Sumilla. Reposición – Ley N° 24041: En aplicación del Principio de Primacía de la Realidad, ha quedado establecido que entre las partes existió una relación laboral, debido a que la demandante ejerció labores de naturaleza permanente por más de un año ininterrumpido bajo subordinación y a cambio de una remuneración; por lo que resulta aplicable lo dispuesto por el artículo 1° de la Ley N.° 24041, lo que no significa de modo alguno que corresponda ordenar su incorporación en la carrera administrativa.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA
PRIMERA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL TRANSITORIA
CASACIÓN 14051-2016, CUSCO
Lima, siete de agosto de dos mil dieciocho.-
LA PRIMERA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL TRANSITORIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA
VISTA: la causa número catorce mil cincuenta y uno guión dos mil dieciséis Cusco, en audiencia pública llevada a cabo en la fecha; producida la votación con arreglo a Ley, se ha emitido la siguiente sentencia.
MATERIA DEL RECURSO
Se trata del recurso de casación interpuesto por la Procuraduría Pública de la Municipalidad Provincial de Cusco mediante escrito de fecha 03 de agosto de 2016, de fojas 157 a 161, contra la sentencia de vista de fecha 11 de julio de 2016, de fojas 118 a 129, que confirmó la sentencia apelada que declaró fundada la demanda; en el proceso contencioso administrativo seguido por Milagros Torres Núñez sobre reposición laboral al amparo de la Ley N.° 2 4041.
CAUSALES DEL RECURSO
Mediante resolución de fecha 08 de junio del 2017, que corre de fojas 32 a 34 del cuaderno de casación, éste Tribunal Supremo ha declarado procedente el recurso de casación interpuesto por la parte demandada por las causales de:
a) Infracción normativa de los incisos 3) y 5) del artículo 139° de la Constitución Política del Estado.
b) Infracción normativa del artículo 28° del Decret o Supremo N.° 005-90- PCM.
c) Infracción normativa de la Tercera Disposición Transitoria de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto – Ley N.° 28411.
CONSIDERANDO
PRIMERO. El recurso de casación tiene por fines la adecuada aplicación del derecho objetivo al caso concreto y la uniformidad de la jurisprudencia nacional por la Corte Suprema de Justicia, conforme se señala en el texto del artículo 384° del Código Procesal Civil, vigente a la fecha de la interposición del recurso.
SEGUNDO. La infracción normativa puede ser conceptualizada, como la afectación de las normas jurídicas en las que incurre la Sala Superior al emitir una resolución, originando con ello que la parte que se considere afectada por la misma pueda interponer el respectivo recurso de casación. Respecto de los alcances del concepto de infracción normativa, quedan subsumidos en el mismo, las causales que anteriormente contemplaba el Código Procesal Civil relativas a interpretación errónea, aplicación indebida e inaplicación de una norma de derecho material, pero además incluyen otro tipo de normas como son las de carácter adjetivo.
ANTECEDENTES
TERCERO. De la lectura del escrito de demanda, a fojas 30 y siguientes, subsanada a fojas 43, se aprecia que la demandante pretende que el órgano jurisdiccional declare disponga el cese de la actuación material que no se sustenta en acto administrativo consistente en su despido incausado del 31 de octubre del 2014; en consecuencia, el restablecimiento de su derecho al trabajo y su reposición en el cargo de Asistente Administrativo de la Dirección de Defensa Civil u otro cargo equivalente. Señala como fundamento de su pretensión que ingresó a laborar el 19 de abril de 2011 hasta el 31 de octubre de 2014 de manera ininterrumpida, ocupando el cargo de asistente administrativo de la Dirección de Defensa Civil, habiendo acumulado 3 años con 06 meses y 12 días; habiendo sido contratada bajo diversas modalidades, es así que del 19 de abril de 2011 al 26 de febrero de 2012 laboró en la modalidad de contratación del régimen de construcción civil; del 01 de marzo del 2012 al 26 de febrero del 2013 bajo CAS; y, finalmente del 01 de marzo de 2013 al 31 de octubre del 2014 en la modalidad contractual de prestación de servicios de naturaleza temporal para obra o actividad determinada del Decreto Legislativo N.° 276. Agrega que, con contrato N° 380-2013-OPER/ OGA/MPC, se le contrato para la labor de asistente administrativo en la obra de creación de la infraestructura de protección de taludes de la avenida Antisuyo de la APV Primero de Mayo, sin embargo, en su boleta de julio y agosto de 2013, se le paga con cargo a la obra mejoramiento de la calle socorro y fortalecimiento e implementación, con lo que demuestra que sus contratos de obra determinada fueron utilizados para encubrir una verdadera relación laboral; por lo tanto comprendido en los alcances de la Ley N.° 24041.
