura el Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del Estado y crea la Procuraduría General del Estado; el artículo 48.2 de su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo 18-2019-JUS; y los artículos 97º y 98º del Nuevo Código Procesal Constitucional (Ley 31307), el Poder Ejecutivo interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 31288, Ley que tipifica las conductas infractoras en materia de responsabilidad administrativa funcional y establece medidas para el adecuado ejercicio de la potestad sancionadora de la Contraloría General de la República, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 20 de julio de 2021 (en adelante, la Ley).
2. La norma que se impugna contraviene las siguientes disposiciones de la Constitución Política del Perú de 1993:
i) Los numerales 3 y 14 del artículo 139, que reconocen el principio del debido proceso y el derecho de defensa.
ii) El literal d) del numeral 24 del artículo 2, que reconoce el principio de legalidad, el cual comprende el principio de tipicidad.
iii) Los artículos 3, 43 y 200, último párrafo, que reconocen el principio de proporcionalidad como consustancial al Estado Social y Democrático de Derecho.
iv) El artículo 79º, que prohíbe a los congresistas crear o aumentar gasto público.
3. La demanda de inconstitucionalidad se presenta contra el artículo 2 de la Ley 31288, en los extremos que modifican los artículos 11 (primer párrafo), 46 y 47 de la Ley 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República; así como contra la Segunda y Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley 31288.
2. LEGITIMACIÓN ACTIVA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA INTERPONER DEMANDAS DE INCONSTITUCIONALIDAD
4. Conforme al artículo 203, inciso 1, de la Constitución, el presidente de la República cuenta con legitimación activa para interponer demandas de inconstitucionalidad. Para ejercer esta facultad requiere del voto aprobatorio del Consejo de Ministros, conforme lo señala el primer párrafo del artículo 98ª del Nuevo Código Procesal Constitucional. El mismo Código establece, en el artículo 101, inciso 1, que a la demanda de inconstitucionalidad respectiva se acompaña la certificación del acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros.
5. En concordancia con este procedimiento, en su sesión de fecha 21 de julio de 2021, el Consejo de Ministros aprobó la interposición de una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 31288, Ley que tipifica las conductas infractoras en materia de responsabilidad administrativa funcional y establece medidas para el adecuado ejercicio de la potestad sancionadora de la Contraloría General de la República; y, designó al Ministro de Justicia y Derechos Humanos para que la interponga (Anexo 1-E). Mediante Resolución Ministerial 141-2021-JUS, de fecha 23 de julio de 2021, el Ministro de Justicia y Derechos Humanos delegó en el Procurador Público Especializado en Materia Constitucional la representación del Poder Ejecutivo en el presente proceso (Anexo 1-F).
3. PLAZO PARA LA INTERPOSICIÓN DE LA DEMANDA
6. Conforme al artículo 99 del Nuevo Código Procesal Constitucional, la demanda de inconstitucionalidad contra una norma debe ser interpuesta dentro del plazo de seis años contado a partir de su publicación.
7. En el presente caso, la Ley 31288 se publicó en el diario oficial “El Peruano” el 20 de julio de 2021, por lo que la demanda se interpone dentro del plazo establecido a nivel normativo. Conforme lo dispone el artículo 100, inciso 6, del Nuevo Código Procesal Constitucional, se adjunta a la presente demanda una copia de la norma (Anexo 1-C).
4. SOBRE LA NORMA OBJETO DE DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
8. La Ley 31288 consta de dos (2) artículos, una (1) disposición complementaria modificatoria, una (1) disposición complementaria transitoria y cuatro (4) disposiciones complementarias finales, que disponen lo siguiente:
i. El artículo 1 señala que la ley tiene como objeto tipificar las conductas infractoras en materia de responsabilidad administrativa funcional y establecer medidas para el adecuado ejercicio de la potestad sancionadora de la Contraloría General de la República.
i. El artículo 2 modifica los artículos 11, 45, 46, 47, 48, 51, 56, 57, 58, 59 y una
definición básica de la Novena Disposición Final de la Ley 27785, Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la
República.
ii. La Única Disposición Complementaria Modificatoria modifica el artículo 4 de
la Ley 30742, Ley de fortalecimiento de la Contraloría General de la
República y del Sistema Nacional de Control.
iii. La Única Disposición Complementaria Transitoria establece que la Contraloría
General de la República dicta las disposiciones que sean necesarias para asegurar
la continuidad en el funcionamiento del Tribunal Superior de Responsabilidades
Administrativas.
iv. La Primera Disposición Complementaria Final autoriza a la Contraloría General
de la República a aprobar el reglamento del procedimiento administrativo
sancionador por responsabilidad administrativa funcional.
v. La Segunda Disposición Complementaria Final establece que el Poder Ejecutivo
asigna los recursos presupuestales adicionales necesarios para implementar la
Ley.
vi. La Tercera Disposición Complementaria Final autoriza a la Contraloría General
de la República la contratación de personal, así como la realización del concurso
público de méritos para el nombramiento de vocales del Tribunal Superior de
Responsabilidades Administrativas.
vii. La Cuarta Disposición Complementaria Final señala que las infracciones y
sanciones especificadas en la Ley se aplican a los hechos cometidos o
culminados a partir de su entrada en vigencia.
