¿Por qué debe suspenderse el procedimiento disciplinario ante la ODECMA cuando los hechos ya son investigados en sede penal?
Hugo Félix Butrón Velarde
Máster en argumentación jurídica
1. Los hechos
El día 12 de mayo de 2023, mientras el Ministerio Público celebraba su cuadragésimo segundo aniversario de vida institucional, la Corte Superior de Justicia de Arequipa pensó que era el momento más oportuno para publicar una nota de prensa en su página oficial de Facebook con el siguiente texto:
En conferencia de prensa, el jefe de la Oficina Desconcentrada de Control de la Magistratura de la Corte Superior de Justicia de Arequipa, Dr. Johnny Cáceres Valencia, descartó que el operativo realizado por el Ministerio Público y la Policía Nacional en contra de la jueza de Paz No Letrado de La Joya, Rosario Farfán Ayamamani, sea un acto de corrupción.
El magistrado de control, subrayó que el dinero encontrado, correspondería al pago por la prestación del servicio de copias certificadas de un voluminoso y complejo expediente que tenía programada la ejecución de un desalojo con fecha próxima […] De acuerdo a las primeras informaciones del jefe de ODECMA, la denuncia habría sido interpuesta malintencionadamente por una ciudadana que iba a ser desalojada de terrenos agrícolas a quien se le habría informado sobre el pago que le correspondía hacer por la entrega de las copias del expediente; advirtiéndose presuntamente la intención de dilatar el lanzamiento.
El Dr. Johnny Cáceres Valencia, mostró su extrañeza por la realización de este operativo de presunto acto de corrupción sin coordinación con la ODECMA por cuanto se trataba de una intervención a un juez de Paz No Letrado y, por tanto, correspondía la realización de investigaciones administrativas paralelas a las que ejecutan el Ministerio Público en materia penal.
Sin embargo, lo que más bien nos debería causar extrañeza es que el jefe de la Odecma interfiera de esa manera tan flagrante en las funciones encomendadas a un organismo constitucionalmente autónomo como lo es el Ministerio Público, deslegitime su función y adelante pronunciamiento sobre un asunto que aún está en investigación.
Si, como el mismo jefe de la Odecma señala, existe una investigación disciplinaria abierta contra la juez de paz no letrado, que recién ha iniciado, ¿cómo es posible que ese mismo juez llamado a decidir el caso, en conferencia de prensa, se pronuncie sobre el fondo del asunto, adelantando opinión y descartando los hechos denunciados?, ¿no es acaso su obligación abstenerse de comentar un asunto que aún está en proceso de esclarecimiento?
Pero tal vez la cuestión más importante que podemos plantearnos aquí es: ¿desde cuándo el Ministerio Público tiene la obligación de «coordinar» o pedirle permiso a Odecma para intervenir a un juez por un delito de función?, ¿no debería ser más bien el órgano administrativo el que suspenda cualquier intento de investigación disciplinaria por hechos que ya están siendo esclarecidos en sede penal?
Estas preguntas son las que intentaré contestarlas desde un punto de vista legal, de tal manera que la anécdota nos sirva por lo menos de pretexto para comprender mejor algunas instituciones procesales y con ello nuestros derechos.
2. La costumbre no ha es fuente del Derecho penal
Algo muy extendido antes de entrar en vigor el nuevo modelo procesal era que el Ministerio Público coordinase las intervenciones en flagrancia con Odecma cuando la denuncia era contra un juez por delito de función. La justificación era la siguiente: dado que el Ministerio Público no tenía competencia para investigar disciplinariamente a los jueces y que la investigación disciplinaria podía ir a la par con la investigación penal, entonces –se creía– era mejor que ambas instituciones trabajaran juntas.
Si embargo, felizmente, en el Derecho penal la costumbre no es fuente de del derecho y si existe deber o no del Ministerio Público de comunicar o coordinar con la Odecma cada vez que quiere realizar un operativo de esta naturaleza, esa será una cuestión que debe resolverse con la ley en una mano y la jurisprudencia en la otra y no con intuiciones. En adelante trataré de justificar cómo es que esa práctica ampliamente extendida en otros tiempos no es necesariamente correcta desde un punto de vista constitucional.