CUARTO. Mediante sentencia de vista se confirmó la sentencia apelada, que declaró fundada la demanda, al considerar que la demandante afirma que trabajó para la demandada, como Asistente Administrativo de la Dirección de Defensa Civil de la Municipalidad Provincial del Cusco, conforme se desprende de su contrato de trabajo de fojas 19, Memorándum de fojas 23 a 28, siendo dicha función asignada de naturaleza continua y permanente; logrando demostrar que realizó funciones de carácter permanente y bajo subordinación, conforme a las funciones señaladas en el MOF y el CAP de la Municipalidad demandada en los que si se contempla el cargo de Asistente Administrativo en la Oficina de Defensa Civil. En este contexto se acredita entonces que la relación contractual de la recurrente reunía las características naturales de un contrato de trabajo, razón por la cual, en aplicación del principio de primacía de la realidad, la recurrente mantenía en los hechos una relación laboral, pues resulta evidente la necesidad constante y permanente de sus servicios al haber sido contratada a lo largo de más de 3 años 6 meses consecutivos desarrollando actividades de carácter permanente. En tal sentido, la actora solo podía ser despedida en atención a una falta grave y teniendo en cuenta que durante la tramitación de la presente causa el emplazado no ha acreditado que la recurrente haya incurrido en alguna falta que amerite la extinción de su vínculo laboral, se advierte la existencia de un despido arbitrario.
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DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
QUINTO. Estando a lo señalado y en concordancia con la causal adjetiva por la cual fue admitido el recurso de casación interpuesto, corresponde a esta Sala Suprema determinar si el Colegiado Superior ha emitido pronunciamiento respetando el derecho al debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva, así como el deber de motivación de las resoluciones judiciales; toda vez que, para su validez y eficacia, las resoluciones judiciales deben respetar ciertos estándares mínimos, los cuales serán objeto del control de logicidad[1], que es el examen que efectúa -en este caso- la Corte de Casación para conocer si el razonamiento efectuado por los Jueces Superiores es formalmente correcto y completo, desde el punto de vista lógico, esto es, verificar si existe: falta de motivación o motivación defectuosa, dentro de esta última, la motivación aparente, insuficiente y la defectuosa en sentido estricto.
SEXTO. De superarse dicho examen formal, esta Sala Suprema procederá al análisis de las causales materiales, con el objeto de determinar si corresponde que la demandante sea repuesta como trabajadora contratada permanente de la entidad demandada.
ANÁLISIS DE LA CONTROVERSIA
SÉTIMO. La infracción de las normas que garantizan el derecho a un debido proceso se configura cuando en el desarrollo del mismo, no se han respetado los derechos procesales de las partes, se han obviado o alterado actos de procedimiento, la tutela jurisdiccional no ha sido efectiva y/o el órgano jurisdiccional deja de motivar sus decisiones o lo hace en forma incoherente, en clara transgresión de la normatividad vigente y de los principios procesales.
