Leí hace unos días el comunicado 024/DP/2020 de la Defensoría del Pueblo donde se establecía los límites que debía observar el actual gobierno en funciones[1] y su carácter transitorio, así como la declaración de políticos como Gino Costa, de la bancada del Presidente de la República en funciones, en el mismo sentido. Este breve artículo pretende proponer un mínimo desarrollo de las razones que sostienen estas afirmaciones que tienen todo sentido y servirá para aplacar eventuales entusiasmos distorsionadores de lo que quiere la democracia representativa en el Estado Constitucional.
Luego de la renuncia de Manuel Merino a la Presidencia de la República, a la que accedió desde una inconstitucional vacancia por permanente incapacidad moral del ingeniero Martín Vizcarra que declaró el Congreso de la República, se instaló una incertidumbre de quién sería su sucesor y, subsecuentemente, quién asumirá las funciones de Presidente de la República. Eso se acabó. El Presidente Francisco Sagasti, desde el 17 de noviembre pasado, juró como Presidente de la República como consecuencia de su elección previa como Presidente del Congreso.
Ahora bien, mientras el presidente del Congreso asuma funciones las funciones del Presidente corresponde preguntar ¿cuáles son los límites al mandato del Presidente(a) del Congreso de la República cuando ejerce la función del Presidente de la República? La respuesta se deriva del artículo 115[2] de la Constitución Política y su ley de desarrollo constitucional, la Ley 27375[3]. De estos artículos y, en general, el modelo político -presidencialismo atenuado- que nos gobierna, se concluye lo siguiente:
1. La democracia representativa establece que hay cargos que no se afectan por contingencias. En este sentido, del artículo 115 y su norma de desarrollo, se deriva que lo afectado en el caso de la sucesión presidencial es la función más no el cargo. En ese sentido, el único Presidente de la República electo para este quinquenio fue Pedro Pablo Kuczynski y, de la misma manera, el Presidente del Congreso electo al momento de la inconstitucional declaración de la vacancia presidencial fue Manuel Merino de Lama. Y así como el Presidente del Congreso ejerce la función del Presidente de la República, el Primer Vicepresidente de entonces, el congresista Valdés, ejercía la función del Presidente del Congreso.
2. Entre los sucesores que prevé la Constitución Política, existe un tratamiento diferenciado en lo que se refiere al alcance de la función. Hay una sucesión plena del Presidente de la República con respecto a los Vicepresidentes. En cambio, cuando asume el Presidente del Congreso sus funciones, a este solo le corresponde convocar INMEDIATAMENTE a elecciones cuando el impedimento del Presidente (electo o en funciones, como fue el caso del Presidente Vizcarra) es permanente.
3. La sucesión plena de los Vicepresidentes se explica por cuanto (i) teóricamente la legitimidad que surge de los votos y por los tres es la misma al conformar la misma plancha presidencial; y, (ii) se presume comunión ideológica y programática desde la participación por una organización política. El Presidente y sus dos Vicepresidentes son la representación política electa para gobernar.
4. La sucesión del Presidente del Congreso de la República no es plena, porque siendo los congresistas de la República la representación política para representar se acota su función constitucional a la de INMEDIATA convocatoria a elecciones. Esto sugiere el respeto a varias ideas que surgen de la política y que soportan el modelo político de la Constitución. El Presidente del Congreso no puede gobernar como lo haría un Vicepresidente porque:
4.1. Él nunca fue elegido para jefaturar el Ejecutivo, por más elección popular que haya obtenido para ser congresista. El mandato político congresal es distinto al mandato político del Presidente de la República;
4.2. Al elegir al Presidente de la República, los ciudadanos eligieron la plancha de una determinada agrupación política que supone elegir su programa y propuesta. La circunstancial Presidencia del Congreso puede coincidir o no con la organización política de la plancha presidencial (que no ocurre en este caso), pero la elección que trasciende a su mandato se hace por diferentes motivos por las que se elige al Ejecutivo.
4.3. Esta forma de sucesión confirma el fenómeno de concentración de poder que debe ser tratado de manera excepcional. Esto no lo convierte en un régimen transitorio parlamentario, porque ese régimen siempre supone un Ejecutivo nacido y gobernado por el Congreso. En el supuesto señalado y el que permite la función ejecutiva del Presidente Sagasti, simplemente el Ejecutivo electo (que nunca dependió del Legislativo) dejó de existir y sólo subsiste la función.
En consecuencia, el mandato que asume el Presidente del Congreso como Presidente de la República tiene que ser, por interpretación conforme a la Constitución, al principio de soberanía popular, corrección funcional y concordancia práctica, restringido y de transición. La convocatoria de elecciones será el mejor ejemplo de sus límites. Efectivamente, debe seguir la convocatoria hecha por el gobierno anterior y seguir esencialmente las líneas y políticas públicas que se propuso el gobierno sucedido. Esto incluye, por lo demás, a una clara lealtad al régimen político y a la Constitución. Este tipo de mandato no incluye la implementación de propuestas que responden a su propia agenda, como la convocatoria a una Asamblea Constituyente o algo parecido por no tener legitimidad de origen, de acuerdo al citado artículo 115 de la Constitución. Es más, salvo evitar el vacío de gobierno, constitucionalmente la tarea de la sucesión de convocar a elecciones nace agotado porque ello ya ocurrió.
[1] “2. (…) Queda claro, entonces, que no es un gobierno constituido por el voto popular, sino por la aplicación de normas constitucionales de sucesión presidencial que responden a una situación excepcional. Por consiguiente, carece de mandato para aplicar un plan de gobierno partidario.(…)”
[2] Artículo 115.- Impedimento temporal o permanente del ejercicio de la Presidencia
Por impedimento temporal o permanente del Presidente de la República, asume sus funciones el Primer Vicepresidente. En defecto de éste, el Segundo Vicepresidente. Por impedimento de ambos, el Presidente del Congreso. Si el impedimento es permanente, el Presidente del Congreso convoca de inmediato a elecciones. Cuando el Presidente de la República sale del territorio nacional, el Primer Vicepresidente se encarga del despacho. En su defecto, lo hace el Segundo Vicepresidente.
[3] Artículo Único.- Interpretación del Artículo 115 de la Constitución
Interprétase que el mandato conferido por el Artículo 115 de la Constitución Política del Perú al Presidente del Congreso de la República para que asuma las funciones de Presidente de la República por impedimento permanente de este último y de los vicepresidentes no implica la vacancia de su cargo de Presidente del Congreso ni de su condición de Congresista de la República.