9. Como se precisa a continuación, las normas que se impugnan de la Ley 31288 transgreden el debido proceso, el derecho de defensa, el principio de legalidad, el principio de proporcionalidad y la prohibición de iniciativa de gasto por parte de los congresistas.
5. FUNDAMENTOS QUE SUSTENTAN LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 31288
5.1. El artículo 11 de la Ley 27785, modificado por la Ley 31288, vulnera el debido proceso y el derecho de defensa reconocidos en los numerales 3 y 14 del artículo 139 de la Constitución Política
10. El derecho al debido proceso y el derecho de defensa se encuentran reconocidos en los numerales 3 y 14 del artículo 139 de la Constitución Política, respectivamente, en los siguientes términos:
Artículo 139.- Son principios y derechos de la función jurisdiccional:
(…)
3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley, ni sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por órganos jurisdiccionales de excepción ni por comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera sea su denominación.
(…)
14. El principio de no ser privado del derecho de defensa en ningún estado del proceso. Toda persona será informada inmediatamente y por escrito de la causa o las razones de su detención. Tiene derecho a comunicarse personalmente con un defensor de su elección y a ser asesorada por éste desde que es citada o detenida por cualquier autoridad.
11. Respecto a estos derechos, el Tribunal Constitucional ha precisado lo siguiente:
El derecho al debido proceso, y los derechos que contiene son invocables, y, por tanto, están garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo. Así, el debido proceso administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto -por parte de la administración pública o privada- de todos los principios y derechos normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se refiere el artículo 139 de la Constitución (juez natural, juez imparcial e independiente, derecho de defensa, etc.) (STC de fecha 17 de febrero de 2005, emitida en el Expediente 4289-2004-AA/TC, fundamento 3).
12. Adicionalmente, en otra sentencia, el máximo intérprete de la Constitución señaló lo siguiente:
(…) los derechos fundamentales que componen el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva son exigibles a todo órgano que tenga naturaleza jurisdiccional (jurisdicción ordinaria, constitucional, electoral y militar) y que pueden ser extendidos, en lo que fuere aplicable, a todo acto de otros órganos estatales o de particulares (procedimiento administrativo, procedimiento legislativo, arbitraje y relaciones entre particulares, entre otros). (…) el contenido constitucional del derecho al debido proceso (…) presenta dos expresiones: la formal y la sustantiva. En la de carácter formal, los principios y reglas que lo integran tienen que ver con las formalidades estatuidas, tales como las que establecen el juez natural, el procedimiento preestablecido, el derecho de defensa y la motivación; y en su expresión sustantiva, están relacionados los estándares de razonabilidad y proporcionalidad que toda decisión judicial debe suponer (STC de fecha 27 de octubre de 2006, emitida en el Expediente 0023-2005-PI/TC, fundamentos 43 y 48, énfasis agregados).
13. En este orden de ideas, el primer párrafo del nuevo texto del artículo 11 de la Ley 27785 (conforme a la modificación efectuada por la Ley 31288) vulnera los derechos reseñados. Dicha norma señala textualmente lo siguiente:
Artículo 11.- Responsabilidades y sanciones derivadas del proceso de control
Para la determinación de responsabilidades derivadas de la acción de control, deberá brindarse a las personas comprendidas en el procedimiento, la oportunidad de conocer y hacer sus comentarios o aclaraciones sobre los fundamentos correspondientes que se hayan considerado, salvo en los casos justificados señalados en las normas reglamentarias (…) (énfasis agregado).
14. Como se aprecia, el citado artículo prevé una excepción al derecho de los investigados a conocer y hacer comentarios o aclaraciones sobre los fundamentos que se hubieran considerado en el marco del procedimiento seguido en su contra, dando a entender que resulta posible no otorgar dicho derecho «en los casos justificados señalados en las normas reglamentarias”. Dicha excepción resulta contraria al debido procedimiento administrativo.
[Continúa …]