OCTAVO. El derecho al debido proceso y a la tutela jurisdiccional efectiva reconocidos también como principio de la función jurisdiccional en el artículo 139° inciso 3) de la Constitución Política del Perú garantizan al justiciable, ante su pedido de tutela, el deber del órgano jurisdiccional de observar el debido proceso y de impartir justicia dentro de los estándares mínimos que su naturaleza impone; así mientras que la tutela judicial efectiva supone tanto el derecho de acceso a los órganos de justicia como la eficacia de lo decidido en la sentencia, es decir, una concepción genérica que encierra todo lo concerniente al derecho de acción frente al poder – deber de la jurisdicción, el derecho al debido proceso en cambio significa la observancia de los principios y reglas esenciales exigibles dentro del proceso, entre ellas, el de motivación de las resoluciones judiciales consagrado en el inciso 5) del artículo 139° de la Constitución Política del Estado, el cual tiene como finalidad principal el de permitir el acceso de los justiciables al razonamiento lógico jurídico empleado por las instancias de mérito para justificar sus decisiones jurisdiccionales y así puedan ejercer adecuadamente su derecho de defensa, cuestionando de ser el caso, el contenido y la decisión asumida. Esta motivación escrita de las resoluciones judiciales constituye un deber para los magistrados, tal como lo establecen los artículos 50° inciso 6) y 122° inciso 3) del Código Procesal Civil e implica que los juzgadores señalen en forma expresa los fundamentos fácticos que sustentan su decisión así como la ley que aplican a los mismos, exponiendo el razonamiento jurídico que les permitió arribar a determinada decisión, respetando los principios de jerarquía de normas y de congruencia.-
NOVENO. En cuanto a la infracción normativa del artículo 139° incisos 3) y 5) de la Constitución Política del Estado, se aprecia de autos que la instancia de mérito ha empleado en forma suficiente los fundamentos que le han servido de base para amparar la demanda, respetando el derecho al debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva de las partes, cumpliendo con el deber de motivación de las resoluciones judiciales, al contener una argumentación formalmente correcta y completa desde el punto de vista lógico, fundamentos que no pueden analizarse a través de causales in procedendo, consideraciones por las cuales éstas devienen en infundadas, pasando al análisis de las causales materiales.
DÉCIMO. Siendo así, a fin de resolver el presente caso es importante señalar que la Ley 24041, fue publicada el 28 de diciembre de 1984, estableciendo en su artículo 1° que: “Los servidores públicos contratados para labores de naturaleza permanente, que tengan más de un año ininterrumpido de servicios, no pueden ser cesados ni destituidos sino por las causas previstas en el Capítulo V del Decreto Legislativo Nº 276 y con sujeción al procedimiento establecido en él, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 15° de la misma ley”. De lo que se colige que para alcanzar la protección que establece esta norma, es necesario cumplir de manera conjunta los siguientes requisitos: i) Ser servidor público contratado para labores de naturaleza permanente; y, ii) Tener más de un año ininterrumpido de servicios.
UNDÉCIMO. Por otra parte, el artículo 2° de la Ley N.° 24041 , es un dispositivo que contiene la exclusión de los beneficios de esta ley; al expresar, que no se encuentran comprendidos los servidores públicos contratados para desempeñar: 1. Trabajos para obra determinada; 2. Labores en proyectos de inversión, proyectos especiales, en programas y actividades técnicas, administrativas y ocupacionales, siempre y cuando sean de duración determinada; 3. Labores eventuales o accidentales de corta duración; o, 4. Funciones políticas o de confianza.
DUODÉCIMO. Asimismo, según el artículo 38° del Decreto Supremo N.° 005-90-PCM, Reglamento del Decreto Legislativo N.° 276, las entidades de la Administración Pública solo pueden contratar personal para realizar funciones de carácter temporal o accidental. Dicha contratación se efectuará para el desempeño de: a) Trabajos para obra o actividad determinada; b) Labores en proyectos de inversión y proyectos especiales, cualquiera sea su duración, o c) Labores de reemplazo de personal permanente impedido de prestar servicios, siempre y cuando sea de duración determinada. Esta forma de contratación no requiere necesariamente de concurso y la relación contractual concluye al término del mismo.
