¿Sobre qué materia puede legislar el Poder Ejecutivo a través de decretos de urgencia?, por Renzo Salcedo Atiquipa

En los últimos meses se han publicado una diversidad de decretos de urgencia, como el D. U. n.° 19-2019 (02/12/19), que modifica el art. 36 del Código Penal; el D. U. n.° 044-2019 (30/12/19), que contiene el delito contra las condiciones de seguridad y salud en el trabajo; el D. U. n.° 008-2020 (08/01/2020), que comprende la modificatoria a la conversión de la pena de omisión de asistencia familiar; entre otros.

A propósito de dichas emisiones, es pertinente verificar si aquellos decretos de urgencia abordan las materias que la Constitución Política le faculta al Poder Ejecutivo. Y es que la Constitución establece, por un lado, que las materias a regular a través de la elaboración de los decretos de urgencia no deben ser sino económicas y financieras; y, por otro lado, dispone que dichas materias no tienen un límite en su regulación, pudiendo comprender otras materias, en un contexto de disolución del Congreso de la República.

Para más detalle, tenemos el siguiente cuadro:

Art. 118.19 de la Constitución PolíticaArt. 135 de la Constitución Política
Artículo 118°.- Corresponde al Presidente de la República:

(…)

19. Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia.

Artículo 135°.- (en el marco de la disolución del Congreso)

(…)

En ese interregno, el Poder Ejecutivo legisla mediante decretos de urgencia, de los que da cuenta a la Comisión Permanente para que los examine y los eleve al Congreso, una vez que éste se instale.

 

Antes de abordar la interrogante, es conveniente precisar algunas características y/o requisitos de los decretos de urgencia, según el profesor Landa Arroyo[1]:

  1. Deben ser normas extraordinarias o excepcionales que se dicten ante una especial situación de necesidad o urgencia. En este sentido, los decretos de urgencia deben resolver inmediatamente una grave crisis, que podría provocar un mal mayor para el interés nacional –que no debe restringirse a lo económico o financiero- si el Gobierno no interviene inmediatamente[2].
  2. Los decretos de urgencia deben tener periodicidad limitada, dado que las situaciones de crisis al ser imprevisibles, crean un estado de necesidad y urgencia que los justifica. Excepcionalmente, si la situación de crisis que dio lugar a la emisión de dicha norma se prolongase en el tiempo, el Congreso debe legislar positivamente sobre el tema[3].
  3. Al tener fuerza de ley, gozan de fuerza activa en tanto que pueden modificar o suspender los efectos de las leyes ordinarias en el ámbito de su competencia, teniendo como límites generales la protección de los derechos fundamentales o lo prescrito en el art. 74 de la Constitución, sobre la prohibición de legislar en materia tributaria.
  4. Los decretos de urgencia supone la potestad para definir el contenido del interés nacional, decidir la oportunidad de la medida extraordinaria, declarar la intensidad de la crisis, establecer la temporalidad de estas normas extraordinarias e identificar las normas legales a ser derogadas o suspendidas[4].
  5. Están reservados para regular solo en materia económica y financiera. La práctica se ha orientado hacia la intervención en el manejo de los aspectos presupuestales, financieros y créditos públicos, que son normados por la ley.
  6. Son emitidos a condición de que lo requiera el interés nacional. El interés nacional se refiere a que se vea comprometido el bien común, el interés social, la utilidad pública, la seguridad pública o el interés general[5].
  7. El Gobierno debe dar cuenta al Congreso de la República de los decretos de urgencia. Esta exigencia supone, por un lado, la remisión fundamentada de los decretos de urgencia con fuerza de ley y, por otro, el control parlamentario de los mismos. Estos son convalidados mediante el silencio legislativo positivo o son derogados expresamente a través de una ley, cuando incumplen el art. 118.19 de la Constitución y lo establecido en el art. 91 del Reglamento del Congreso.
  8. El control judicial lo realiza el Tribunal Constitucional, órgano que es competente para examinar la acción de inconstitucionalidad de los decretos de urgencia.

Señaladas, entonces, las características que debe tener toda emisión de un decreto de urgencia, corresponde examinar ahora si los decretos de urgencia publicados últimamente se ajustan a dichos parámetros. Si bien la Constitución es categórica al señalar que solamente el Poder Ejecutivo puede legislar, a través de los decretos de urgencia, sobre materia económica y financiera, se debe tener presente el contexto con el cual se ejerce dicha competencia.

Así, muy aparte de verificar la necesidad, la urgencia, la grave crisis o la excepcionalidad, de un Gobierno para la emisión de los decretos de urgencia, se debe tener presente que nuestra realidad política actual atraviesa por una disolución del Congreso de la República, dispuesta por el presidente Martín Vizcarra el pasado 30 de setiembre del 2019, a través del Decreto Supremo n.° 165-2019-PCM.

Como se sabe, a través de dicha disolución parlamentaria, el Presidente de la República cesó tempranamente la función de los miembros del Congreso, es decir, tuvo como efecto el “final de la legislatura y, por lo tanto, el decaimiento de todos los trabajos en trámite y la finalización del mandato de todos” los congresistas, con sus correspondientes “atribuciones y prerrogativas, a excepción de los que integran la Comisión Permanente[6].