3. El principio de prevalencia del derecho penal frente al administrativo
Existe una razón fundamental por la que las declaraciones del jefe de Odecma de Arequipa vulneran la autonomía del Ministerio Público. Me explico, desde que ha entrado en vigor el Código Procesal Penal del 2004, el principio de preminencia o prevalencia del Derecho penal sobre el derecho administrativo ha quedado positivizado expresamente en art. III del título preliminar del CPP; por tanto, ya no es solo una cuestión de gusto dogmático.
Esto quiere decir que, si bien es posible aplicar a un juez, de manera concurrente, tanto una sanción penal como una sanción administrativa (tesis de la sujeción especial), no por ello la verdad de los hechos pueden establecerse de manera independiente, de tal forma que se corra el riesgo de que Odecma diga que algo no existió y en el proceso penal se diga que sí existió o viceversa.
Y es que, si bien el órgano disciplinario tiene la facultad de aplicar una sanción a un juez o jueza dentro de sus fueros, de lo que no tiene derecho es establecer los hechos con independencia de la investigación penal. El principio de preminencia del Derecho penal significa que, en caso de la posibilidad de sanciones concurrentes en diferentes vías, primero se determinan los hechos en el proceso penal y en función a ese establecimiento recién el órgano administrativo puede decidir si sanciona o no a la jueza o juez denunciado.
Esto que digo no es un invento mío ni una tesis experimental. Es doctrina aceptada y asentada desde hace mucho tiempo en el derecho comparado y recogida expresamente por nuestro Tribunal Constitucional.
Así, por ejemplo, en la sentencia recaída en el expediente N.º 2050-2002-AA/TC, se ha dicho literalmente que:
Como lo ha expuesto el Tribunal Constitucional de España (STC 47/1981), «(…) El principio non bis in idem determina una interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos hechos, pero conduce también a la imposibilidad de que, cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimientos, y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una calificación de unos mismos hechos, el enjuiciamiento y la calificación que en el plano jurídico pueda producirse, se hagan con independencia, si resultan de la aplicación de normativa diferente, pero que no pueda ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la apreciación de los hechos, pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado» (cursivas agregadas). Lo que significa que, en el supuesto de existencia de una dualidad de procedimientos, el órgano administrativo queda inexorablemente vinculado a lo que en el proceso penal se haya declarado como probado o improbado (fundamento 19, literal b).
Precisamente el Tribunal Constitucional Español en la sentencia 77/1983, como parte y desarrollo de la doctrina que expresamente ha hecho suya nuestro Tribunal Constitucional en el expediente N.º 2050-2002-AA/TC, ha señalado expresamente lo siguiente:
La subordinación de los actos de la Administración de imposición de sanciones a la Autoridad judicial, exige que la colisión entre una actuación jurisdiccional y una actuación administrativa haya de resolverse en favor de la primera. De esta premisa son necesarias consecuencias las siguientes: a) el necesario control a posteriori por la Autoridad judicial de los actos administrativos mediante el oportuno recurso; b) la imposibilidad de que los órganos de la Administración lleven a cabo actuaciones o procedimientos sancionadores, en aquellos casos en que los hechos puedan ser constitutivos de delito o falta según el Código Penal o las leyes penales especiales, mientras la Autoridad judicial no se haya pronunciado sobre ellos; c) la necesidad de respetar la cosa juzgada […]
Consecuencia de lo dicho, puesto en conexión con la regla de la subordinación de la actuación sancionadora de la Administración a la actuación de los Tribunales de justicia es que la primera, como con anterioridad se dijo, no puede actuar mientras no lo hayan hecho los segundos y deba en todo caso respetar, cuando actúe a posteriori, el planteamiento fáctico que aquéllos hayan realizado, pues en otro caso se produce un ejercicio del poder punitivo que traspasa los límites del art. 25 de la Constitución [principio de legalidad, non bis in idem y prevalencia de la autoridad judicial] y viola el derecho del ciudadano a ser sancionado sólo en las condiciones estatuidas por dicho precepto (fundamentos 3 y 4).