DÉCIMO TERCERO. En general, el régimen laboral peruano se sustenta, entre otros criterios, en el llamado principio de causalidad en virtud del cual la duración del vínculo laboral debe ser garantizado mientras subsista la fuente que le dio origen, en tal sentido, hay una preferencia por la contratación laboral por tiempo indefinido respecto de aquella que pueda tener una duración determinada, ya que por su propia naturaleza proceden únicamente cuando su objeto constituye el desarrollo de labores con un alcance limitado en el tiempo, sea por la concurrencia de determinadas circunstancias o por la naturaleza temporal o accidental del servicio que se va a prestar; como resultado de este carácter excepcional la Ley establece formalidades, requisitos, condiciones, plazos especiales e, incluso sanciones con el fin además de evitar la simulación o el fraude.
DÉCIMO CUARTO. En el caso de autos, conforme analizan las instancias de mérito en el proceso ha quedado establecido que la actora ha demostrado que la prestación de servicios a favor de la demandada en tres periodos: del mes de abril del 2011 a enero del 2012, como Asistente Administrativa mediante contratos de construcción civil, haciendo un periodo de 8 meses; del 05 al 28 de febrero del 2012, como Asistente Administrativa bajo Contrato Administrativo de Servicios (CAS), asciendo un periodo total de 1 mes; y, un último periodo del 01 de marzo del 2013 hasta el 31 de octubre del 2014, como Asistente Administrativa, bajo la modalidad de servicios a plazo determinado por un periodo total de 1 año y 8 mes. Siendo así, es menester señalar que no corresponde el análisis de los dos primeros periodos en tanto el primero no supera el año ininterrumpido de labores y el segundo por lo haber superado el año ininterrumpido de labores previo a la suscripción de la contratación administrativa de servicios; quedando únicamente el tercer periodo, en el que la actora laboró desde el 01 de marzo del 2013 hasta el 31 de octubre del 2014, es decir un total de 1 año y 8 meses, lo que denota que ha superado el requisito de más de un año ininterrumpido de servicios como contratado, residiendo la controversia en determinar si dicha contratación fue para desempeñar labores de naturaleza permanente y por tanto comprendidas en el supuesto de hecho protegido por el artículo 1° de la Ley N.° 24041, como sostiene la demandante; o si por el contrario, en efecto se trata de labores para servicios a plazo determinado y por tanto como supuesto de excepción contemplado en el artículo 2° numeral 2) de la ley en comento, como sostiene la demandada.
DÉCIMO QUINTO. Por consiguiente, corresponde establecer si la instancia de mérito ha incurrido en infracción de las normas denunciadas al realizar el análisis conjunto de los documentos obrantes en autos, a fin de establecer la naturaleza de las labores para las que fue contratada la actora. Así tenemos si bien es cierto en el contrato de trabajo a plazo determinado de fojas 19, se señaló que se contrata a la actora para el proyecto de inversión denominado «Creación de la Infraestructura de Protección de Aludes de la Avenida Antisuyo de la APV Primero de Mayo del Distrito de Cusco», también es cierto que ello no tiene relación con lo señalado en las boletas de pago obrantes de fojas 11 a 18, en las que en el mismo periodo se hace referencia a otros proyectos, como son el «Mejoramiento Calle Socorro de la A.P.», «Fortalecimiento e Implementación», «Mejoramiento del servicio de Área», «Mantener y Conservar las Aéreas», y, «Mejoramiento prestación de Servicio de cont.». Apreciándose más bien, del Certificado de trabajo de fojas 22, emitido por la Directora de