En tales circunstancias, la Constitución prevé, en su art. 135, segundo párrafo, que sea el Poder Ejecutivo quien se encargue de resolver las problemáticas nacionales por medio de la emisión de decretos de urgencia, -por el plazo de 4 meses-, no obstante, se deberá respetar el carácter excepcional, urgente y necesario, señalado líneas atrás.

Ello quiere decir que en este marco, la publicación de decretos de urgencia ya no se restringirá solamente a materia económica o financiera, sino a toda materia que necesite ser regulado[7] para resolver una grave crisis, ocasionando situaciones de emergencia y peligrosidad para la sociedad, en un contexto de disolución del Congreso de la República.

En tal sentido, el segundo párrafo del art. 135 de la Constitución prevé un supuesto de excepción a la regla general contenida en el art. 118.19 de la misma norma fundamental[8]. Es decir, la regla general es que el Poder Ejecutivo legisle en materia económica y financiera, sin embargo, excepcionalmente, y por los motivos justificados líneas atrás, el Ejecutivo podrá regular otras materias cuando se presente un contexto de disolución parlamentaria.

Cabe resaltar que dicha competencia del Poder Ejecutivo, no debe ser una irracional o desproporcionada. En este sentido, Bernales Ballesteros, advirtiendo los excesos que puede cometer el Poder Ejecutivo, sostiene que “[l]a Constitución estaría autorizando una concentración de poderes en el Presidente de la República por ese período. En cuatro meses se puede cambiar radicalmente el sistema jurídico interno y dictar medidas extraordinarias en todos los campos del acontecer nacional. A estas medidas el artículo 135 denomina decretos de urgencia. Pero el solo hecho de obligar a una débil dación de cuenta a la Comisión Permanente no garantiza un freno suficiente”[9].

Para evitar tales excesos, la publicación de los decretos de urgencia se deberá limitar a motivos estrictamente necesarios ante una especial situación de necesidad o urgencia que se debe especificar en cada publicación de decreto de urgencia. Como bien se apuntó anteriormente, los decretos de urgencia deben resolver inmediatamente una grave crisis, que podría provocar un mal mayor para el interés nacional[10].


[1] Landa Arroyo, César, Los decretos de urgencia en el Perú, disponible aquí, pp. 146-148 (última vista: 22 de enero del 2020).

[2] En este sentido, el Tribunal Constitucional señaló lo siguiente: “Excepcionalidad: La norma debe estar orientada a revertir situaciones extraordinarias e imprevisibles, condiciones que deben ser evaluadas en atención al caso concreto y cuya existencia, desde luego no depende de la “voluntad” de la norma misma, sino de datos fácticos previos a su promulgación y objetivamente identificables”. Exp. n.° 00004-2011-PI/TC, caso: 25% del número legal de congresistas (FJ. 20).

[3] Así, el Tribunal Constitucional estableció respecto a la necesidad, que “[l]as circunstancias, además, deberán ser de naturaleza tal que el tiempo que demande la aplicación del procedimiento parlamentario para la expedición de leyes (iniciativa, debate, aprobación y sanción), no pudiera impedir la prevención de daños o, en su caso, que los mismos devengan en irreparables”. Exp. n.° 00004-2011-PI/TC, caso: 25% del número legal de congresistas (FJ. 20).

[4] Sobre la temporalidad, el Tribunal Constitucional expresó que lo siguiente: “Las medidas extraordinarias aplicadas no deben mantener vigencia por un tiempo mayor al estrictamente necesario para revertir la coyuntura adversa”. Exp. n.° 00004-2011-PI/TC, caso: 25% del número legal de congresistas (FJ. 20).

[5] Al respecto, el Tribunal Constitucional señaló que “(…) tal como  lo prescribe el inciso 19 del artículo 118° de la Constitución, debe ser el “interés nacional” el que justifique la aplicación de la medida concreta. Ello quiere decir que los beneficios que depare la aplicación de la medida no pueden circunscribir sus efectos en intereses determinados, sino por el contrario, deben alcanzar a toda la comunidad”. Exp. n.° 00004-2011-PI/TC, caso: 25% del número legal de congresistas (FJ. 20).

[6] En este sentido, Carpio Marcos, Edgar, “Disolución del Congreso”, en La Constitución comentada, tomo II, Lima (Gaceta Jurídica), 2013, p. 1026.

[7] Quispe Correa, Alfredo, La Constitución peruana, Lima (Gráfica), 2003, p. 293, citado por Carpio Marcos, Edgar, “Instalación del nuevo Congreso”, en La Constitución comentada, tomo II, Lima (Gaceta Jurídica), 2013, p. 1032.

[8] En este sentido, véase Carpio Marcos, Edgar, “Instalación del nuevo Congreso”, en La Constitución comentada, tomo II, Lima (Gaceta Jurídica), 2013, p. 1032.

[9] Bernales Ballesteros, Enrique, La Constitución de 1993. Veinte años después, Lima (Idemsa), 2012, p. 638.

[10] Landa Arroyo, César, Los decretos de urgencia en el Perú, disponible aquí, pp. 146-148 (última vista: 22 de enero del 2020).