Todo lo dicho hasta aquí, implica que el órgano administrativo no tiene más opción, en estos casos, que suspender la tramitación del proceso disciplinario hasta que se resuelva el caso en sede penal. Dicho de otra manera, el Ministerio Público no debe comunicar ni coordinar sus intervenciones con la Odecma; por el contrario, es la Odecma quien debe restringir sus intervenciones (y sus opiniones) en el caso de que un magistrado sea denunciado por presuntos hechos delictivos y estos estén siendo investigados en sede penal.
4. ¿Qué responsabilidades puede acarrear infringir el principio de prevalencia del derecho penal frente al administrativo?
Tal vez es conveniente recordar en este punto que, no solo se vulneran derechos fundamentales cuando se permite que unos hechos constitutivos de delito sean investigados al mismo tiempo por Odecma (u otra entidad administrativa) y el Ministerio Público, sino que también se pone en grave riesgo la eficacia de la persecución penal cuando se adelanta opinión –ya sea en forma verbal o escrita– sobre tales hechos. En el peor de los casos, se podría incluso correr el riesgo de estar inmerso en la comisión de un delito.
Me explico, si haciendo suya la doctrina constitucional antes citada, nuestro legislador ha optado expresamente por el modelo de prevalencia del Derecho penal sobre el Derecho administrativo (art. III del TP del CPP); entonces, queda claro que solo el juez penal puede establecer la verdad o falsedad de los hechos, con la obligación ineludible del órgano administrativo de suspender su procedimiento disciplinario hasta que la imputación fáctica haya quedada plenamente establecida o descartada en sede penal. Si el órgano administrativo desobedece dicha obligación y no suspende la tramitación del proceso disciplinario– se arriesga a la comisión del delito de Abocamiento indebido, ello al desplazar al juez penal –de adelantarse la causa a una etapa jurisdiccional– en lo que en materia solo a él le tocaría resolver.
Como señala el profesor Tomás Cano Campos: «las normas [yo agregaría que, con mayor razón, las interpretaciones] que permiten la continuación (sin justificación razonable) del procedimiento administrativo sancionador mientras se tramita uno penal por los mismos hechos deben reputarse inconstitucionales, por irracionales y arbitrarias»[1]. La parte perjudicada y el Ministerio Público tiene toda la facultad de solicitar la suspensión del proceso administrativo a efectos de proteger el debido proceso.
5. Reflexión final
Solo queda precisar que, cuando no solo se desobedece estos principios tan básicos del derecho procesal penal, sino que además se da una conferencia de prensa para deslegitimar la labor del Ministerio Público, adelantando opinión sobre un caso todavía en trámite, las cosas se agravan seriamente.
Puede que los dos mil soles (según algunas notas periodísticas) que presuntamente solicitó la jueza y que recibió en su despacho hayan sido, efectivamente, por el concepto de copias legalmente requeridas a la denunciante. Puede que no sea así y se trate de un acto de corrupción solapado, no lo sabemos, no conocemos los detalles del caso. Solo al Ministerio Público y al juez penal, dentro del proceso penal, le corresponde esclarecer esos hechos. Si se confirman, corresponde una sanción penal (¡y cómo no!, también disciplinaria). Si no se corroboran, o peor aún, si se prueba que la denuncia –como defiende (¿?) el jefe de ODECMA– fue «maliciosa», también le corresponderá al juez penal instar una investigación ante el Ministerio Público por denuncia calumniosa (art. 400 del CPP).
Mientras todo eso no suceda, un juez de tan importante cargo como el jefe de la ODECMA no puede, ¡no tiene derecho!, a decir lo que dijo. Imagínese si mañana es usted quien denuncia legítimamente a un juez o a un fiscal porque estar incurso en un ilícito ¿qué desearía esperar de los órganos encargados de investigar? Yo sinceramente espero que las autoridades del Ministerio Público emitan de manera urgente un pronunciamiento que, haciendo respetar su autonomía constitucional, exijan la debida rectificación.
[1] Cano Campos, Tomás: «Non bis in idem, prevalencia de la vía penal y teoría de los concursos en el Derecho administrativo sancionador». En Revista de Administración Pública, núm. 156, septiembre-diciembre 2001, p. 224.