Recursos Humanos y de los Memorándums de fojas 23 a 28, emitidos por el Director de Supervisión de Obras y Defensa Civil, que en los hechos la demandante laboró exclusivamente para la Oficina de Defensa Civil, como Asistente Administrativa y no en la ejecución de proyectos de inversión, por lo tanto en aplicación del Principio de Primacía de la Realidad es posible arribar a la conclusión que las labores administrativas efectuadas en dicho órgano son de naturaleza permanente, al tratarse de un órgano de línea conforme se desprende del Reglamento de Organización y Funciones de la entidad demandada y se corrobora con lo señalado en el numeral 1.2 del inciso 1) del artículo 85° de la Ley Orgánica de Municipalidades – Ley N.° 27972, que precisa que la defensa civil constituye una función inherente a las municipalidades provinciales, quienes tienen a su cargo ejercer la labor de coordinación para las tareas de defensa civil en las provincias. Máxime si se puede apreciar la actora ejerció́ las mismas labores durante sus tres periodos laborales, conforme se desprende de las boletas de pago de fojas 3 a 18, del contrato de trabajo de fojas 19, certificado de trabajo a fojas 22, de los memorándums de fojas 23 a 28 y la carta de fojas 29. Debiéndose por tanto desestimar lo señalado por la entidad recurrente ya que el hecho de que presupuestalmente se le haya pagado a la demandante con fondos de Proyectos de Inversión, no desvirtúa el hecho de que en la realidad ha efectuado labores de naturaleza permanente en aplicación del Principio de Primacía de la Realidad, criterio asumido por esta Sala Suprema en la Casación N.° 13741-2014 Tacna. Lo que determina que la actora haya alcanzado la protección brindada por el artículo 1° de la Ley N.° 24041, por haber acreditado el cumplimiento de los requisitos exigidos por dicha norma.
DÉCIMO SEXTO. Cabe precisar que la Ley N.° 24041 reconoce a quienes se encuentren laborando para la administración pública en condición de contratados y realicen labores de naturaleza permanente por más de un año de manera ininterrumpida, el derecho a no ser cesados sin el procedimiento previo previsto en el Capítulo V del Decreto Legislativo N.º 276, más no le reconoce a dicho servidor el derecho de ingreso a la carrera pública como servidores nombrados; en tanto que, tal como se desprende del texto del artículo 12° del citado Decreto Legislativo N.° 276, de los artículos 28° y 40° del Reglamento de la Carrera Administrativa aprobado mediante Decreto Supremo Nº 005-90-PCM y del artículo 5° de la Ley Marco del Empleo Público-Ley N.° 28175, para adquirir dicha condición deberán concursar y ser evaluados previamente de manera favorable. Por lo que no se configuran las infracciones normativas materia de denuncia, máxime si la ausencia de concurso para el ingreso como contratado, es atribuible a la entidad y no a la administrada, no siendo admisible que se beneficie de su propio incumplimiento.
DÉCIMO SÉTIMO. Conforme se advierte del Decreto Legislativo N.° 276, en el Sector público existen dos tipos de servidores: i) Nombrados; y, ii) Contratados. Los servidores nombrados se encuentran comprendidos en la carrera administrativa y se sujetan íntegramente a las normas que la regulan, como son los derechos, bonificaciones y beneficios,; y los servidores contratados que por el contrario no están comprendidos en la carrera administrativa pero sí en las disposiciones de dicho dispositivo legal en lo que les sea aplicable, según se aprecia del artículo 2° del citado Decreto Legislativo, contratación que puede darse para realizar funciones de carácter temporal o accidental, o para el desempeño de labores permanentes.
DÉCIMO OCTAVO. Aunado a ello, mediante ejecutoria emitida en la Casación N.º 1308-2016, Del Santa de fecha 19 de octubre de 2017, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 37° del Texto Único Ordena do de la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, aprobado por Decreto Supremo N.° 013- 2008-JUS, esta Sala Suprema estableció como precedente judicial de observancia obligatoria que: «(…) la Ley N.° 24041 no fue derogada por el Poder Legislativo, no fue declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional y no fue materia de pronunciamiento en el precedente vinculante N.° 05057-2013-PA/TC, caso Beatriz Huatuco Huatuco; por tanto, no se puede dejar de aplicar la ley, ni apartarse de lineamientos constitucionales en materia laboral establecidos en los artículos 22° al 27° de la Constitución Política del Perú. Vigésimo cuarto: En ese orden de ideas, (en aplicación del principio de progresividad y no regresividad de los derechos fundamentales, como lo es el derecho al trabajo) en caso que un trabajador sujeto a las reglas del Decreto Legislativo N.° 276 y artículo 1° de la Ley N.° 240 41, haya probado que su contratación se ha desnaturalizado, esto es, por haber laborado más de un año de manera ininterrumpida en labores de naturaleza permanente y sin que exista causa justificante prevista en la ley, no se podrá denegar su derecho aduciendo que su ingreso no se realizó por concurso público de méritos, pues como se señalara precedentemente, en estos casos no nos encontramos frente al ingreso a la carrera administrativa, sino a no ser cesados arbitrariamente, cuando se cumplieron los requisitos que la referida ley contiene. (…)».
DÉCIMO NOVENO. De lo expuesto, es posible concluir que al haberse amparado mediante sentencia de vista, la pretensión objeto de demanda en el caso de autos, al haber acreditado la demandante el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 1° de la Ley N.° 24041 -conforme se ha expuesto en los fundamentos precedentes-, no se configuran las causales invocadas de infracción normativa de las acotadas normas materiales; razón por la cual, corresponde desestimar el recurso casatorio.
VIGÉSIMO: De otro lado y en atención a que se ha determinado que la demandante fue contratado bajo el Decreto Legislativo N.° 276, desde marzo del 2013, cuando se encontraba vigente el Decreto Legislativo N° 1057, que en su Cuarta Disposición Complementaria Final establecía que las entidades públicas quedaban prohibidas en lo sucesivo de suscribir o prorrogar contratos de servicios no personales o de cualquier modalidad contractual para la prestación de servicios no autónomos. Debe remitirse copias de las sentencias de las instancias de mérito y de la presente resolución a la Contraloría General de la República a fin de que determine quién o quiénes tuvieron responsabilidad en la contratación del demandante, bajo parámetros diferentes a los establecidos en la norma en mención, y de ser el caso, establezcan las sanciones pertinentes, conforme a lo establecido en el artículo 243° de la Ley N° 27444.
DECISIÓN
Por estas consideraciones, de conformidad con el dictamen emitido por el señor Fiscal Supremo en lo Contencioso Administrativo; y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 397º del Código Procesal Civil, declararon INFUNDADO el recurso de casación interpuesto por la Procuraduría Pública de la Municipalidad Provincial de Cusco mediante escrito de fecha 03 de agosto de 2016, de fojas 157 a 161; en consecuencia, NO CASARON la sentencia de vista de fecha 11 de julio de 2016; DISPUSIERON remitir copias a la Contraloría General de la República a fin de que determine quién o quienes tuvieron responsabilidad en la contratación de la demandante, conforme se Reposición – Ley N° 24041 13 indica en los considerandos de la presente resolución; ORDENARON la publicación del texto de la presente sentencia en el diario oficial “El Peruano”, conforme a Ley; en el proceso contencioso administrativo seguido por Milagros Torres Núñez contra la Municipalidad Provincial de Cusco sobre reposición en amparo de la Ley N° 24041; y, los devolvieron. Interviniendo como ponente la señora Jueza Suprema Mac Rae Thays.
S.S.
RODRÍGUEZ TINEO
TORRES VEGA
MAC RAE THAYS
TORRES GAMARRA
MALCA GUAYLUPO
[1] Calamandrei, Piero; “Estudios sobre el proceso civil”, Editorial Bibliografía, Argentina – Buenos Aires, 1961, pág. 467 y sgts.
